REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena

Sentencia SU-339 de 2025

Ref.: Expediente T-10.865.284

Acción de tutela presentada por Altus Alejandro Baquero Rueda en contra del Consejo de Estado, Sección Quinta 

Tema: requisito constitucional de experiencia profesional para ser magistrado del Consejo Nacional Electoral

Magistrados ponentes:
HÉCTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Bogotá, D.C., catorce (14) de agosto de dos mil veinticinco (2025).

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y 241.9 de la Constitución Política y en los artículos 33 y siguientes del Decreto 2591 de 1991, ha proferido la siguiente

SENTENCIA

En el proceso de revisión del fallo proferido el 5 de diciembre de 2024 por la Sección Primera del Consejo de Estado, dentro de la acción de tutela promovida por Altus Alejandro Baquero Rueda en contra de la Sección Quinta del Consejo de Estado.

Síntesis de la decisión

Luego de delimitar el alcance de la controversia, la Sala analizó los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, los cuales encontró acreditados en su totalidad. En particular, la Corte encontró que en el presente caso sí está acreditada la exigencia de relevancia constitucional, en el entendido de que lo que se discute es, por un lado, la interpretación de los artículos 232 y 264 de la Constitución Política y, por el otro, el alcance de los principios pro homine y pro libertate y su relación con la garantía efectiva del derecho fundamental de acceso a cargos públicos. Además, la Corte resaltó que el debate no involucraba cuestiones económicas.

Al abordar el fondo de la controversia, la Sala Plena planteó el debate jurídico en torno a los extremos temporales para computar la experiencia para ser elegido como magistrado del Consejo Nacional Electoral (desde ahora, CNE). Así, respecto del extremo inicial para el cómputo de la experiencia, la Corte encontró que la autoridad judicial accionada no incurrió en los defectos que se le imputan, habida cuenta de que la aplicación de la Ley 270 de 1996 es razonable y no desconoce el derecho fundamental del accionante de acceder a cargos públicos. Además, advirtió que dicha aplicación está respaldada por el precedente judicial de la Sección Quinta del Consejo de Estado, incluso, resaltó que dicha normativa se aplica por disposición expresa del Constituyente. 

En cuanto al extremo final para el cómputo de la experiencia, la Sala Plena concluyó que la autoridad judicial accionada incurrió en violación directa de la Constitución y, al hacerlo, desconoció el principio de confianza legítima. Esto, debido a que aplicó al actor un criterio interpretativo novedoso, que no existía cuando él fue elegido magistrado del CNE. Además, por no otorgar efectos prospectivos a su interpretación sistemática y teleológica de la Constitución Política, la Ley 5ª de 1992 y algunas disposiciones de la convocatoria expedida para elegir los magistrados del CNE. 

En ese sentido, la Sala Plena resaltó que el caso del accionante no tenía una norma ni precedente judicial aplicables y, en consecuencia, la Sección Quinta del Consejo de Estado era la llamada a llenar el vacío, en aplicación de las funciones que le otorga el numeral 1º del artículo 237 de la Carta Política. Sin embargo, señaló, la autoridad judicial accionada debió valorar cuáles podrían ser los efectos del establecimiento de un precedente judicial novedoso, tomando en consideración, especialmente, el principio de confianza legítima y el hecho de que esa interpretación era posterior al acto de elección del accionante.

Sin perjuicio de lo anterior, la Corte destacó que la interpretación normativa del Consejo de Estado resultaba razonable y compatible con el orden constitucional. Por esta razón, determinó que dicho criterio debía considerarse como jurisprudencia anunciada, en virtud de la cual el extremo final para computar la experiencia para ser elegido como magistrado del CNE, en adelante, debe contarse desde el momento de la postulación, no el de la elección. 

En consecuencia, la Sala Plena amparó el derecho de acceso a cargos públicos del accionante y dejó sin efectos la decisión proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado el 6 de junio de 2024, por medio de la cual se declaró la nulidad de la elección del actor como magistrado del CNE. Por lo anterior, le ordenó a dicha autoridad judicial proferir una nueva providencia en la que valore las pruebas documentales y establezca si, para el momento de la elección, el actor acreditó los 15 años de experiencia que se le exigen, para lo cual dispuso que debían tenerse en cuenta las consideraciones de la presente providencia judicial. Además, le ordenó a esa alta corporación judicial que en la misma decisión advierta a la comunidad en general sobre los efectos prospectivos de la nueva interpretación según la cual el requisito de experiencia profesional para ser magistrado del CNE debe acreditarse al momento de la postulación.

I. ANTECEDENTES

1. Hechos probados y antecedentes relevantes de la controversia

 1. Postulación, acreditación de requisitos mínimos y elección de Altus Alejandro Baquero Rueda como magistrado del CNE. El 11 de agosto de 2022, la Mesa Directiva del Congreso de la República convocó a los partidos y movimientos políticos con personería jurídica, así como a las coaliciones, para la postulación de sus candidatos a ocupar las vacantes de magistrados del CNE. 

 2. El 17 de agosto de 2022, el Partido Liberal Colombiano postuló a Altus Alejandro Baquero Rueda. Luego, dentro del término fijado, la «Coalición elección magistrados Consejo Nacional Electoral 2022-2026» también lo hizo. 

 3. Los días 23 y 24 de agosto de 2022, la Comisión de Acreditación Documental Conjunta del Congreso de la República revisó la documentación aportada para verificar el cumplimiento de requisitos. Durante este proceso, Altus Alejandro Baquero Rueda presentó un escrito en el que explicó cómo, en su criterio, debía contabilizarse la experiencia profesional y, entre otras cosas, solicitó, expresamente, que se valorara el hecho de que, para ese momento, se desempeñaba como secretario general de la Defensoría del Pueblo. Tras la revisión documental de rigor, la Comisión certificó que cumplía con los requisitos para ser magistrado del CNE.

 4. El 30 de agosto de 2022, el Congreso de la República eligió a los magistrados del CNE, dentro de los que está Altus Alejandro Baquero Rueda.

 5. Demanda de nulidad electoral y suspensión provisional del acto de elección. Entre el 11 y 13 de octubre de 2022, varios ciudadanos presentaron demandas ante la Sección Quinta del Consejo de Estado y solicitaron la declaratoria de nulidad de la elección de Altus Alejandro Baquero Rueda como magistrado del CNE1. En general2, coincidieron en alegar que el señor Baquero Rueda no cumplía con el requisito constitucional de quince años de experiencia profesional como abogado, consagrado en el artículo 232 de la Constitución Política. Esto ocurrió, según los demandantes, debido a que, entre la expedición de su título profesional, que se dio el 20 de septiembre de 2007, y la fecha de postulación, esto es, el 17 de agosto de 2022 (fj. 2 supra), transcurrieron 14 años, 1 mes y 27 días. En su criterio, se configuró la causal de nulidad prevista en el numeral 5 del artículo 275 de la Ley 1437 de 20113, esto es, que se “elijan candidatos o se nombren personas que no reúnan las calidades y requisitos constitucionales o legales de elegibilidad o que se hallen incursas en causales de inhabilidad”. 

 6. Por auto del 23 de febrero de 2023 (11001-03-28-000-2022-00322-00), la Sección Quinta admitió la demanda y negó la medida cautelar de suspensión provisional. No obstante, la parte demandante recurrió la decisión respecto de la suspensión provisional y, mediante providencia del 25 de mayo de 2023, la Sección Quinta repuso la decisión y decretó la suspensión provisional de la elección de Altus Alejandro Baquero Rueda como magistrado del CNE4. Para tales fines, argumentó que el requisito de 15 años de experiencia debía estar acreditado al momento de la postulación, lo que, dijo, podría no haber ocurrido, pues, entre el 23 de agosto de 2007, que corresponde al día siguiente a la obtención del título como abogado, y el 17 de agosto de 2022, fecha de postulación del accionante (fj. 2 supra), transcurrieron catorce años, once meses y veinticuatro días5.

 7. Demanda de tutela en la que se dictó la Sentencia SU-342 de 2024. El 27 de junio de 2023, Altus Alejandro Baquero Rueda presentó acción de tutela contra el auto del 25 de mayo de 2023. Argumentó que esta decisión vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso y desempeño de cargos públicos, habida cuenta de que incurrió en tres defectos: (i) violación directa de la Constitución por interpretar restrictivamente el artículo 232 superior; (ii) defecto sustantivo, de un lado, porque no se configuraron la totalidad de los requisitos de ley para decretar la medida cautelar y, del otro, por la interpretación inconstitucional de los artículos 21 y 60 de la Ley 5 de 1992; y (iii) defecto procedimental por violación del principio del juez natural, pues la Sección Quinta no estaba debidamente integrada cuando resolvió la reposición.

 8. Agotado el trámite de instancia, el 30 de noviembre de 2023, la Corte Constitucional seleccionó para revisión el expediente (T-9.732.556), el cual fue remitido al pleno de la Corporación. Mediante el Auto 846 del 10 de mayo de 2024, la Sala Plena de la Corte suspendió los efectos del auto del 25 de mayo de 2023, que había suspendido provisionalmente la elección de Altus Alejandro Baquero Rueda.

 9. Mediante sentencia del 6 de junio de 2024, la Sección Quinta del Consejo anuló la elección de Altus Alejandro Baquero Rueda como magistrado del CNE. Esta decisión, que es la que se cuestiona en el expediente de la referencia, se produjo mientras la Corte Constitucional adelantaba el trámite de revisión, esto es, antes de que se emitiera sentencia sobre la primera demanda de tutela.

 10. Posteriormente, la Corte profirió la Sentencia SU-342 de 2024, mediante la cual revocó la decisión de instancia y, en su lugar, tuteló de manera transitoria el derecho de Altus Alejandro Baquero Rueda a acceder a cargos públicos y, en consecuencia, dejó sin efectos el auto del 25 de mayo de 2023, que había suspendido el acto de elección del accionante (fj. 6 supra). Además, teniendo en cuenta que ya se había proferido el fallo de nulidad electoral (fj. 10 supra), esta Corporación suspendió los efectos de dicha sentencia y le ordenó al Congreso de la República que se abstuviera de adelantar la elección para suplir la vacante de Altus Alejandro Baquero Rueda como magistrado del CNE. Todo, hasta cuando se agotara el trámite de la tutela interpuesta contra la sentencia que anuló definitivamente el acto de elección del actor, la cual es el objeto del expediente de la referencia y de la presente sentencia de la Sala Plena.

 11. Sentencia de nulidad electoral, proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado. El 6 de junio de 2024, la Sección Quinta del Consejo de Estado dictó sentencia y, mediante esta decisión, resolvió cinco problemas jurídicos, en virtud de los cuales tuvo que establecer: (i) si el demandado cumplió el requisito de experiencia de 15 años en el ejercicio de la profesión de abogado para ser elegido magistrado del CNE, conforme a lo previsto en los artículos 232 y 264 superiores; (ii) si esto implicó el desconocimiento de los artículos 13, 40, 209, 60 de la Ley 5 de 1992 y 23, literal c) de la Convención Americana sobre Derechos Humanos; (iii) si el demandado incurrió en la prohibición del artículo 127 superior, que impide a los empleados públicos participar en política, dado que, antes de ser elegido, se desempeñaba como secretario general de la Defensoría del Pueblo; y (iv) si se desconoció la cuota de género prevista en la Ley 581 de 2000.

 12. En cuanto a los problemas jurídicos uno y dos, la Sección Quinta determinó, de un lado, que el extremo inicial para computar la experiencia profesional es la fecha de la obtención del título de abogado y, del otro, que el extremo final corresponde a la fecha de postulación ante el Congreso de la República.

 13. Para determinar el extremo inicial, la Sección Quinta partió del supuesto de que había un vacío legal, por cuanto los artículos 264 y 232 de la Constitución Política no especifican desde cuándo debe contarse la experiencia profesional. Ante tal vacío, consideró que, dada la remisión que hizo el constituyente a la experiencia que deben acreditar los magistrados de la Corte Suprema de Justicia, debía aplicarse por analogía el parágrafo 1º del artículo 128 de la Ley 270 de 1996, según el cual la experiencia debe ser «adquirida con posterioridad a la obtención del título de abogado en actividades jurídicas». La autoridad judicial accionada encontró que esta norma especial, que regula aspectos concretos de la administración de justicia, prevalecía sobre el artículo 229 del Decreto Ley 019 de 2012, cuya aplicación fue propuesta por el demandado, y que permite computar la experiencia desde la terminación de materias.

 14. En cuanto al extremo final, la autoridad judicial desestimó la postura del demandado, según la cual el requisito debe cumplirse al momento de la elección. En cambio, consideró que los requisitos deben cumplirse al momento de la postulación. Argumentó que del artículo 21 de la Ley 5 de 1992, se desprende que el plazo fijado en la convocatoria es la única oportunidad para que el partido político haga la postulación y el candidato acredite las calidades exigidas. Asimismo, interpretó que el artículo 60 de la misma ley establece que las calidades deben cumplirse desde la presentación de la lista de candidatos.

 15. Al aplicar estos criterios, la Sección Quinta del Consejo de Estado constató que el señor Baquero Rueda se graduó como abogado el 22 de agosto de 2007 y, además, fue inscrito como candidato el 17 de agosto de 2022. Entre ambas fechas, concluyó, transcurrieron catorce años, once meses y veinticinco días, tiempo insuficiente para acreditar los quince años requeridos. En consecuencia, se abstuvo de valorar las pruebas documentales aportadas por el demandante para acreditar que sí cumplía con la experiencia que se requiere.

 16. Por lo dicho antes, el Consejo de Estado concluyó que la Comisión de Acreditación Documental «incurrió en un yerro al certificar, en el informe técnico respectivo, que el postulado Altus Alejando Baquero cumplía con la experiencia de quince (15) años de ejercicio de la profesión de abogado; error que dada su magnitud no podía generar ni siquiera un asomo de confianza legítima para el demandado de ser elegido en el cargo». Conforme este análisis, la Sección Quinta declaró la nulidad de su elección como magistrado del CNE.

 17. Por otro lado, en cuanto a los otros dos problemas jurídicos, la Sección Quinta no encontró probada ninguna causal de nulidad. Respecto de la participación en política, concluyó que buscar ser postulado para un cargo público constituye un derecho legítimo y no viola el artículo 127 constitucional. En cuanto a la cuota de género, determinó que se cumplió en la lista de coalición final presentada al Congreso, que incluyó tres mujeres de diez candidatos. 

 18. Mediante autos del 20 de junio6 y el 97 y 31 de julio8 de 2024, la Sección Quinta del Consejo de Estado negó y rechazó, respectivamente, las solicitudes de aclaración, adición y nulidad que el actor presentó contra el fallo ordinario.

2. Demanda de tutela y solicitud de medida provisional

 19. Demanda de tutela. El 16 de agosto de 2024, Altus Alejandro Baquero Rueda ejerció acción de tutela contra la sentencia del 6 de junio de 2024, proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, por medio de la cual dicha autoridad declaró la nulidad de su elección como magistrado del CNE (ff.jj. 11 a 17 supra). En general, el accionante alegó vulnerados sus derechos fundamentales al ejercicio de cargos públicos, debido proceso y de acceso a la administración de justicia, así mismo, encontró desconocidos los principios constitucionales pro homine, pro libertate, buena fe y confianza legítima. Basado en lo anterior, el actor pretende que se amparen los derechos invocados y, en consecuencia, que se deje sin efectos la sentencia atacada para, en su lugar, declarar que sí cumplió con el requisito de experiencia para acceder al cargo. 

 20. En el escrito de tutela, el accionante invocó y desarrolló los siguientes defectos: (i) violación directa de la Constitución; (ii) defecto sustantivo; y (iii) desconocimiento del precedente judicial y defecto procedimental absoluto por exceso ritual manifiesto. Todo, por las consideraciones que pasan a explicarse.

 21. Violación directa de la Constitución. El actor sostiene que la Sección Quinta del Consejo de Estado violó directamente la Constitución Política al interpretar de manera restrictiva el numeral 4º del artículo 232 constitucional y, en consecuencia, desconoció su derecho fundamental de acceso a cargos públicos. Plantea que los principios pro libertate y pro homine exigen preferir la interpretación menos limitativa, de manera que el requisito de quince años de experiencia debe cumplirse al momento de la elección, no de la postulación. 

 22. Además, el actor precisa que los magistrados del CNE pertenecen a la Organización Electoral y no a la Rama Judicial, por lo que, a pesar de que se les denomina magistrados, no son funcionarios judiciales. En su criterio, por esta razón no se les puede aplicar el artículo 128 de la Ley 270 de 1996, norma específica para funcionarios judiciales. Aseguró que, respecto del cómputo de experiencia, tales funcionarios se rigen por el Decreto Ley 019 de 2012, norma general de la función pública, cuyo artículo 229 permite computar la experiencia profesional desde la fecha de terminación de materias y no desde la del grado.

 23. En complemento, el actor señala que la Sección Quinta del Consejo de Estado, al computar la experiencia desde la fecha de postulación, desconoció los principios de buena fe y confianza legítima. Igualmente, consideró excesivo exigirle prever una interpretación judicial que no existía al momento de su postulación y elección. Destaca que se basó legítimamente en el concepto No. 20226000240691 del 5 de julio de 2022 del Departamento Administrativo de la Función Pública, que establecía que la experiencia profesional para magistrado del CNE se computaba desde la terminación del pensum académico. Considera que aplicar una interpretación distinta infringe la confianza legítima y constituye una actuación judicial incoherente que, en su criterio, restringe y limita su derecho fundamental de acceso a los cargos públicos. 

 24. Defecto sustantivo. El señor Baquero Rueda alegó una interpretación inconstitucional de los artículos 21 y 60 de la Ley 5 de 1992, que, según dijo, desconoce y modifica el alcance del artículo 232 superior. En efecto, el accionante considera que la Sección Quinta del Consejo de Estado incurrió en un defecto sustantivo porque interpretó de forma inconstitucional tales normas, que, además, no fueron invocadas en las demandas de nulidad electoral, con lo cual, adicionalmente, se afectó su derecho de defensa. Con todo, advierte irrazonable interpretar estas normas en el sentido de que los requisitos deben acreditarse al momento de la postulación, toda vez que el artículo 232 constitucional exige quince años de experiencia para ser magistrado, no para postularse. Destaca que al momento de la revisión de documentos por la Comisión de Acreditación Documental Conjunta del Congreso de la República (23 y 24 de agosto de 2022, cfr. fj. 3 supra) ya habían transcurrido más de quince años desde su graduación y la culminación del pensum académico. Enfatizó que la Sección Quinta estaba obligada por los principios pro persona y pro libertate a adoptar la interpretación menos restrictiva del derecho de acceso a cargos públicos, debiendo interpretar literalmente el precepto constitucional.

 25. Desconocimiento del precedente horizontal y defecto procedimental por exceso ritual manifiesto. De acuerdo con el escrito de demanda, el actor presentó estos defectos de manera subsidiaria, es decir, en el evento en que se determine la existencia de una irregularidad en el procedimiento de elección9. Así, aunque el actor parte de la premisa de que no existió vicio alguno en el procedimiento de elección, lo cierto es que él mismo sostiene que el vicio de nulidad alegado carece de la entidad suficiente para afectar la validez del acto de elección demandado, toda vez que el procedimiento cumplió su finalidad sustancial, esto es, la elección de una persona que reunía los requisitos legales para ejercer el cargo de Magistrado del CNE. Bajo ese contexto, el demandante alega el desconocimiento del precedente horizontal de la Sección Quinta del Consejo de Estado, que, según dice, en múltiples sentencias ha establecido que la nulidad de un acto de elección sólo procede cuando la irregularidad advertida reviste carácter trascendente y afecta el resultado final del proceso. En consecuencia, concluyó que cualquier vicio menor o formal que no incida en el cumplimiento de los fines del procedimiento, debió considerarse saneado y, a la luz del precedente judicial10, no daba lugar a declarar la nulidad del acto de elección.

 26. Por otro lado, el accionante invocó el principio de prevalencia del derecho sustancial, señalando que, desde una perspectiva teleológica, el procedimiento de elección no constituye un fin en sí mismo, sino un medio para alcanzar un objetivo superior, esto es, la provisión legítima de los cargos de magistrado del CNE. Por tanto, insistió en que cualquier presunta irregularidad sería irrelevante e intrascendente. Así, estimó que la autoridad accionada utilizó los procedimientos como obstáculo para la eficacia del derecho sustancial, aplicando rigurosamente formalidades sin considerar que, para el momento de evaluación de la Comisión de Acreditación Documental Conjunta del Congreso de la República (23 y 24 de agosto de 2022, cfr. fj. 3 supra) él ya cumplía con los quince años de experiencia requeridos. Reiteró que el procedimiento cumplió su finalidad al elegir una persona que satisfacía todos los requisitos constitucionales, por lo que cualquier presunta irregularidad debe entenderse saneada conforme a los principios de prevalencia del derecho sustancial y conservación del Derecho.

 27. Solicitud de medida provisional. El actor solicitó la suspensión de la sentencia demandada, al considerar que: (i) existe posibilidad de que el amparo prospere porque existe una duda razonable sobre la legalidad de la actuación judicial, dado que la decisión de la Sección Quinta del Consejo de Estado está viciada por los defectos ya mencionados. Y, además, la medida provisional (ii) evitaría que se concrete una vulneración, que, aseguró, consiste en que «la providencia en cuestión ocasiona un perjuicio irremediable» al ejercicio de su derecho de acceso a cargos públicos.

3. Trámite de la acción de tutela

 28. Auto admisorio11. Esta segunda acción de tutela correspondió, por reparto, al consejero de Estado Oswaldo Giraldo López, integrante de la Sección Primera del Consejo de Estado. Por auto del 27 de agosto de 2024, el referido consejero admitió la demanda de amparo y ordenó correr traslado de la misma a los consejeros de la Sección Quinta, con el fin de que rindieran un informe y permitieran el acceso a los expedientes de las demandas electorales. 

 29. Además, por considerar que tienen interés en el resultado del proceso, vinculó a los ciudadanos que presentaron las demandas de nulidad electoral, Giovanny Rafael Decola Vásquez, Pamela Melissa Hernández Cabrera, María Angélica García Sarmiento y Nicolas Youn Díaz. De igual modo, requirió a la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado y a la Corte Constitucional permitir el acceso al expediente judicial correspondiente a la primera acción de tutela (cfr. ff.jj. 7 a 10 supra), en las que dichas autoridades judiciales fungieron como jueces de instancia y de revisión, respectivamente.

 30. En la misma providencia, el consejero ponente negó la solicitud de medida provisional, al considerar que no se reunían los elementos para decretarla. Resaltó el carácter excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial y la importancia de examinar en la decisión final si se acreditan los defectos alegados. Puntualizó que este análisis no podría adelantarse en el marco de la medida provisional, sin antes escuchar a la parte accionada y a los terceros interesados. Por otro lado, no consideró que la declaratoria de nulidad de la elección del actor como magistrado del CNE constituyera per se un perjuicio irremediable, puesto que, explicó, es la consecuencia de la prosperidad de las pretensiones resueltas por la Sección Quinta del Consejo de Estado.

 31. Memoriales dirigidos por el accionante al consejero de Estado a cargo de la acción de tutela12. Por medio de correo electrónico del 3 de septiembre de 2024, Altus Alejandro Baquero Rueda informó que el día anterior, 2 de septiembre, la Corte Constitucional publicó el Comunicado de Prensa número 37, en el cual le informó a la comunidad de la Sentencia SU-342 de 2024. Luego, mediante comunicación del 25 de septiembre de 202413, el accionante informó de la publicación del texto de la Sentencia SU-342 de 2024 y allegó copia de la decisión.

 32. Respuestas e intervenciones. El siguiente cuadro resume las respuestas recibidas durante el trámite de instancia, tanto del accionado como de los terceros vinculados.

RESPUESTAS A LA DEMANDA DE TUTELA
Sujeto
Respuesta
Demandantes en los procesos de nulidad electoral 11001-03-28-000-2022-00322-0014, 11001-03-28-000-2022-00320-0015 y 11001-03-28-000-2022-00321-0016
Cada uno de estos demandantes respondió por escrito separado, pero coinciden en oponerse a la acción de tutela por las siguientes razones:

(i) No cumple el requisito de relevancia constitucional. 

(ii) La decisión de nulidad electoral fue acertada por el incumplimiento del requisito de experiencia profesional mínima. Consideraron materialmente imposible cumplir quince años de experiencia entre la titulación como abogado y la postulación al cargo. 

(iii) Los requisitos para ser magistrado del CNE deben cumplirse al momento de la inscripción, no después. 
Magistrado ponente de la sentencia de la Sección Quinta del Consejo de Estado cuestionada vía tutela (Luis Alberto Álvarez Parra) 17
Frente al defecto por violación directa de la Constitución: argumentó que el derecho a acceder a cargos públicos no es absoluto y está sujeto a requisitos constitucionales y legales. Dijo que la decisión cuestionada interpretó que los quince años de experiencia deben contabilizarse hasta la fecha de postulación, no hasta la elección. Consideró que aceptar la tesis del accionante afectaría la igualdad y transparencia electoral.

Respecto a la vulneración de la confianza legítima y buena fe: rechazó que la sentencia los desconociera. Aclaró que el concepto del Departamento Administrativo de la Función Pública se refiere al extremo inicial del cálculo, no al extremo final que fue objeto de debate. Defendió que la sentencia aplicó precedentes similares sobre la elección del Defensor del Pueblo.

Sobre el defecto sustantivo: negó su existencia. Explicó que la Sección Quinta interpretó sistemáticamente todas las disposiciones aplicables. Dijo que los jueces pueden acudir a normas con relación sustancial para armonizar preceptos. Aclaró que los demandantes sí invocaron las normas de la Ley 5 de 1992 en las demandas. 

Sobre el desconocimiento del precedente: rechazó su configuración. Aclaró que la regla de decisión invocada por el actor corresponde al vicio de expedición irregular, el cual no fue aplicado en este caso. Aclaró que la sentencia atacada acreditó los vicios de falsa motivación e infracción a norma superior, por lo cual el precedente citado por el accionante no aplica.
Secretaría de la Sección Quinta del Consejo de Estado18
El 19 de septiembre de 2024, remitió los enlaces de acceso a los expedientes digitales de las cuatro demandas de nulidad electoral contra Altus Alejandro Baquero Rueda, acumuladas todas al expediente número 11001-03-28-000-2022-00320-0019.
Corte Constitucional
El 13 de septiembre de 2024, remitió el enlace para acceder al expediente de tutela T-9732556.
Consejo Nacional Electoral20
El 26 de septiembre de 2024, informó de la expedición de la Resolución 04914 del mismo año, «[p]or la cual se da cumplimiento a la sentencia SU-342 de 2024 proferida por la Sala Plena de la Corte Constitucional en el marco de la acción de tutela promovida por Doctor Altus Alejandro Baquero Rueda en contra de la Sección Quinta del Consejo de Estado expediente T-9.732.556».

 33. Sentencia de tutela objeto de revisión. La Sección Primera del Consejo de Estado conoció de esta nueva solicitud de amparo y, mediante sentencia del 5 de diciembre de 2024, la declaró improcedente. Concluyó que el asunto carecía de relevancia constitucional, puesto que el actor pretendía convertir la acción de tutela en una instancia o recurso adicional para controvertir la decisión judicial. Estableció que los reproches del accionante estaban dirigidos contra la interpretación de la autoridad judicial accionada respecto de la forma en la que debía contabilizarse el requisito de experiencia profesional para acceder al cargo de magistrado del CNE, pero no demostró debidamente que dicha interpretación estuviera fundamentada en razones arbitrarias e ilegítimas. La decisión no fue impugnada.

 34. Trámite de selección y revisión. El expediente de tutela de la referencia fue remitido a la Corte Constitucional, al cual se le asignó el número de radicación T-10.865.284. Por auto del 17 de marzo de 2025, la Corte seleccionó el asunto para revisión, el cual fue repartido a la entonces magistrada Cristina Pardo Schlesinger, quien finalizó su periodo constitucional el 16 de mayo de 2025. Posteriormente, la magistrada encargada, Carolina Ramírez Pérez, presentó el informe a la Sala Plena para que decidiera si asumía el conocimiento del expediente. En sesión del 22 de mayo de 2025, la Sala Plena de la Corte Constitucional asumió el conocimiento del presente asunto.

 II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS

1. Competencia 

 35. La Sala Plena de la Corte Constitucional es competente para revisar la sentencia de tutela dictada dentro del expediente de la referencia, con fundamento en los artículos 86 y 241.9 de la Constitución Política, y 33 a 36 del Decreto 2591 de 1991.

2. La acción de tutela contra providencias judiciales

 36. La jurisprudencia constitucional ha establecido que la acción de tutela contra providencias judiciales comprende dos etapas de análisis. La primera etapa, de carácter procedimental, se enfoca en determinar si el mecanismo de amparo es formalmente procedente. El numeral 3º infra se ocupa de esa primera etapa procedimental. La segunda etapa, de naturaleza sustancial o material, examina si la autoridad accionada incurrió efectivamente en la amenaza o vulneración de los derechos fundamentales alegada por el accionante. Esta etapa será desarrollada en los numerales 5 a 8 infra.

 37. Requisitos generales y causales específicas de procedencia. La Sentencia C-590 de 2005 determinó los criterios aplicables en cada una de las dos etapas de análisis. Por un lado, en la etapa procedimental deben cumplirse los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela. Por otro lado, en la etapa sustancial operan las causales específicas de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, que se traducen en distintos tipos de defectos atribuibles a las decisiones cuando vulneran el debido proceso. 

 38. De acuerdo con la referida sentencia, los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: (i) legitimación en la causa por activa y por pasiva; (ii) relevancia constitucional; (iii) subsidiariedad; (iv) inmediatez; (v) en caso de que se alegue una irregularidad procesal, que esta haya sido decisiva; (vi) que el demandante identifique razonablemente los hechos por los cuales solicita el amparo; y, finalmente, (vii) que la providencia cuestionada no sea una sentencia de tutela. 

 39. La misma decisión identificó las causales específicas de procedencia: (i) defecto orgánico; (ii) defecto procedimental absoluto; (iii) defecto fáctico; (iv) defecto material o sustantivo; (v) error inducido; (vi) decisión sin motivación; (vii) desconocimiento del precedente constitucional y, por último, (viii) violación directa de la Constitución.

 40. Desde una perspectiva metodológica, en toda acción de tutela interpuesta contra providencias judiciales, el juez de tutela debe establecer, primero, si están reunidos los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela. Si esta etapa se supera de manera satisfactoria, en seguida, el juez debe continuar con el análisis de fondo y verificar si está presente una o algunas de las causales específicas de procedibilidad que se mencionaron en el párrafo que antecede.

 41. Límites de la acción de tutela contra providencias judiciales emitidas por órganos jurisdiccionales de cierre. La Corte Constitucional ha establecido que en estos eventos la acción de tutela es más restrictiva y requiere de una argumentación cualificada21. Así, sólo procede el amparo cuando la decisión judicial contradice abiertamente la Carta Política y «resulta incompatible con la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional al definir el alcance y límites de los derechos fundamentales»22. En estos términos, si el fundamento de la demanda de tutela no cumple con dicho estándar, los principios de autonomía e independencia judicial, y, especialmente, la condición de órganos de cierre dentro de sus respectivas jurisdicciones, exigen aceptar interpretaciones y valoraciones probatorias aun cuando el juez de tutela pudiera tener una percepción diferente del caso y hubiera llegado a otra conclusión23.

 42. Lo anterior ha llevado a que esta Corte precise que «la tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez, y no un juicio de corrección del fallo cuestionado»24. Esto impide que el mecanismo de amparo sea utilizado indebidamente como una instancia adicional destinada a reabrir debates probatorios o de interpretación de la ley, que dieron origen a la controversia judicial25.

3. Están cumplidos los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela presentada por Altus Alejandro Baquero Rueda contra la sentencia proferida el 6 de junio de 2024, por la Sección Quinta del Consejo de Estado

 43. Legitimación en la causa por activa y por pasiva. La acción de tutela debe interponerla el titular de los derechos fundamentales cuya protección se pretende o quien legítimamente actúe en su nombre26. Asimismo, debe dirigirse contra la autoridad pública o particular que, según el caso, debe responder por la vulneración o amenaza de tales derechos27.

 44. Los supuestos mencionados están cumplidos en el caso bajo revisión. De una parte, el tutelante, Altus Alejandro Baquero Rueda, acude a la acción de amparo en nombre propio y, además, como titular de los derechos fundamentales presuntamente vulnerados, pues es la persona directamente afectada por la sentencia del 6 de junio de 2024, que declaró nula su elección como magistrado del CNE. De otra parte, la Sección Quinta del Consejo de Estado está legitimada en la causa por pasiva, primero, al ser la autoridad que emitió la decisión del 6 de junio de 2024, sentencia a la que el actor atribuye la vulneración de sus derechos fundamentales y, segundo, debido a que, de ser necesario, sería la competente para cumplir las órdenes que puedan llegar a dictarse para proteger las garantías fundamentales del ciudadano accionante.

 45. Relevancia constitucional. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, se deben examinar los siguientes criterios para establecer si este requisito se cumple: «(i) que el asunto tenga la entidad de interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental; (ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales. Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, [(iv)] se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales»28.

 46. La Sala considera que el asunto sub examine es de relevancia constitucional. En primer lugar, al igual que en la Sentencia SU-342 de 2024, se discute sobre la interpretación de los artículos 232 y 264 superiores, así como la hermenéutica de las normas que inciden en la verificación del cumplimiento del requisito de experiencia profesional exigido para ser magistrado del CNE. Específicamente, le corresponde a la Sala analizar si estas normas deben interpretarse de conformidad con los principios pro homine y pro libertate, según lo plantea el accionante, en relación con el derecho de acceso a cargos públicos.

 47. Puede decirse, entonces, que el debate sub examine trasciende meras cuestiones legales y se centra en la garantía de los derechos fundamentales al debido proceso y al ejercicio de cargos públicos al interior del proceso de nulidad electoral, particularmente, en su relación con la interpretación de las normas constitucionales y legales que establecen los requisitos para ser magistrado del CNE. En este sentido, no pretende debatir cuestiones económicas ni patrimoniales, sino de orden constitucional. 

 48. Inmediatez. Este requisito exige que la acción de tutela sea presentada dentro de un plazo razonable, respecto del momento en que sucedió el hecho vulnerador de los derechos fundamentales. No es posible establecer de forma preliminar cuándo un plazo es o no razonable, pues esto lo dicta las circunstancias de cada caso concreto. En el contexto de las acciones de tutela contra providencias judiciales, la Corte ha considerado que el juicio sobre la razonabilidad del término debe ser riguroso y analizar «las posibilidades de defensa en el mismo proceso judicial, la diligencia del accionante en el mismo, y los posibles derechos de terceros que se han generado por el paso del tiempo»29.

 49. Ahora bien, en el asunto bajo examen, la Sala encuentra que sí se cumple el requisito de inmediatez, pues el accionante interpuso la acción de tutela en un término razonable desde el momento en que fue proferida la decisión judicial atacada. En efecto, la decisión cuestionada es del 6 de junio de 2024, mientras que la acción de tutela se promovió el 16 de agosto de 2024. Nótese que transcurrieron menos de tres meses entre ambas fechas, término razonable para considerar que se cumple el requisito de inmediatez, en las circunstancias particulares del caso.

 50. Subsidiariedad. El requisito de subsidiariedad se desprende del artículo 86 superior, que señala que la tutela procede cuando el afectado no cuente con otro medio de defensa, salvo, claro está, cuando se usa como medio transitorio para evitar un perjuicio irremediable. El artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 desarrolla este principio y agrega, entre otras cuestiones relevantes, que «la existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en [las] que se encuentra el solicitante» respectivo.

 51. En contextos de acción de tutela promovidas contra providencias judiciales, el requisito de subsidiariedad impone al accionante la carga procesal de haber agotado todos los recursos ordinarios y extraordinarios dispuestos por el Legislador para exponer los defectos que atribuye a la decisión objeto de cuestionamientos, por supuesto, siempre que los haya tenido a su disposición y estos sean idóneos y efectivos. En relación con las causales de los recursos extraordinarios, la jurisprudencia constitucional ha señalado que no puede descartarse su idoneidad por el carácter taxativo de sus causales de procedencia30. Incluso, ha dicho que estos recursos son eficaces cuando la única violación alegada sea el debido proceso o cuando el derecho fundamental pueda protegerse integralmente dentro del trámite, con causales dirigidas a salvaguardarlo y decisiones que restauren suficiente y oportunamente el derecho31. 

 52. A continuación, la Sala procederá a valorar y establecer si la sentencia proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, el 6 de junio de 2024, era susceptible de ser controvertida mediante algún mecanismo judicial ordinario o extraordinario, a través del cual se hubiere podido buscar la protección de los derechos invocados, antes de acudir ante los jueces de tutela.

 53. Respecto de los mecanismos ordinarios, la Sala advierte que no existen. En efecto, el numeral 5 del artículo 149 de la Ley 1437 de 2011 establece que el Consejo de Estado conoce, en única instancia, de las demandas de nulidad de los actos de elección expedidos por el Congreso de la República. Tal y como se puede leer en la página 15 del fallo acusado, la autoridad demandada adelantó el proceso contra el acto de elección de Altus Alejandro Baquero Rueda con fundamento en esta competencia. Así, como la decisión que declaró la nulidad de la elección del accionante es de única instancia, encuentra la Sala Plena que el señor Baquero Rueda no tenía la posibilidad jurídica de interponer ningún recurso ordinario para cuestionar la providencia que anuló su elección.

 54. Frente a los recursos extraordinarios, la Corte encuentra que si bien es cierto que el artículo 248 de la Ley 1437 de 2011 establece que el recurso extraordinario de revisión procede en contra de las sentencias ejecutoriadas del Consejo de Estado, también lo es, por una parte, que, según la jurisprudencia constitucional, la mera existencia de este recurso no desvirtúa el carácter subsidiario de la tutela, lo que implica que el juez constitucional debe evaluar la idoneidad y eficacia de este mecanismo según las características del caso concreto; y, por la otra, que en el presente caso no está configurada ninguna de las ocho causales taxativas de procedencia que establece el artículo 250 ibidem32, lo que descarta la procedencia del mencionado recurso extraordinario de revisión, por los razonamientos que se explicarán en los párrafos siguientes.

 55. Las causales por las cuales procede el recurso extraordinario de revisión se relacionan con diferentes temas, según el artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, esto es, el descubrimiento de pruebas decisivas con posterioridad a la decisión; la invalidez de los medios probatorios que sirvieron para decidir; la sentencia viciada por un delito; la existencia de una causal de nulidad; la aparición de una persona con mejor derecho luego de emitida la sentencia; la pérdida de la aptitud legal del beneficiario de una prestación periódica reconocida en la sentencia; y el desconocimiento de la cosa juzgada. En adición, la jurisprudencia contenciosa y constitucional han reconocido la procedencia del mencionado recurso respecto de otras temáticas en particular, en todo caso, circunscritas a las causales taxativas que determinó el Legislador.

 56. Por su relevancia para el caso, se resalta que, en la Sentencia SU-501 de 202433, la Corte identificó que el Consejo de Estado ha encontrado procedente alegar la vulneración del debido proceso a través de la causal quinta de revisión, que establece que el recurso en comento procede por «[e]xistir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación». 

 57. Es verdad que esta descripción podría aplicarse a las sentencias de nulidad electoral expedidas por la Sección Quinta del Consejo de Estado, dado que estos fallos son decisiones de única instancia, es decir, no susceptibles del recurso de apelación. No obstante, también es verdad que los alegatos del señor Baquero rueda no se pueden enmarcar en dicha causal, según el alcance que el Consejo de Estado le ha dado a la misma y, particularmente, a la posibilidad de alegar por medio de ella la violación al debido proceso. En efecto, según se explicó en la Sentencia SU-501 de 2024, el Consejo de Estado ha precisado que la violación al debido proceso susceptible de ser alegada por la vía de la causal quinta de revisión ocurre por «la carencia absoluta de motivación de la sentencia, la violación al principio de non reformatio in pejus, la prueba obtenida con violación al debido proceso, la expedición de una sentencia condenatoria contra un tercero que no estuvo vinculado en el proceso, la falta de congruencia, la falta de votos necesarios para la aprobación de una sentencia y la expedición de fallo inhibitorio injustificado». Ninguno de estos eventos fue alegado por el demandante, como se puede constatar en el numeral 2 supra, relativo al contenido de la demanda de tutela objeto de la presente providencia.

 58. En efecto, el actor argumentó que la Sección Quinta del Consejo de Estado al dictar la sentencia del 6 de junio de 2024, en términos generales: (i) interpretó de forma restrictiva el artículo 232 de la Constitución Política; (ii) interpretó los artículos 21 y 60 de la Ley 5ª de 1992 de forma contraria a la mencionada norma constitucional; (iii) desconoció su propio precedente judicial; y (iv) no tuvo en cuenta el principio de instrumentalidad de las formas. 

 59. En suma, la Sala considera que los defectos alegados por el actor no pueden encauzarse a través de ninguna de las causales taxativas descritas, ni siquiera en la causal quinta, a la luz de los criterios establecidos por el Consejo de Estado. Así, puede decirse que, para los efectos del caso concreto, la garantía de los derechos fundamentales de acceso a cargos públicos y al debido proceso no pueden tramitarse a través del recurso extraordinario de revisión. Esto, porque, según lo que se explicó previamente, la demanda de tutela sub examine no tiene como objeto el cuestionamiento de elementos probatorios, su obtención irregular, la configuración de cosa juzgada, la pérdida de aptitud legal o la comisión de un delito.

 60. Esta situación permite concluir que en el caso concreto la acción de tutela cumple el requisito de subsidiariedad. El actor no tiene ningún mecanismo ordinario ni extraordinario a su alcance para solicitar la protección de sus derechos fundamentales. 

 61. Identificación de los hechos y las razones que fundamentan el amparo. En el escrito de tutela, el actor describió de manera detallada cómo transcurrió el proceso de su elección como magistrado del CNE, el contenido de las demandas de nulidad presentadas contra la misma, las providencias judiciales emitidas durante el proceso y el contenido de la sentencia que impugna vía tutela. 

 62. En cuanto a las razones de la vulneración, el actor identificó los argumentos específicos de la sentencia de la Sección Quinta del Consejo de Estado que considera contrarios a la Constitución Política y que vulneran sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a cargos públicos. Además, en relación con los defectos alegados, el actor expuso las razones que fundamentan su configuración, incluso, frente al defecto por desconocimiento del precedente judicial, como se explicará en el numeral 4 infra (cfr. ff.jj. 70 y 71), al plantear los problemas jurídicos y la metodología para poder resolverlos. 

 63. Que no se cuestione una sentencia de tutela ni de constitucionalidad. La Sala también encuentra superada esta exigencia, puesto que la providencia atacada no es una sentencia de tutela ni de constitucionalidad. Se trata de la sentencia de única instancia proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, al resolver las cuatro demandas de nulidad electoral interpuestas en contra del acto de elección del señor Baquero Rueda como magistrado del CNE. 

 64. En caso de que se alegue una irregularidad procesal, que esta haya sido decisiva. Por último, la Sala Plena considera que el accionante no planteó una irregularidad procesal propiamente dicha, lo que hace innecesario valorar el cumplimiento de esta exigencia. En efecto, aunque el accionante invocó el defecto procedimental absoluto, lo cierto es que lo hizo sobre la base del desconocimiento del principio de prevalencia del derecho sustancial, al cual se refirió en ocasiones como principio de instrumentalidad de las formas. Esto da cuenta de que, en estricto sentido, no se alegó una irregularidad procedimental.

4. Problema jurídico y metodología de la decisión

 65. Delimitación. Todos los alegatos del accionante tienen en común cuestionamientos relacionados con la interpretación del numeral 4º del artículo 232 de la Carta Política, por parte de la Sección Quinta del Consejo de Estado, específicamente, en relación con el cumplimiento del requisito de experiencia para ser magistrado del CNE. En ese marco, la Sala pudo establecer que algunos de los defectos alegados no se relacionan directamente con la causal de procedencia que se invoca en la demanda de tutela, por lo que considera oportuno delimitar ex ante cada uno de los defectos alegados por el actor, con el fin de formular adecuadamente los problemas jurídicos sustanciales. Esto, con fundamento en el principio según el cual «el juez conoce del derecho» (iura novit curia), en virtud del cual la carga de la parte accionante es presentar el fundamento fáctico de sus pretensiones de amparo, «mientras que al juez le corresponde la interpretación y adecuación de los hechos y las instituciones jurídicas que sean aplicables a las situaciones planteadas por el accionante»34.

 66. Defecto por violación directa de la Constitución. El actor argumenta que los magistrados del CNE son funcionarios administrativos y no judiciales y, por tanto, para valorar su experiencia profesional se debe aplicar el Decreto Ley 019 de 2012, en lugar de la Ley 270 de 1996. Como se puede ver, este razonamiento se debe adscribir al defecto sustantivo, pues el accionante no cuestiona directamente la interpretación constitucional del numeral 4º del artículo 232 superior, sino la aplicación de una norma que estima inaplicable.

 67. De otro lado, respecto del defecto sustantivo están los argumentos de la demanda según los cuales la Sección Quinta: (i) interpretó de forma inconstitucional los artículos 21 y 60 de la Ley 5ª de 1992, lo que la llevó a modificar el alcance del numeral 4º del artículo 232 superior; (ii) estaba obligada por los principios pro persona y pro libertate a adoptar la interpretación menos restrictiva del numeral 4º del artículo 232 de la Carta Política; y (iii) debió interpretar literalmente este precepto constitucional. Estos argumentos, como se puede ver, no cuestionan la indebida aplicación de una norma, sino que tienen que ver, en general, con la interpretación del numeral 4º del artículo 232 superior, de manera que, en estricto sentido, se deben adscribir al defecto por violación directa de la Constitución. 

 68. Así las cosas, en aplicación del principio iura novit curia y en ejercicio que la jurisprudencia le ha reconocido para delimitar el debate que va a resolver35, la Sala abordará los dos mencionados defectos con la siguiente perspectiva: en el defecto por violación directa de la Constitución, asumirá que el accionante cuestiona que la Sección Quinta interpretó restrictivamente el numeral 4º del artículo 232 de la Carta Política, lo cual desconoció su derecho de acceso a cargos públicos. Asimismo, la Sala entenderá que el actor considera que la autoridad accionada modificó el alcance de esa disposición constitucional al interpretarla sistemáticamente con los artículos 21 y 60 de la Ley 5 de 1992. También se entenderá que el actor argumenta que los principios pro libertate y pro homine exigen adoptar la interpretación menos limitativa del requisito de experiencia, por lo que el cómputo debe realizarse al momento de la elección y no de la postulación. Asimismo, se considerará que el actor alega que la Sección Quinta violó los principios de buena fe y confianza legítima, dado que el actor se basó legítimamente en un concepto de la Función Pública que permitía computar la experiencia desde la terminación del pénsum académico.

 69. En cuanto al defecto sustantivo, la Corte asumirá que el accionante alega que la Sección Quinta incurrió en dicha causal porque aplicó indebidamente la Ley 270 de 1996, norma destinada a funcionarios judiciales, cuando los magistrados del CNE ejercen funciones administrativas y no judiciales. En consecuencia, partirá del supuesto de que el tutelante sostiene que la norma aplicable debió ser el Decreto Ley 019 de 2012, el cual, según dijo el accionante, permite computar la experiencia desde la terminación de materias. 

 70. Finalmente, es necesario precisar el alcance del defecto sustantivo por desconocimiento del precedente de la Sección Quinta del Consejo de Estado. Sea lo primero señalar que el actor invocó este defecto de forma subsidiaria, esto es, limitado por la improcedencia de los dos defectos antes mencionados. Además, la Sala encuentra necesario tomar en consideración que al sustentar el defecto en comento, el actor identificó las reglas de decisión establecidas en varias sentencias de nulidad electoral, a efectos de señalar que en el procedimiento que llevó a su elección como magistrado del CNE, no se incurrió en un vicio con la entidad suficiente de generar la nulidad del acto demandado. 

 71. Tales precisiones son importantes porque permiten valorar los alegatos del demandante como un defecto autónomo por desconocimiento del precedente, aunque subsidiario. Esto último, por voluntad del demandante. Aquello, en aplicación de la jurisprudencia constitucional, específicamente, de la Sentencia SU-304 de 2024, mediante la cual esta Corporación unificó su jurisprudencia para determinar en qué tipo de defecto incurre la providencia que desconoce una decisión judicial. Por un lado, reiteró que se configura el defecto por desconocimiento del precedente «cuando se advierta la violación de la razón de la decisión de una providencia judicial que cumple las condiciones para calificarse como precedente». Por otro lado, dijo que «el desconocimiento del significado reconocido o atribuido a las disposiciones objeto de juzgamiento (ley, decreto, resolución, entre otras) en ejercicio del control abstracto de constitucionalidad o legalidad, configura un defecto sustantivo».

 72. Problemas jurídicos. En virtud de lo expuesto con anterioridad, la Sala considera que son dos los problemas jurídicos principales a resolver:

 (i) ¿La Sección Quinta del Consejo de Estado incurrió en defecto sustantivo al aplicar la Ley 270 de 1996 (norma de funcionarios judiciales) en lugar del Decreto 019 de 2012 (norma de función pública) para determinar el cómputo inicial de la experiencia profesional de los magistrados del CNE, cuando estos ejercen funciones administrativas y no judiciales?

 (ii) ¿La Sección Quinta del Consejo de Estado violó directamente la Constitución al interpretar que el artículo 232.4 superior exige computar la experiencia profesional hasta la fecha de postulación y no hasta la fecha de elección, y con ello desconoció el derecho fundamental del accionante al acceso a cargos públicos y los principios de confianza legítima y buena fe?

 73. Para resolver estos problemas jurídicos, la Sala considera necesario desarrollar el análisis del siguiente modo. En primer lugar, debe reiterar la jurisprudencia relevante para resolver la controversia. En segundo lugar, debe abordar los temas centrales que se desprenden de los dos problemas jurídicos. 

 74. En este sentido, se pronunciará sobre: (a) el contenido y alcance del derecho fundamental de acceso a cargos públicos; (b) la naturaleza jurídica del CNE; (c) y valorará el caso concreto y adoptará las medidas correspondientes.

 75. Sin perjuicio de lo anterior, teniendo en cuenta que el accionante alegó de manera subsidiaria la configuración de otros dos defectos, esto es, por desconocimiento del precedente judicial y procedimental absoluto, únicamente en el evento de que la respuesta a los dos problemas jurídicos previamente planteados sea negativa, esta Sala entrará a resolver el siguiente problema jurídico: 

 (iii) ¿La Sección Quinta del Consejo de Estado incurrió en los defectos por desconocimiento de precedente y procedimental al considerar que la irregularidad en el proceso de elección de magistrado del CNE tenía la entidad de afectar la validez del acto que nombró al ahora accionante como magistrado de dicha entidad?

5. El derecho de acceso a cargos públicos. Contenido y límites según la jurisprudencia constitucional 

 76. El derecho de acceso a cargos públicos encuentra su fundamento en el artículo 40 de la Constitución Política, que consagra el derecho fundamental de los ciudadanos a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político. Esta garantía también está prevista en el artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, que forma parte del bloque de constitucionalidad, y que indica que todos los ciudadanos deben gozar, en condiciones de igualdad, del derecho de acceso a funciones públicas de su país. En concordancia, el artículo 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos señala que todo ciudadano gozará, sin distinción alguna por razones de raza, color, sexo, idioma, entre otros, del derecho a acceder, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de su país. 

 77. Con fundamento en este marco normativo, la jurisprudencia constitucional ha precisado que se trata de «un derecho político fundamental de aplicación inmediata, cuyo ejercicio debe ser protegido y facilitado por las autoridades públicas»36. Esta protección se explica en que la participación ciudadana en las decisiones que los afectan y en la vida política y administrativa constituye un fin esencial del Estado, conforme los artículos 2, 3 y 85 superiores37.

 78. El derecho al desempeño de funciones públicas también protege al servidor «de intervenciones arbitrarias dirigidas a desvincularlo del cargo y a impedir el ejercicio de sus funciones»38. Al respecto, la Corte Constitucional ha establecido que «es necesaria la concurrencia del acto de nombramiento, en virtud del cual el Estado designa en cabeza de una persona, las funciones, deberes y responsabilidades propias del cargo, y la posesión, que es el hecho por el cual la persona asume esas funciones, deberes y responsabilidades»39.

 79. Conforme este marco de protección, la jurisprudencia constitucional ha sostenido que el derecho de acceso al ejercicio de cargos públicos protege: «(i) la posesión de las personas que han cumplido con los requisitos para acceder a un cargo, (ii) la prohibición de establecer requisitos adicionales para entrar a tomar posesión de un cargo, cuando el ciudadano ha cumplido a cabalidad con las exigencias establecidas en el concurso de méritos, (iii) la facultad de elegir entre las opciones disponibles aquella que más se acomoda a las preferencias de quien ha participado y ha sido seleccionado en dos o más concursos, [y] (iv) la prohibición de remover de manera ilegítima (ilegitimidad derivada de la violación al debido proceso) a una persona que ocupe un cargo público»40.

 80. Sin embargo, la jurisprudencia constitucional e interamericana han sido enfáticas al señalar que este derecho no tiene carácter absoluto. Como ocurre con todos los derechos, el derecho de acceso a cargos públicos admite limitaciones en su ejercicio, claro está, siempre que estas resulten justificadas y no contraríen el orden constitucional41 y las obligaciones internacionales del Estado. 

 81. En este sentido, el Legislador puede exigir requisitos e imponer limitaciones necesarias para asegurar la idoneidad y probidad de los servidores públicos. Estos límites se manifiestan a través de la existencia de inhabilidades, incompatibilidades y prohibiciones establecidas a nivel constitucional, como las contenidas en los artículos 122, 123 o 150.23 superiores. No obstante, estas medidas no pueden contrariar los mandatos constitucionales ni resultar desproporcionadas frente a la finalidad perseguida. De no ser así, conllevaría a la restricción injustificada del derecho de acceso a cargos públicos, en especial, el derecho que todos los ciudadanos tienen a participar en el marco del sistema democrático42. 

 82. Por otro lado, la jurisprudencia constitucional ha establecido los parámetros para el análisis del derecho de acceso a cargos públicos, cuando busca garantizarse a través de la acción de tutela. La Sentencia SU-115 de 201943 estableció que «lo que se pretende establecer es si a una persona le ha sido desconocida la posibilidad de acceder a un cargo público determinado. Por tal razón, en el desarrollo del juicio respectivo, no resulta suficiente la norma constitucional, sino que, el análisis debe ser sistemático e integral, en el que estén incluidas las disposiciones legales, reglamentarias y estatutarias, relativas al cumplimiento de las condiciones y requisitos para su ingreso y permanencia».

 83. En conclusión, el derecho de acceso a cargos públicos constituye un derecho fundamental de aplicación inmediata que encuentra su fundamento en el artículo 40 de la Carta Política y en el bloque de constitucionalidad. Su ejercicio debe ser protegido y facilitado por las autoridades públicas, pero admite limitaciones razonables y proporcionadas que aseguren, entre otros, la idoneidad y probidad de los servidores públicos. En consecuencia, el análisis judicial de este derecho requiere un examen sistemático e integral de la norma constitucional con todas las disposiciones normativas aplicables al caso concreto.

6. Naturaleza jurídica del Consejo Nacional Electoral 

 84. Calidades para ser miembros del CNE. El Título IX de la Constitución Política desarrolla lo relacionado con las elecciones y la Organización Electoral. Particularmente, el Capítulo II se refiere a las autoridades electorales, una de ellas el CNE. El artículo 264 superior, modificado por los actos legislativos 1 de 2003 y 2 de 2015, establece que el CNE estará compuesto por nueve miembros elegidos por el Congreso de la República en pleno, para un periodo institucional de cuatro años, mediante el sistema de cifra repartidora. La misma normativa dispone, entre otras cosas, que sus integrantes son servidores públicos de dedicación exclusiva que «tendrán las mismas calidades, inhabilidades, incompatibilidades y derechos de los magistrados de la Corte Suprema de Justicia». 

 85. Esta equiparación remite al artículo 232 de la Carta Política, que señala los requisitos para ser magistrado de la Corte Suprema de Justicia, la Corte Constitucional y del Consejo de Estado. En concreto, esta norma exige: (i) ser colombiano de nacimiento y ciudadano en ejercicio; (ii) no haber sido condenado por sentencia judicial a pena privativa de la libertad, salvo por delitos culposos o políticos; y (iii) «haber desempeñado, durante quince años, cargos en la Rama Judicial o en el Ministerio Público, o haber ejercido, con buen crédito, por el mismo tiempo, la profesión de abogado o la cátedra universitaria en disciplinas jurídicas en establecimientos reconocidos oficialmente». La disposición constitucional aclara que, «[p]ara el cargo de magistrado de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado, la cátedra universitaria debe haber sido ejercida en disciplinas jurídicas relacionadas con el área de la magistratura a ejercer».

 86. Funciones del CNE. El artículo 265 constitucional señala que el CNE ejerce funciones de supervisión, decisión y regulación del sistema electoral colombiano. Sus atribuciones principales incluyen la inspección de la organización electoral, posesionar al Registrador Nacional, la resolución definitiva de recursos sobre escrutinios y declaratorias de elección. La entidad también les otorga personería jurídica a los partidos y movimientos políticos, distribuye el financiamiento de las campañas, supervisa la publicidad política y garantiza los derechos de oposición y minorías. Adicionalmente, la entidad sirve como órgano consultivo del Gobierno Nacional, en materias electorales.

 87. En desarrollo de estas funciones constitucionales, la Ley 130 de 1994 le asignó al CNE facultad de «adelantar investigaciones administrativas para verificar el estricto cumplimiento»44 de las normas sobre reconocimiento de personería jurídica de movimientos y partidos políticos, su financiación y el desarrollo de las campañas electorales. En complemento, la Ley Estatutaria 996 de 2005 le otorga competencia para investigar y sancionar el incumplimiento de las normas sobre financiación de campañas presidenciales, mientras que la Ley Estatutaria 1475 de 2011 le confiere facultades para investigar e imponer sanciones a los partidos políticos que incumplan con lo que esa norma dispone.

7. Respuesta al primer problema jurídico: la Sección Quinta del Consejo de Estado no incurrió en defecto sustantivo

 88. Breve caracterización del defecto sustantivo. En términos generales, este defecto se presenta cuando una decisión judicial se funda «en una norma clara y evidentemente inaplicable al caso concreto»45. Para concluir que la providencia ha incurrido en este yerro, el juez de tutela debe analizar dos elementos: comprobar, primero, que el defecto incide directamente en la decisión adoptada y genera afectación a los derechos fundamentales de la parte actora; y, segundo, que el defecto trascienda el ámbito de la autonomía judicial.

 89. La jurisprudencia constitucional ha identificado varios supuestos en los que se presenta el defecto sustantivo: (i) cuando la decisión judicial se soporta en una norma que no resulta aplicable. Esto sucede cuando la norma: (a) es impertinente, (b) se derogó o perdió vigencia, (c) es inexistente, (d) se declaró inconstitucional, o (e) no se adecúa a la situación fáctica a la cual se aplicó46. Además, opera: (ii) cuando existe carencia absoluta de fundamento jurídico; (iii) si la decisión judicial tiene como fundamento una norma que no es aplicable por no ser pertinente; (iv) a pesar de que la norma en cuestión está vigente y es constitucional, su aplicación no resulta adecuada a la situación fáctica objeto de estudio como, por ejemplo, cuando se le reconocen efectos distintos a los señalados por el Legislador; (v) cuando un poder concedido al juez se utiliza para un fin no previsto en la disposición; (vi) la decisión se funda en una interpretación no sistemática del derecho, omitiendo el análisis de otras disposiciones aplicables al caso47; y (vii) cuando la aplicación de la norma desconoce el significado reconocido o atribuido a las disposiciones objeto de juzgamiento (ley, decreto, resolución, entre otras), en el marco del control abstracto de constitucionalidad o legalidad48, según lo que corresponda al caso.

 90. La determinación del extremo inicial para el cómputo del requisito de experiencia profesional. La Sala parte del supuesto de que el numeral 4º del artículo 232 de la Constitución Política establece el requisito de «haber ejercido, con buen crédito, por el mismo tiempo [quince años], la profesión de abogado», pero no especifica desde cuándo debe contabilizarse dicha experiencia. Este vacío normativo, sin embargo, justifica el uso de la analogía como herramienta hermenéutica para determinar el extremo inicial del cómputo, tal como lo hizo la Sección Quinta del Consejo de Estado, lo cual descarta la configuración del defecto sustantivo. Esto y aquello, por los argumentos que la Sala pasa a desarrollar en los cuatro subnumerales siguientes.

7.1. La aplicación analógica de la Ley 270 de 1996 por parte del Consejo de Estado

 91. Según lo ha indicado la Corte Constitucional, concretamente en la Sentencia C-083 de 1995, «la analogía es la aplicación de la ley a situaciones no contempladas expresamente en ella, pero que sólo difieren de las que sí lo están en aspectos jurídicamente irrelevantes, es decir, ajenos a aquéllos que explican y fundamentan la ratio juris o razón de ser de la norma»49. Su aplicación debe respetar el principio de igualdad, que es su base justificativa, lo que implica que la norma aplicada por analogía debe dar respuesta a una situación semejante a la contemplada en ella50. 

 92. En el asunto bajo análisis, la Sala Plena considera que en la sentencia del 6 de junio de 2024 la Sección Quinta del Consejo de Estado no incurrió en un defecto sustantivo al aplicar por analogía el parágrafo del artículo 128 de la Ley 270 de 1996, para establecer el extremo inicial del cómputo de experiencia profesional para ser magistrado del CNE. Esto por dos razones fundamentales.

 93. Primero, la Sección Quinta del Consejo de Estado aplicó su propio precedente en la materia, establecido a través de las sentencias del 9 de marzo de 2017 y 14 de octubre de 2021, citadas en la providencia atacada vía tutela. En la primera de las mencionadas sentencias de nulidad electoral51, se resolvió la demanda de nulidad contra la elección del entonces Defensor del Pueblo. Allí, uno de los cargos alegado fue el incumplimiento del requisito de quince años de experiencia profesional establecido en el numeral 4º del artículo 232 superior, al cual remitía el artículo 3 de la Ley 24 de 1992, que exige para ser Defensor del Pueblo las mismas calidades de los magistrados de las altas cortes. 

 94. Tratándose de una remisión a los requisitos constitucionales de funcionarios judiciales, la Sección Quinta acudió al parágrafo del artículo 128 de la Ley 270 de 1996, que dispone que la experiencia para ejercer cargos en la Rama Judicial debe adquirirse con posterioridad a la obtención del título de abogado. En consecuencia, señaló que, por aplicarse al Defensor del Pueblo las mismas calidades exigidas a los magistrados de las altas cortes, la experiencia de los 15 años debe contarse a partir de la obtención del título profesional de abogado». A partir de este criterio, analizó la documentación del demandado y determinó que sí cumplía el requisito, por lo que negó las pretensiones de nulidad.

 95. Posteriormente, en la sentencia del 14 de octubre de 202152, la Sección Quinta del Consejo de Estado resolvió varias demandas, nuevamente, contra la elección del otrora Defensor del Pueblo. Allí, uno de los demandantes cuestionaba que el demandado no contaba con los 15 años de experiencia profesional requeridos para poder ejercer el cargo para el que resultó elegido.

 96. Al resolver el referido cuestionamiento, la Sección Quinta reiteró el criterio establecido en la sentencia del 9 de marzo de 2017, a saber: «la experiencia profesional, en el caso del Defensor del Pueblo, debe contabilizarse a partir de la obtención del título de abogado, por así disponerlo el parágrafo del artículo 128 de la Ley 270 de 1996, norma aplicable en la medida que para el ejercicio de dicho cargo se exigen las mismas calidades que a los magistrados de las Altas Cortes»53. Así, con base en la experiencia acreditada desde la obtención del título de abogado, la Sección Quinta del Consejo de Estado concluyó que el demandado cumplía con el requisito y desestimó dicho cargo. 

 97. Como puede verse, los precedentes horizontales evidencian la consolidación de una línea jurisprudencial consistente de la Sección Quinta del Consejo de Estado para determinar el extremo inicial del cómputo de experiencia en cargos que requieren las mismas calidades de magistrado de alta corte. Su aplicación, además, garantiza la aplicación del principio de igualdad.

 98. Y, segundo, la Sala Plena considera que el criterio del Consejo de Estado, Sección Quinta, es razonable y no desconoce el derecho fundamental del accionante a acceder a cargos públicos. Por el contrario, tiene fundamento en una remisión constitucional expresa, en la importancia que tiene la función electoral para el orden constitucional y en la aplicación coherente de las normas que rigen la materia. Todo, según se explica en los tres numerales siguientes.

7.2. Remisión constitucional expresa

 99. El artículo 264 de la Constitución Política establece una remisión normativa que materializa el deseo del constituyente de que los magistrados del CNE tengan las «mismas calidades» que los magistrados de la Corte Suprema de Justicia. Esta remisión implica que el constituyente consideró que las competencias, responsabilidades y nivel de idoneidad requeridos para ambos cargos son equivalentes, lo cual justifica la aplicación de criterios análogos de acceso al cargo. Esto, por supuesto, no supone una equiparación de las funciones de uno u otro cargo, pues, como se explicó en el numeral 6 supra (cfr. ff.jj. 86 y 87), las funciones del CNE no son judiciales, es decir, son distintas de las que ejerce la Corte Suprema de Justicia.

7.3. Relevancia de la función electoral

 100. Los magistrados del CNE ejercen funciones de alta responsabilidad institucional en el sistema electoral colombiano, con competencias para dirimir conflictos electorales que involucran la legitimidad del poder (cfr. num. 6 supra). Esta trascendencia constitucional exige estándares de idoneidad profesional equiparables a los de las altas cortes, pues ambos cargos coinciden en la preservación del orden constitucional, aunque desde ámbitos funcionales diferenciados.

 101. En efecto, dicha equiparación constituye una garantía de idoneidad y conocimiento especializado en la función electoral. Además, asegura que las decisiones del CNE estén fundadas en un sólido criterio jurídico, indispensable para la correcta interpretación y aplicación de las normas que rigen la democracia.

 102. Este alto perfil profesional de los magistrados del CNE es concordante con la amplitud e importancia de las funciones que la Constitución y la ley han depositado en ese organismo. Sus atribuciones van más allá a la simple resolución de controversias, en tanto abarcan el máximo nivel de supervisión e inspección de toda la organización electoral, la decisión final sobre escrutinios, el otorgamiento de personerías jurídicas a los partidos, la distribución de la financiación estatal y la vigilancia de la publicidad política. Además, la potestad de adelantar investigaciones administrativas e imponer sanciones, conforme a la ley, lo erige en un órgano de control fundamental para asegurar la transparencia, equidad y el cumplimiento de las reglas que sustentan el sistema democrático.

7.4. Coherencia normativa constitucional 

 103. El criterio de la Sección Quinta del Consejo de Estado propende por la armonización del ordenamiento jurídico. De lo contrario, aplicar criterios divergentes para computar la experiencia profesional de cargos con requisitos constitucionalmente equiparados generaría una inconsistencia sistemática que vulneraría el principio de igualdad. Esto es lo que resultaría de aplicar por analogía una norma distinta a la Ley 270 de 1996, como lo solicita el actor. 

 104. Primera conclusión. La Sala Plena encuentra que la aplicación analógica de la Ley 270 de 1996 por parte del Consejo de Estado se ajusta a los parámetros constitucionales y legales vigentes, sin que por ello incurra en un defecto sustantivo. Esto, porque la argumentación desarrollada por la Sección Quinta del Consejo de Estado constituye un ejercicio interpretativo coherente que resuelve adecuadamente el vacío normativo identificado. Esta interpretación no sólo llena el vacío jurídico existente, sino que, además, garantiza la armonización del ordenamiento jurídico mediante la aplicación de criterios uniformes para cargos constitucionalmente equiparados, lo que de paso fortalece la seguridad jurídica y el principio de igualdad en el acceso a la función pública. 

8. Respuesta al segundo problema jurídico: la Sección Quinta del Consejo de Estado sí incurrió en violación directa de la Constitución

 105. Breve caracterización del defecto por violación directa de la Constitución. Este defecto se sustenta en la eficacia normativa reconocida a la Constitución Política de 1991, mediante la cual sus preceptos pueden ser aplicados directamente por las autoridades públicas. De esta manera, según el artículo 4º ibidem, en caso de incompatibilidad entre la Carta Política y la ley u otra norma jurídica, se tienen que aplicar las disposiciones constitucionales.

 106. La jurisprudencia constitucional ha establecido que este defecto se estructura cuando un juez adopta una decisión que desconoce la Constitución Política, bien porque deja de aplicar una disposición constitucional al caso concreto, o bien cuando aplica la ley al margen de los dictados de la Constitución54. Así, la Corte ha reconocido que este defecto se presenta, por ejemplo, en las siguientes hipótesis:55 «(i) la inaplicación de la Constitución, la cual se presenta cuando la autoridad judicial deja de ‘aplicar una disposición iusfundamental en un caso concreto’56, (ii) la aplicación de una disposición abiertamente contraria a la Constitución y (iii) el desconocimiento de la supremacía constitucional, la cual se configura en aquellos eventos en los que la ley es aplicada ‘al margen de mandatos y principios contenidos en la Constitución’ o se ignora ‘el principio de interpretación conforme con la Constitución’57».

 107. La determinación del extremo final para el cómputo del requisito de experiencia profesional. En las consideraciones siguientes, la Sala desarrollará las razones por las que entiende que la Sección Quinta del Consejo de Estado incurrió en defecto por violación directa de la Constitución, al determinar cuál es el extremo final para el cómputo de la experiencia profesional del ciudadano Altus Alejandro Baquero Rueda. Para tales fines, inicialmente, pondrá en evidencia la inexistencia de un precedente aplicable al caso concreto (infra num. 8.1.). Luego, estudiará el alcance de la función unificadora del Consejo de Estado en materias electorales, a efectos de mostrar, de un lado, que dicha autoridad es la competente prima facie para definir hasta cuándo debe contabilizarse la experiencia profesional requerida para ser elegido como magistrado del CNE, solo para los efectos de la causal de nulidad establecida en el numeral 5º del artículo 275 de la Ley 1437 de 2011; y, de otro lado, que las subreglas que el fallo cuestionado fijó resultan razonables (infra 8.2.). En seguida, y sin perjuicio de lo anterior, la Corte explicará las razones por las que considera que, a pesar de ser razonables y estar vigentes actualmente, las subreglas establecidas en el fallo tutelado no se podían aplicar al caso del señor Baquero Rueda, sino que debieron ser fijadas como jurisprudencia anunciada del Consejo de Estado, en otras palabras, estas debieron ser aplicadas con efectos prospectivos y, al no haberlo hecho, la Sección Quinta del Consejo de Estado incurrió en el vicio por violación directa de la Constitución (infra 8.3.). 

8.1. Inexistencia de un precedente judicial que se pudiera aplicar para establecer el extremo final para el cómputo del requisito de experiencia profesional

 108. Recientemente, mediante la Sentencia SU-501 de 2024, la Sala Plena reiteró su jurisprudencia58 sobre la noción y las características del precedente judicial. Al respecto, el mencionado falló recordó que este es definido como aquel antecedente del conjunto de sentencias previas al caso que se habrá de resolver, que, por su pertinencia para la resolución de un problema jurídico, debe considerar necesariamente un juez o una autoridad determinada, al momento de dictar sentencia59. Esta decisión, o conjunto de decisiones, debe reunir ciertas características, a saber: (i) debe ser anterior a la decisión que se pretende aplicar al caso; (ii) debe existir similitud en los hechos de los casos y sus puntos de derecho; y (iii) debe existir semejanza en los problemas jurídicos que plantean los casos. Esto último es de la mayor importancia porque, al determinar el problema jurídico del caso, es posible establecer cuáles de las consideraciones de la decisión anterior pueden ser entendidas como ratio decidendi para los efectos del caso al que se pretenden aplicar y, además, cuáles son simples obiter dictum y, en principio, no vinculan al juez, lo que también ocurre con el denominado decisum de la decisión que se cita como precedente.

 109. A partir de los mencionados criterios, la Sala encuentra que, al momento de dictar la sentencia de nulidad electoral objeto de la demanda de tutela, no existía un precedente judicial aplicable al caso, habida cuenta de que la Sección Quinta no había fallado una demanda de nulidad electoral similar y, además, debido a que la Sentencia SU-342 de 2024 no es un precedente judicial en estricto sentido.

 110. La sentencia acusada no invocó precedente judicial alguno. Al verificar el contenido del fallo de nulidad electoral acusado, particularmente, en lo que respecta a la determinación del extremo final para el cómputo del requisito de experiencia profesional (num. 6.2.2., pp. 25 a 31), se observa que la Sección Quinta del Consejo de Estado no se refirió a la existencia de un precedente judicial. Así, aunque no lo mencionó de forma expresa, se puede concluir que esta autoridad reconoció implícitamente la inexistencia de un precedente judicial aplicable para resolver la controversia, esto es, idóneo para poder determinar el extremo final del cómputo el requisito de experiencia profesional. 

 111. La Sala Plena pudo corroborar la inexistencia de un precedente judicial aplicable. Esto, al consultar los sistemas de consulta pública de la jurisprudencia contencioso administrativa y otras bases de datos especializadas.
 
 112. Tampoco son precedente judicial los casos invocados para la determinación del extremo inicial para el cómputo del requisito de experiencia profesional . Es necesario aclarar que los casos que la Sección Quinta invocó en otro acápite de la sentencia acusada, no pueden ser valorados como precedente judicial en estricto sentido (cfr. ff.jj. 93 a 97 supra), al menos, por dos razones. De un lado, porque no se acredita el elemento de similitud fáctica, habida cuenta de que en esos casos el acto de elección demandado no fue de magistrados del CNE y, del otro, debido a que, de todos modos, las subreglas allí fijadas están circunscritas al extremo inicial del cómputo de la experiencia profesional, al punto que la autoridad accionada las tuvo en cuenta solo para esto.

 113. La Sentencia SU-342 de 2024 no es un precedente judicial aplicable en la determinación del extremo final para el cómputo del requisito de experiencia profesional. En los antecedentes de esta providencia quedó establecido que el actor había presentado con anterioridad otra acción de tutela, la cual estaba dirigida contra el auto del 25 de mayo de 2023, proferido por la Sección Quinta del Consejo de Estado. Como se dijo en los antecedentes de este caso, este auto tuvo como objeto decretar, como medida cautelar, la suspensión provisional del acto de elección de Altus Alejandro Baquero Rueda como magistrado del CNE. 

 114. Para tales fines, la Sección Quinta del Consejo de Estado interpretó que el requisito de experiencia profesional para ser magistrado del CNE debía acreditarse al momento de la postulación del candidato, no al de la elección. Esta autoridad consideró que Altus Alejandro Baquero Rueda no cumplía este requisito, pues el cálculo temporal entre su graduación como abogado, esto es, el 22 de agosto de 2007, y su postulación, es decir, el 17 de agosto de 2022, arrojó solo 14 años, 11 meses y 24 días. En general, esta interpretación restrictiva de las normas constitucionales y legales fundamentó la suspensión.

 115. La Corte seleccionó para revisión las decisiones adoptadas en el marco de la referida solicitud de amparo. Como resultado, la Sala profirió la Sentencia SU-342 de 2024. Allí, se resolvió el siguiente problema jurídico: «¿Incurrió la Sección Quinta del Consejo de Estado en una violación directa a la Constitución por desconocimiento de la interpretación pro persona y pro libertatis, y, en consecuencia, del derecho de acceso a cargos y funciones públicas, al adoptar la decisión según la cual el requisito de experiencia profesional para ser magistrado del CNE debe acreditarse hasta el momento de la postulación -extremo final- y con posterioridad a la fecha de grado -extremo inicial-, en aplicación de los artículos 232 y 264 de la Constitución y 21, 60 y 61 de la Ley 5ª de 1992, de acuerdo con las reglas de la elección establecidas en la Resolución 04 de agosto 11 de 202[2]?».

 116. Para resolver el problema jurídico transcrito, la Sala Plena analizó el contenido del derecho fundamental de acceso a cargos públicos y estableció que debe interpretarse bajo los principios pro persona, pro libertate y de favorabilidad. Estas normas, señaló, exigen que, ante dos interpretaciones posibles de una restricción, se adopte la menos gravosa para el ejercicio del derecho. Todo, sobre la base de que los artículos 232 y 264 de la Carta no establecen un límite temporal para poder acreditar la experiencia profesional.

 117. Conforme esa línea argumentativa, el pleno de la Corte distinguió entre los conceptos de «postulación» e «inscripción de hojas de vida». Explicó que la postulación es una etapa del procedimiento de elección que realiza el Congreso de la República, mientras que la inscripción individual de candidatos es un trámite administrativo previo. Por tanto, concluyó, el momento relevante para verificar el cumplimiento de requisitos es el de la elección, no de la postulación.

 118. Amparada en tales consideraciones, la Corte encontró que la Sección Quinta aplicó una interpretación restrictiva contraria a los principios constitucionales mencionados. Esta interpretación, añadió, habría creado un requisito adicional no previsto en la Carta, al exigir que la experiencia se acredite en un momento específico no contemplado normativamente. Según los cálculos temporales presentados en la sentencia de unificación, el accionante sí pudo haber cumplido el requisito de experiencia al momento de ser elegido, lo que supone la necesidad de valorar las pruebas del expediente para definirlo.

 119. Por estas razones, la Corte revocó la sentencia de instancia que había declarado improcedente la tutela y, en su lugar, amparó el derecho de acceso a cargos públicos del demandante. Como remedio principal, dejó sin efectos el auto que había suspendido provisionalmente la elección. Adicionalmente, aplicó de manera excepcional la figura del amparo transitorio, con el objetivo de suspender los efectos de la sentencia definitiva que declaró nula la elección.

 120. Lo dicho antes, en principio, daría lugar a concluir que la Sentencia SU-342 de 2024 es un precedente judicial propiamente dicho para los efectos de esta providencia judicial, dada la alta similitud fáctica entre los hechos objeto de dicho fallo y la controversia que aquí se resuelve, la cual se torna evidente si se toma en cuenta que en los dos casos se cuestionan decisiones adoptadas dentro del mismo proceso ordinario de nulidad electoral, en otras palabras, decisiones adoptadas en el contexto de un marco fáctico y probatorio similar. No obstante, al valorar en detalle los criterios establecidos en la jurisprudencia constitucional, referidos en el párrafo 106 supra, se debe llegar a la conclusión diferente: en estricto sentido, la Sentencia SU-342 de 2024 no es precedente judicial. 

 121. Tal conclusión se fundamenta en dos razonamientos, principalmente. Primero, en uno de orden temporal, según el cual la Sentencia SU-342 no cumple con la exigencia de ser anterior al caso en el que se pretende aplicar, pues el fallo cuestionado es del 6 de junio de 2024, mientras que la mencionada sentencia de unificación es del 20 de agosto de 2024. En otras palabras, el fallo demandado fue proferido antes de que se dictara el fallo de unificación en comento. Y, segundo, por una razón sustancial, esto es, que los razonamientos de la mencionada providencia de unificación están circunscritos a la decisión que se adoptó respecto de las medidas cautelares, es decir, la proferida en una etapa procesal diferente, habida cuenta de que en este proceso se ataca el fallo de nulidad electoral. Esta situación, en estricto sentido, genera que entre los dos casos no exista coincidencia entre los problemas jurídicos planteados, lo que impone concluir que la Sentencia SU-342 de 2024 no es un precedente judicial, al menos no lo es para los efectos del problema jurídico que aquí se resuelve.

 122. Los razonamientos de un caso no se pueden extrapolar a los del otro de forma automática, ya que, a pesar de la similitud evidente que hay entre los pronunciamientos, el marco fáctico y jurisprudencial es diferente en los dos procesos de amparo. Esto es así, al menos, por tres razones: de un lado, debido a que la medida cautelar tiene como objeto garantizar la efectividad de la sentencia y el objeto del proceso, mientras que en la sentencia el juez debe definir la legalidad del acto de elección. De otro lado, el rol del juez en la interpretación de las normas aplicables tiene dos enfoques diferentes, habida cuenta de que la hermenéutica judicial que contiene el fallo se orienta a establecer la legalidad de los actos demandados, mientras que en el escenario cautelar está enfocada, principalmente, en garantizar que lo decidido en el fallo se pueda hacer realidad, lo que explica que en ese escenario se prefieran interpretaciones que no afecten los derechos en litigio, sin que esto constituya un prejuzgamiento, ya que será en la sentencia en la que se defina la titularidad de tales derechos y la manera como estos deben ser protegidos de forma definitiva. Y, adicionalmente, por cuanto la misma jurisprudencia contencioso administrativa y el principio de favorabilidad le imponían a la autoridad judicial accionada el deber de abstenerse de adoptar un enfoque restrictivo ante la existencia de uno favorable constitucionalmente, a la hora de resolver una medida cautelar. En efecto, en anteriores casos la Sección Quinta del Consejo de Estado ha sostenido que la existencia de discrepancias hermenéuticas «coarta[n] la flagrancia propia que se requiere para el decreto cautelar»60.

 123. Así, puede decirse que el mencionado deber de abstención de adoptar un enfoque restrictivo resultaba imperativo en el escenario cautelar, pero en el contexto de la sentencia resultaba ser facultativo o potestativo, como se retomará más adelante al explicar por qué la autoridad judicial accionada pudo haber aplicado un criterio hermenéutico garantista en el caso del señor Baquero Rueda (cfr. num. 8.3.2. infra). Con todo, lo cierto es que tal diferencia, esto es, que en un escenario sea imperativo y en el otro facultativo es una razón adicional para concluir que los considerandos del fallo de unificación no son obligatorios al analizar la sentencia de nulidad electoral porque la Sentencia SU-342 de 2024 no es precedente judicial propiamente dicho para los efectos de la presente decisión.

 124. Es del caso precisar que, para determinar si una decisión previa es o no un precedente judicial aplicable a un caso en concreto, el problema jurídico no se puede valorar en abstracto, esto es, a partir de una comparación del contenido de los textos. Por el contrario, el alcance de los problemas jurídicos debe ser estudiado en el contexto de la controversia planteada por las partes y resuelta por el juez de tutela. Tal precisión es importante porque, a pesar de la identidad que pueda existir entre el problema jurídico que se planteó en la Sentencia SU-342 de 2024, de un lado, y los que se resuelven en esta providencia, del otro, lo cierto es que el contexto de la controversia en uno y otro caso es diferente, como se explicó en los párrafos precedentes, lo que refuerza la conclusión de que lo decidido en el mencionado fallo no determina la presente decisión.

8.2. La función unificadora del Consejo de Estado en materias electorales: la Sección Quinta ejerció dicha competencia de forma razonable

 125. El Consejo de Estado es el tribunal supremo de lo contencioso administrativo, por disposición expresa del numeral 1º del artículo 237 de la Carta Política. Como tal, sus funciones se deben ejercer conforme a las reglas que señale el Legislador. Para los fines de esta providencia, se pueden destacar dos disposiciones legales: de un lado, la Ley Estatutaria 270 de 1996, modificada por las leyes estatutarias 1285 de 2009 y 2430 de 2024, y, del otro, la Ley 1437 de 2011, modificada por la Ley 2080 de 2021. Los artículos 34 de aquella y 107 de esta última, en términos generales, le brindan soporte legal al estatus que el Constituyente le reconoció de forma expresa al Consejo de Estado: la calidad de “Máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo”.

 126. Este reconocimiento puede ser visto desde una perspectiva orgánica, según la cual el Consejo de Estado es el superior jerárquico de los tribunales administrativos que, a la vez, lo son de los jueces administrativos del respectivo distrito judicial. No obstante, el mencionado reconocimiento también tiene una faceta funcional relevante para la presente decisión, esto es, el ejercicio de la función de unificar la jurisprudencia que le da fundamento a los artículos 111, numerales 3 y 4, 256, 259 y 269 a 272 de la Ley 1437 de 2011, la cual también desarrolla el Reglamento Interno del Consejo de Estado61. 

 127. Esta función de unificación del Consejo de Estado tiene, al menos, cuatro aristas, pues se ejerce (i) ante la existencia de posturas discrepantes por parte de juzgados y tribunales, incluso, de las mismas secciones y subsecciones del Consejo de Estado; pero también cuando la resolución de un caso en particular exige (ii) sentar jurisprudencia, (iii) precisar su alcance, o (iv) resolver las divergencias en la interpretación y aplicación de la jurisprudencia. Esta concepción amplia de la función de unificación se deriva del texto mismo del artículo 270 de la Ley 1437 de 2011.

 128. La Corte ya se ha pronunciado respecto del valor de las resoluciones judiciales de los órganos de cierre, en relación con las decisiones posteriores que se deban adoptar, es decir, su condición de precedente judicial. Es este valor, precisamente, el que le da justificación a la función de unificación que ejercen las altas cortes, incluido el Consejo de Estado. 

 129. En efecto, en la Sentencia C-836 de 2001, la Corte señaló que los jueces en una jurisdicción deben regirse por los precedentes reconocidos por el órgano de cierre de la misma, dado que «la igualdad de trato que las autoridades deben otorgar a las personas supone además una igualdad en la interpretación y aplicación de la ley». Por ello, concluyó, «cuando no ha habido un tránsito legislativo relevante, los jueces están obligados a seguir explícitamente la jurisprudencia (…) en todos los casos en que el principio o regla jurisprudencial sigan teniendo aplicación». 

 130. Luego, en la Sentencia C-335 de 2008, la Corte reiteró el carácter vinculante de la jurisprudencia de los órganos de cierre y, al respecto, precisó que reconocerle fuerza vinculante a la jurisprudencia de las altas cortes redunda en una mayor coherencia del sistema jurídico colombiano, lo cual, añadió, no se contradice con los imperativos de adaptación a los cambios sociales y económicos. De igual manera, la Sala Plena dijo en esa ocasión que la vinculatoriedad de los precedentes garantiza la vigencia del derecho a la igualdad ante la ley de los ciudadanos, habida cuenta de que casos semejantes son fallados de igual manera. Así mismo, este Tribunal también ha destacado que la sumisión de los jueces ordinarios a los precedentes judiciales asegura una mayor seguridad jurídica y la unidad en la interpretación del derecho (Sentencia C-179 de 2016).

 131. En ese contexto, mediante la Sentencia C-816 de 2011, la Corte señaló que la fuerza normativa de la jurisprudencia del Consejo de Estado, como órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, proviene: «(i) de la obligación de los jueces de aplicar la igualdad frente a la ley y de brindar igualdad de trato en cuanto autoridades que son; (ii) de la potestad otorgada constitucionalmente a las altas corporaciones, como órganos de cierre en sus respectivas jurisdicciones y el cometido de unificación jurisprudencial en el ámbito correspondiente de actuación; (iii) del principio de la buena fe, entendida como confianza legítima en la conducta de las autoridades del Estado; [y] (iv) de la necesidad de seguridad jurídica del ciudadano respecto de la protección de sus derechos, entendida como la predictibilidad razonable de las decisiones judiciales en la resolución de conflictos, derivada del principio de igualdad ante la ley como de la confianza legítima en la autoridad judicial».

 132. La fuerza vinculante de las decisiones de las altas cortes surge, entonces, de su definición constitucional como órganos jurisdiccionales de cierre, condición que les impone de manera exclusiva el deber de unificación jurisprudencial. Este deber se erige como una orden específica del Constituyente para brindar uniformidad a la interpretación y aplicación judicial del derecho. Así, en la condición de «tribunal supremo de lo contencioso administrativo» que le fija la Carta Política al Consejo de Estado, se encuentra el fundamento constitucional del encargo de unificación de la jurisprudencia en la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Esto permite afirmar que el valor o fuerza vinculante es un atributo implícito de la jurisprudencia de los órganos de cierre, debido a que estas ostentan el mandato constitucional de unificación jurisprudencial al interior de sus respectivas jurisdicciones.

 133. Lo dicho hasta aquí permite señalar que la Sección Quinta del Consejo de Estado ejerció sus competencias de unificación de jurisprudencia al dictar el fallo del 6 de junio de 2024, dado que, mediante dicha providencia, sentó jurisprudencia respecto de la determinación del extremo final para el cómputo del requisito de experiencia profesional para ser magistrado del CNE, en el marco de la causal de nulidad consagrada en el numeral 5º del artículo 275 de la Ley 1437 de 2011. Esto descarta que su actuación fuera arbitraria o que hubiere actuado por fuera de las competencias que le otorgó el Constituyente y que la jurisprudencia constitucional reconoce. 

 134. Adicionalmente, la Sala encuentra razonable la subregla fijada en el mencionado fallo, esto es, que «debe tenerse como extremo final para efectos del cómputo de la experiencia profesional de que trata el artículo 232 numeral 4 de la Constitución política, la fecha en que el partido o movimiento político postula la lista de candidatos ante el Congreso de la República». En consecuencia, esta Corte encuentra que dicha subregla constituye la jurisprudencia vigente y vinculante, claro está, únicamente para los efectos de la interpretación de la causal consagrada en el numeral 5º del del artículo 275 de la Ley 1437 de 2011. Esto y aquello, debido a las razones que se explicarán a continuación. 

 135. La sentencia del 6 de junio de 2024, en general, se fundamenta en dos tipos de argumentos: la Sección Quinta del Consejo de Estado, de un lado, señaló que, contrario a lo que dijo la parte demandada (ahora accionante), la norma superior tan solo tuvo como propósito señalar los requisitos para ser magistrado de alta corte, pero no aludió al momento en el que los mismos deben estar cumplidos; y de otro lado, dijo que la subregla fijada encuentra fundamento en una interpretación sistemática y teleológica de los artículos 21 60 y 61 de la Ley 5 de 1992 y de las resoluciones 4 y 5 de 2022, expedidas por la Mesa Directiva del Congreso de la República, que convocó a los partidos y movimientos políticos con personería jurídica, para que postularan los candidatos para proveer los cargos de magistrado del CNE.

 136. Los razonamientos expuestos son razonables. En lo que respecta al primer grupo de raciocinios, basta con revisar el texto de los artículos 232.4 y 264 de la Carta Política para concluir que tales disposiciones no establecieron cómo determinar el extremo final para efectos del cómputo de la experiencia para ser magistrado del CNE. De allí la necesidad de emitir un pronunciamiento sobre la materia, se insiste, solo para los efectos de la valoración y aplicación de la causal consagrada en el numeral 5º del artículo 275 de la Ley 1437 de 2011.

 137. Frente al segundo grupo de razonamientos, se debe partir del supuesto de que la aplicación de los criterios de interpretación sistemática y teleológica encuentra amplio respaldo en la doctrina y en la jurisprudencia constitucionales. Al respecto, la Sentencia C-054 de 2016 resulta bastante ilustrativa, incluso, recientes decisiones han tenido en cuenta y valorado tales criterios, como es el caso de la Sentencia C-253 del 12 de junio de 2025, en lo que respecta al control abstracto de constitucionalidad, y la Sentencia T-034 de 2023, en cuanto a los procesos de tutela, entre otra gran cantidad de decisiones.

 138. En ese contexto, en términos generales la Sala comparte el planteamiento base de la Sección Quinta del Consejo de Estado porque el vacío normativo de los 232.4 y 264 de la Constitución Política se debe llenar con fundamento en el interés general, los principios de la función pública62 y la interpretación sistemática y teleológica de las resoluciones que regularon la convocatoria para proveer las vacantes en el CNE y las disposiciones de la Ley 5ª de 1992, que regulan el procedimiento electoral en el Congreso de la República. 

 139. La interpretación sistemática y teleológica de la Ley 5ª de 1992 y de las Resoluciones 4 y 5 de 2022. El artículo 21 regula la fase de convocatoria para las elecciones de dignatarios en el Congreso de la República, incluyendo la de magistrados del CNE, habida cuenta de que el artículo 264 de la Carta Política le da la competencia a dicha autoridad para elegir a tales funcionarios. La norma en comento señala lo siguiente: «[l]os candidatos propuestos a la consideración del Congreso pleno serán presentados oficialmente por las corporaciones o instituciones postulantes o por los miembros del Congreso, en el término que señalen las disposiciones vigentes. Se adjuntarán copias auténticas de los documentos que acrediten las calidades exigidas para desempeñar el cargo, las que serán calificadas por la respectiva comisión».

 140. Dos apartes de la norma respaldan la tesis expuesta por el Consejo de Estado. Por un lado, de la expresión «en el término que señalen las disposiciones vigentes» se sigue la necesidad de valorar las resoluciones que regularon la convocatoria en el marco de la cual resultó elegido el actor como magistrado del CNE. 

 141. Particularmente, llama la atención de la Sala el hecho de que en estas la Mesa Directiva del Congreso de la República estableció una fase de inscripción en la cual los partidos y movimientos políticos debían inscribir las “hojas de vida” y no a los “candidatos”. Tal distinción es importante porque, para la Sala, permite entender cuál fue la finalidad perseguida por la Mesa Directiva al establecer esa fase específica del procedimiento, esto es, fijar una fecha límite para que los partidos y movimientos políticos postularan a las personas y demostraran que estos cumplían con los requisitos legales en ese momento, es decir, el día en el que aportaron la hoja de vida. 

 142. Las reglas de la experiencia señalan que en los escenarios laborales estos documentos suelen consignar, al menos, los datos generales y de formación académica y los antecedentes de trabajo, información importante para la persona a la que normalmente se le presenta una hoja de vida, ya que esta debe establecer si el interesado tiene un perfil específico que llena sus expectativas o, para el caso de los servidores y funcionarios públicos, si cumple con los requisitos establecidos en el ordenamiento jurídico, en el caso de la referencia, ser colombiano, abogado y tener quince (15) años de experiencia. 

 143. Si la intención de la Mesa Directiva hubiera sido la de distinguir entre la «postulación de candidatos» y la «acreditación de requisitos mínimos», lo cierto es que no se hubiera referido expresamente a las «hojas de vida» en la fase de inscripción, sino que hubiera podido utilizar otras expresiones más generales, como «inscripción de candidatos» o «inscripción de los interesados» o, simplemente prescindir de la expresión «hojas de vida» porque esta, como ya se dijo, está vinculada a los antecedentes personales y laborales del candidato. 

 144. Incluso, la Mesa Directiva habría tenido que prescindir de la fase de «traslado [de] hojas de vida a la Comisión de Acreditación Documental Conjunta» y habilitar otra para que los candidatos acreditaran su experiencia o, en su defecto, permitir que la postulación se hiciera ante la Comisión de Acreditación Documental Conjunta, dependencia encargada de revisar los documentos aportados para acreditar la experiencia, no de recibir postulaciones. Con todo, en el calendario fijado en las resoluciones 4 y 5 de 2022, se observa que, luego de la primera fase de «inscripción de hojas de vida», se debía llevar a cabo la fase de «traslado [de] hojas de vida a la Comisión de Acreditación Documental Conjunta», es decir, que no había otra fase diferente a la primera para que los candidatos acreditaran la experiencia profesional exigida por la Constitución. 

 145. Habría que agregar que, tal y como lo argumentó el Consejo de Estado, esta fase de inscripción de las hojas de vida, en aplicación del principio de preclusión, no puede ser extendida como lo interpreta el accionante, esto es, hasta la fecha de elección, salvo, claro está, si se trata de corregir irregularidades de forma, en aplicación del artículo 41 de la Ley 1437 de 2011. 

 146. Por otro lado, están las siguientes expresiones que se subrayan: «[l]os candidatos propuestos a la consideración del Congreso pleno serán presentados oficialmente por las corporaciones o instituciones postulantes o por los miembros del Congreso, en el término que señalen las disposiciones vigentes. Se adjuntarán copias auténticas de los documentos que acrediten las calidades exigidas para desempeñar el cargo». Estas expresiones, desde una perspectiva gramatical y teleológica, dan lugar a entender que en la «presentación oficial» se deben adjuntar «copias auténticas de los documentos que acrediten las calidades exigidas para desempeñar el cargo» o, lo que es lo mismo mutatis mutandis, que en la fase de inscripción de hojas de vida» para ser magistrado del CNE se tiene que «acreditar la experiencia mínima requerida».

 147. En línea con lo anterior, la Sala destaca que la Ley 5 de 1992 y las resoluciones 4 y 5 de 2022 no contienen ninguna disposición que permita asumir que «los documentos que acrediten las calidades exigidas para desempeñar el cargo», se podrán adjuntar en una etapa posterior o ante la Comisión de Acreditación Documental Conjunta y, mucho menos, ante la Plenaria del Congreso de la República. 

 148. Esto último se hace evidente si se tiene en cuenta que, por disposición del artículo 60 de la Ley 5 de 1992, la Plenaria debe valorar el informe de dicha comisión antes de la elección, lo que supone la imposibilidad material de valorar experiencia del mismo día de la elección, así como desconocer que dicha comisión cuenta con un término legal de cinco días para valorar la documentación aportada por los interesados63. Asumir lo contrario supondría aceptar que la Plenaria del Congreso de la República puede elegir valorando experiencia posterior a la verificación de la Comisión de Acreditación Documental Conjunta, esto es, experiencia que no ha sido sometida al trámite de verificación de la dependencia competente, la cual tiene que validar, entre otras, la autenticidad de los documentos y de su contenido.

 149. En complemento, la Corte encuentra que los artículos 60 y 61 de la Ley 5ª de 1992 respaldan la hermenéutica de la Sección Quinta del Consejo de Estado. Esto es así, en lo que respecta a la primera de las mencionadas normas, porque allí el Legislador estableció que los documentos que acrediten las calidades exigidas a quienes aspiran a ocupar cargos de elección del Congreso de las República o de las Cámaras Legislativas, serán revisados por la Comisión de Acreditación Documental dentro de los cinco días siguientes a su presentación y, en todo caso, antes de la elección de los candidatos. Nótese que la norma en comento, en términos prácticos, establece que, entre la acreditación de la experiencia y el momento de la validación mediante el informe respectivo, pueden haber transcurrido cinco días al menos, lo que, para la Sala, descarta la posibilidad de que se valore experiencia posterior al momento de la postulación y, mucho menos, experiencia adoptada luego de que se emita el informe de acreditación de requisitos mínimos, tal y como lo solicitó el accionante ante los jueces ordinarios y ante los de tutela, pues esto supondría reabrir la etapa de acreditación de los requisitos mínimos .

 150. En relación con la segunda de las mencionadas disposiciones normativas, la Sala encuentra que si bien es cierto que la misma permite aportar nueva documentación ante la Comisión de Acreditación Documental, también lo es que esta autorización está circunscrita en el mismo artículo a las objeciones formuladas frente a los documentos ya presentados, es decir, que los nuevos documentos se relacionan con la corrección de los documentos que fueron aportados oportunamente, no con experiencia adquirida luego de la fase de inscripción o postulación del candidato. Esta norma, en forma alguna habilita una nueva etapa para que se acredite experiencia adquirida con posterioridad.

 151. Habría que agregar que el vacío legal no se puede cubrir con el contenido mismo del artículo 232 de la Carta, es decir, con la expresión «ser magistrado» –como lo pretende la parte actora–, habida cuenta de que, se insiste, esta norma no regula en forma alguna aquel límite temporal. Por esta razón, adscribir al artículo 232 una regla según la cual la experiencia de un aspirante debe acreditarse al momento de la elección, implica reconocer un parámetro para el requisito de experiencia carente de sustento normativo y rango constitucional.

 152. El interés general y los principios de la función pública. El interés público y los principios de la función pública contribuyen a llenar el mencionado vacío jurídico, claro, no por la vía de la aplicación directa, sino por el camino de la interpretación sistemática y finalista, sobre todo valorando que el derecho de acceso a cargos públicos puede ser limitado para asegurar la idoneidad y probidad de los servidores públicos (cfr. num. 5 supra). En tal ejercicio interpretativo, se destaca que el establecimiento de requisitos para ejercer los cargos públicos busca proteger el interés público, pues la experiencia supone la mejor prestación del servicio o el desarrollo de la función pública, lo que podría pesar más para del lado de una interpretación «restrictiva» de los elementos de definición de la experiencia. 

 153. En ese marco, la tesis del Consejo de Estado refleja una regla de uso recurrente y dotada de sentido práctico, que contribuye a otorgar certeza para la verificación de los requisitos para ser magistrados de las altas cortes y el CNE, pues, dentro de las opciones posibles, la fecha de postulación es la única que establece un criterio objetivo y específico, todos los demás, esto es, el momento de la valoración de antecedentes documentales, la elección o la posesión del elegido, son hitos aleatorios que, incluso, no dependen de la voluntad del nominador o el órgano elector.

 154. Finalmente, es del caso señalar que los mencionados razonamientos no pueden ser confrontados con los argumentos desarrollados por la Corte en la Sentencia SU-342 de 2024, primero, porque ese fallo no existía cuando se profirió la sentencia de nulidad electoral, y, segundo, porque, de todos modos, las misma no constituye un precedente judicial en estricto sentido. Esto y aquello, según lo que se explicó en los fundamentos jurídicos 111 a 122 supra.

8.3. Las subreglas fijadas en la sentencia acusada son razonables y están vigentes, pero debieron ser fijadas como jurisprudencia anunciada del Consejo de Estado 

 155. Como ya se dijo, la subregla que fijó la autoridad accionada es razonable y, como tal, refleja la postura vigente y aplicable en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, la cual, además, acoge esta Corporación como jurisprudencia anunciada. No obstante, al aplicar dicha subregla en el proceso de nulidad electoral promovido contra Altus Alejandro Baquero Rueda, la Sección Quinta del Consejo de Estado incurrió en defecto por violación directa de la Constitución. Esto, al menos, por tres razones: primero, porque debía valorar las circunstancias particulares del caso, con el objetivo de determinar si la aplicación «general y automática» de la subregla establecida podría poner en riesgo las garantías procesales y, en consecuencia, los derechos fundamentales del accionante (infra num. 8.3.1.); segundo, debido a que, ante la ausencia de un precedente judicial aplicable, debió anunciar su jurisprudencia y aplicar un enfoque más garantista para el derecho de acceso a los cargos públicos (infra num. 8.3.2.); y, tercero, porque desconoció el principio de confianza legítima (infra num. 8.3.3.);.

8.3.1. La Sección Quinta del Consejo de Estado debía valorar las circunstancias particulares del caso, con el objetivo de determinar si la aplicación «general y automática» de la subregla establecida podría poner en riesgo las garantías procesales y, en consecuencia, los derechos fundamentales del accionante

 156. Efectos temporales de la sentencia del Consejo de Estado. En el fallo demandado nada se dijo sobre los efectos temporales de la decisión. Desde una perspectiva académica64 y jurisprudencial, este silencio se puede interpretar, al menos, de tres maneras: se podría decir, de un lado, que la subregla tiene efectos prospectivos y, como tal, únicamente aplica a los procesos iniciados con posterioridad al 6 de junio de 2024; de otro lado, que la providencia tiene efectos retrospectivos, lo que implica que aplica desde el momento en el que fue proferida, esto es, a los casos que se encontraban en curso y a los iniciados luego de la sentencia objeto de la acción de tutela. Adicionalmente, se podría pensar que la sentencia produce efectos retroactivos, es decir, afecta situaciones jurídicas ya consolidadas, esto es, en las cuales ya se profirió el respectivo fallo.

 157. Ante el silencio en el que incurrió la Sección Quinta del Consejo de Estado, la Sala considera que la subregla contenida en la sentencia del 6 de junio de 2024 tiene efectos retrospectivos, al menos, por cuatro razones. Primero, porque darle efectos retroactivos a las sentencias es una práctica que está prima facie proscrita; segundo, porque, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, la regla general es que los cambios en el precedente judicial tienen efectos generales e inmediatos; tercero, debido a que, según la práctica jurisprudencial del Consejo de Estado, los efectos prospectivos del cambio en el precedente judicial deben ser declarados explícitamente en la respectiva providencia judicial; y, cuarto, porque, de no ser así, no se habría aplicado al caso para declarar la nulidad del acto de elección del accionante como magistrado del CNE. 

 158. A continuación, la Sala se referirá a los primeros tres argumentos. El cuarto, para la Sala, no requiere ahondar en mayor explicación.

 159. Primer argumento. La jurisprudencia contencioso administrativa y ordinaria65 coinciden en que, por regla general, no es posible otorgar efectos retroactivos a las sentencias66. Así, salvo en materia penal67, está proscrito el carácter retroactivo del precedente. Lo anterior, sin perjuicio de la competencia excepcional que les asiste a los jueces de disponer expresamente lo contrario68, siempre que la ley los habilite para tales fines, como ocurre con las sentencias proferidas por la Sala Plena de la Corte Constitucional en desarrollo del control abstracto de constitucionalidad, cuyos efectos pueden ser modulados retroactivamente, en ejercicio de la potestad que establece el artículo 45 de la Ley 270 de 1996. 

 160. Segundo argumento. En aplicación del precedente contenido en la Sentencia SU-406 de 2016, la subregla tiene efectos retrospectivos. Las sentencias que declaran la nulidad del acto de contenido electoral, según el artículo 288 de la Ley 1437 de 2011 y la jurisprudencia de la Sección Quinta del Consejo de Estado69, tienen efectos retroactivos, esto es, retrotraen sus consecuencias al momento en que se originó la norma o la situación jurídica. Este parámetro, sin embargo, se circunscribe a los efectos de la nulidad, pero nada dice sobre el alcance temporal que tienen las subreglas contenidas en esa providencia, particularmente, ante la fijación del precedente jurisprudencial de las altas cortes.

 161. En la Sentencia SU-406 del año 2016, la Corte se refirió explícitamente al cambio del precedente jurisprudencial y su aplicación en el tiempo70. En esta decisión, luego de precisar que «el cambio de una determinada posición jurisprudencial por el respectivo órgano de cierre implica una modificación en la interpretación jurídica, es decir, del contenido normativo de determinada disposición», esta Corporación señaló que los nuevos precedentes deben aplicarse de forma «general e inmediata»; en otras palabras, retrospectivamente. Con todo, en la misma decisión este Tribunal aclaró que, «no obstante que la aplicación general e inmediata de un nuevo precedente fijado por un órgano de cierre de la jurisdicción vincula a la administración de justicia como una garantía del principio de igualdad, tal regla general no puede pasar por alto el contenido material de la misma igualdad al que se hizo referencia anteriormente, y que conduce a que cada situación sea observada a la luz de las circunstancias particulares».

 162. Se trata, entonces, de una regla, en virtud de la cual el cambio de precedente debe aplicarse de forma inmediata, esto es, retrospectivamente, de tal forma que impone el deber de valorar las circunstancias particulares de cada caso en el que pretenden aplicar el cambio jurisprudencial, sobre todo cuando la modificación o el establecimiento del precedente impacta las cargas de los interesados, entre otros eventos en los que se ha creado para las partes y terceros una expectativa de actuar de una determinada manera o de no hacerlo71. Al respecto, en la mencionada sentencia de unificación, la Corte resaltó que:

(…) los cambios de precedente pueden dar lugar a afectaciones precisas de las reglas aplicables en procesos judiciales que estén en trámite, con lo cual los sujetos procesales y el mismo funcionario se encuentran frente a dos interpretaciones, en donde una ha sucedido a la otra. Incluso, el anterior escenario cobra mayor relevancia cuando el cambio de precedente afecta una actuación procesal que se inició al amparo del precedente anterior.

7.8.2.5. En este contexto, puede resultar que los sujetos procesales actúen con la confianza legítima de que serán aplicadas ciertas reglas jurisprudenciales vigentes, que luego serían modificadas. Por lo tanto, la aplicación inmediata del nuevo precedente, sin consideración alguna a esta circunstancia, podría derivar en el desconocimiento de derechos fundamentales. Esto, en el supuesto de que en aplicación del cambio jurisprudencial, no se den consecuencias jurídicas a actuaciones iniciadas bajo el precedente anterior, o que, se atribuyan consecuencias jurídicas desfavorables en razón a reglas que en su momento no existían y por tanto no se pudieron evitar.

 163. La valoración de los efectos de la subregla era de especial importancia en lo que respecta a la valoración de la causal de nulidad electoral establecida en el numeral 5º del artículo 275 de la Ley 1437 de 2011, pues el comportamiento del interesado cambia a la hora de probar la experiencia exigida en el ordenamiento jurídico, en el entendido de que si el hito para establecer dicha experiencia es la fecha de postulación de los candidatos, los documentos aportados deben tener un contenido concreto y dar cuenta de una información específica, así como aportarse en un momento determinado, lo que, claramente, cambia si el hito es la verificación de requisitos o el de la elección. Este cambio, a la vez, altera las cargas probatorias de las partes interesadas.
 
 164. La línea de argumentación arriba transcrita tiene como fundamento los principios de legalidad y confianza legítima, así como el mandato de tutela judicial efectiva. Además, como se dijo en la Sentencia SU-406 de 2016, así como el artículo 624 del CGP establece reglas para aplicar los cambios legislativos y reconoce eventos en los que no es posible aplicar dichos cambios, aun ante el silencio del legislador, resulta razonable que, igualmente, los jueces tengan el deber de valorar si la aplicación de la nueva regla sacrifica intensamente las garantías procesales y sustanciales, incluso ante el silencio en el que incurrió quien determinó la nueva jurisprudencia. 

 165. Así, ante una sentencia de unificación con efectos retrospectivos, esto es, generales e inmediatos, bien porque así se dispuso en el fallo o en virtud de la regla sobre los efectos del cambio de jurisprudencia, el cumplimiento del deber de valorar los parámetros vigentes debe hacerse compatible con los principios constitucionales, incluso, si ello supone interpretar tales reglas de otra manera o, incluso, no aplicarlas.

 166. Tercer argumento. Según la práctica jurisprudencial del Consejo de Estado, el silencio en el que se incurre al cambiar las reglas jurisprudenciales supone que el cambio tiene efectos retrospectivos, es decir, generales e inmediatos, pues los efectos prospectivos del cambio en el precedente judicial han sido declarados explícitamente. En efecto, las cinco secciones de la referida Corporación han optado por aplicar retrospectivamente los cambios jurisprudenciales y, excepcionalmente, lo han hecho de forma prospectiva, caso en el cual se hace explícitamente. En este último caso, algunas de las secciones acuden formalmente a la doctrina denominada como “precedente anunciado”.

 167. Por ejemplo, mediante sentencia del 4 de agosto de 201672, la Sección Primera unificó su jurisprudencia sobre la aplicación del principio de favorabilidad en materia cambiaria. Posteriormente, en sentencia del 19 de julio de 201873, la misma sección aplicó el criterio unificado a un caso que se inició antes de la fecha de unificación y en el que, incluso, el fallo de primera instancia se dictó en el año 2012. Sin embargo, en sentencia 6 de octubre de 201774, la misma Sección Primera rectificó su jurisprudencia sobre el alcance de la medida de suspensión provisional en los casos en los que se debe agotar la conciliación prejudicial, e hizo explícito que el cambio en el precedente tendría efectos hacia el futuro. Por otro lado, la Sección Segunda del Consejo de Estado ha optado por la regla de retrospectividad, bien porque lo establece de forma expresa, como ocurre en los fallos del 3 de junio de 202175, 9 de septiembre de 202176, y el 8 de octubre de 202077; o de forma implícita, como aconteció en las sentencias del 25 de agosto78 y el 779 de diciembre de 2016.

 168. Lo mismo podría decirse de las secciones Cuarta y Quinta. Esta última, en sentencia del 7 de junio de 201680, unificó el precedente sobre el alcance de los principios pro homine y pro electoratem y se advirtió a la comunidad que «las consideraciones expuestas en esta providencia en relación con los temas objeto de unificación constituyen precedente y tendrán aplicación hacia futuro». 

 169. La Sección Cuarta, en dos sentencias del 3 de diciembre de 202081, unificó la jurisprudencia sobre el hecho generador del efecto plusvalía y sobre el alcance de los requisitos de causalidad, necesidad y proporcionalidad para la procedencia de las deducciones en el impuesto sobre la renta, y aclaró que los cambios jurisprudenciales se aplican a los casos que se encontraran en trámite. 

 170. Por otro lado, la Sección Tercera ha proferido sentencias de unificación en las que cambia de criterio de forma retrospectiva, esto es, efectos generales e inmediatos, sin que esto se dispusiera en el cuerpo de la providencia, como ocurrió, entre otras, con la sentencia del 28 de agosto de 201382, en la que habilitó la valoración probatoria de copias simples; la sentencia del 26 de febrero de 201883, en la que modificó su postura sobre la potestad que tiene el ministerio público para presentar recurso de apelación; o el fallo del 6 de abril de 2018, en el que se unificó la jurisprudencia sobre el reconocimiento del lucro cesante a favor de los padres del hijo que fallece. Excepcionalmente, la Sección Tercera ha hecho explícita su intención de que el cambio de precedente tenga efectos hacia el futuro, como ocurrió en las sentencias de unificación del 27 de junio de 201784 y el 3 de septiembre de 202085. En el mismo sentido, pueden consultarse, entre otras, las sentencias de subsección proferidas el 14 de septiembre de 201886, 487 y 2588 de septiembre de 2017 y 25 de abril de 201889. 

 171. Ahora bien, teniendo en cuenta que, por las razones anotadas, la sentencia de unificación tiene efectos retrospectivos, la Sala encuentra que el Consejo de Estado actuó de forma omisiva y en perjuicio de los derechos del accionante. Esto, debido a que el aplicar la subregla de la sentencia del 6 de junio de 2024, la cual supone cambios sustanciales en las cargas probatorias y argumentativas respecto de la acreditación de la experiencia para ser magistrado del CNE, no tuvo en cuenta el mandato establecido en la Sentencia SU-406 del 2016, según el cual, como ya se explicó con anterioridad, pese a que el cambio de reglas aplicara de forma “general y automática”, debían valorarse las circunstancias particulares del accionante y del trámite de elección adelantado, con el objetivo de determinar si la aplicación “general y automática” del precedente unificado podría poner en riesgo las garantías procesales y, en consecuencia, los derechos del accionante. Esta omisión, en sí misma, constituye una violación directa de la Constitución.

8.3.2. Ante la ausencia de un precedente judicial aplicable, el Consejo de Estado debió optar por anunciar su jurisprudencia y aplicar un enfoque más garantista del derecho de acceso a los cargos públicos

 172. Como ya se ha dicho varias veces, la Sala Plena considera que la subregla fijada por la Sección Quinta resulta razonable. Incluso, por las razones desarrolladas en el numeral 8.2. supra, encuentra que tal determinación refleja el ejercicio de una competencia que el Constituyente le atribuyó al Consejo de Estado. No obstante, no se puede pasar por alto que tal interpretación del ordenamiento jurídico refleja una hermenéutica que restringe válidamente los derechos del actor, la cual, de todos modos, materializa otros principios constitucionales y pondera otros intereses en tensión, como el interés general y los principios de la función pública, además de enfocarse en la prelación e importancia que tiene el CNE y las funciones que cumple para la democracia.

 173. En ese contexto, más allá de la razonabilidad de la subregla, la Corte encuentra que, debido a la ausencia de un precedente judicial aplicable a la controversia (cfr. ff.jj. 111 a 122), los principios pro-persona, pro libertate y de favorabilidad le imponían al Consejo de Estado el deber de fallar el caso sub examine con la interpretación que resultara favorable para los derechos fundamentales del demandado, en otras palabras, el deber de no aplicar al caso concreto la tesis que estableció en la sentencia acusada. 

 174. Principios pro libertate, pro persona y de favorabilidad. El derecho de acceso al ejercicio de funciones y cargos públicos se desconoce, entre otras, cuando la decisión de anulación electoral resulta desproporcionada y carente de razón constitucional90. Así, de acuerdo con el principio hermenéutico pro libertate, ante la existencia de dos interpretaciones posibles sobre las normas que rigen una restricción o inhabilidad, se debe acoger aquella que resulte menos gravosa para el goce del derecho de acceso a los cargos públicos91. Adicionalmente, el principio pro persona también supone preferir la interpretación «que permita la aplicación de forma más amplia del derecho fundamental»92. La aplicación de estos principios está relacionada con el principio de efectividad de los derechos, consagrado en el artículo 5 de la Constitución Política, el cual tiene como efecto que «(…) el intérprete debe considerar la totalidad de las disposiciones de la manera que mejor consulte el ejercicio pleno de los derechos reconocidos en el ordenamiento jurídico»93.

 175. En términos prácticos, entre dos interpretaciones posibles, los jueces tendrán que escoger la que garantice los principios y valores constitucionales sobre los que se sustenta el derecho al desempeño de funciones y cargos públicos. Lo anterior, se fundamenta en los principios pro persona, pro libertate y de favorabilidad, sobre los cuales el operador jurídico debe acoger, como se dijo, la interpretación que menos limite la garantía del derecho en mención94. 

 176. La mencionada postura también encuentra fundamento en el artículo 5° del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y 29 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, que contienen una cláusula de favorabilidad respecto de la interpretación aplicada en el Sistema Interamericano de Derechos Humanos y la jurisprudencia constitucional95. En la misma línea, la Corte ha destacado que, de conformidad con el principio de interpretación conforme, «el intérprete deberá desechar aquellas opciones interpretativas que contradigan la Carta, incluso cuando las mismas sean un ejercicio razonable de las fórmulas de interpretación»96 tradicionales, so pena de que se configure el defecto por violación directa de la Constitución Política. 

 177. Interpretación que pudo haber aplicado la Sección Quinta del Consejo de Estado. Sea lo primero reiterar nuevamente que la postura que contiene la sentencia acusada es razonable y, como tal, contiene la subregla vigente y aplicable actualmente. Con todo, la Sala Plena encuentra que también existe otra postura igualmente razonable y garantista, que debió aplicarse en el presente caso, se insiste, únicamente por la ausencia de subreglas que permitieran resolver el litigio. Tal precisión es importante porque, de haber existido antes la subregla contenida en el fallo acusado, la Sección Quinta del Consejo de Estado habría estado habilitada para aplicar una tesis o la otra, en su calidad de supremo tribunal de los conflictos contencioso administrativos.

 178. Esta hermenéutica garantista de los derechos del accionante descarta prima facie que el requisito de experiencia debe acreditarse al momento de la postulación. Desde esta óptica, la aplicación de los artículos 21, 60 y 61 de la Ley 5ª de 1992 debía hacerse, inicialmente, considerando su alcance específico, y, en todo caso, conforme a la Constitución Política, buscando priorizar el derecho de acceso a cargos públicos del accionante. Esto, además, porque los artículos 21, 60 y 61 de la Ley 5ª de 1992 regulan la elección que corresponde realizar al Congreso de la República, esto es, no se trata de normas sustanciales que definan directamente la manera para contabilizar el término que debe considerarse para acreditar el requisito de experiencia de 15 años, previsto en el artículo 232 de la Carta Política, al cual remite para este caso el artículo 264 ibidem. De todos modos, de acuerdo con los artículos 60 y 61 de la Ley 5ª de 1992, la verificación de los requisitos por parte de la Comisión de Acreditación Documental ocurre con posterioridad a la presentación de candidatos, ya que la función de dicha instancia consiste en calificar las copias auténticas de los documentos que acreditan tales requisitos. Incluso, es con base en ese dictamen, el cual se evalúa en todo caso por el Congreso de la República, que se verifican los requisitos de quienes, finalmente, se postulan ante la plenaria del Congreso. Esto explicaría prima facie que el requisito de experiencia se pueda computar en la verificación de requisitos o, eventualmente, en el momento de la elección.

 179. Desde esa perspectiva, la Sala Plena encuentra que podría estar acreditado el requisito de experiencia profesional, bien al momento de la elección, o bien desde que se produjo la calificación por la Comisión de Acreditación Documental97, como lo explicó la Corte en la Sentencia SU-342 del año 2024. 

8.3.3. La Sección Quinta desconoció el principio de confianza legítima al introducir una interpretación válida, pero novedosa, que no era aplicable para el momento de la elección del accionante como magistrado del CNE

 180. La confianza legítima es un principio general del derecho que encuentra fundamento en los postulados de la buena fe, seguridad jurídica y el respeto por el acto propio98. En general, busca prevenir que los operadores jurídicos contravengan sus actuaciones precedentes y con ello defrauden las expectativas que generan en los demás. Al mismo tiempo, obliga a las autoridades y a los particulares a conservar coherencia en sus actuaciones, respeto por los compromisos adquiridos y «durabilidad de las situaciones que objetivamente permitan esperar el cumplimiento de las reglas propias del tráfico jurídico»99..

 181. En palabras más concretas, el principio de la confianza legítima «pretende proteger al administrado y al ciudadano frente a cambios bruscos e intempestivos efectuados por las autoridades»100. En estos eventos, con fundamento en el principio de buena fe, «el Estado debe proporcionar al afectado tiempo y medios que le permitan adaptarse a la nueva situación»101. En este sentido, el principio de la confianza legítima condiciona la relación entre el administrado y el Estado, ya que este puede crear expectativas no solamente en el ámbito de la Administración, sino también en sede Legislativa y Judicial.

 182. La administración de justicia no es ajena al principio de confianza legítima. El Consejo de Estado ha entendido que los jueces pueden llegar a defraudar la confianza legítima de sus administrados, por ejemplo, cuando este tiene razones plausibles para confiar en la estabilidad de las interpretaciones plasmadas repetidamente en las decisiones, cuya connotación de precedente judicial constituye fuente de derecho. Así, en aplicación del principio de confianza legítima, el alto tribunal de lo contencioso administrativo ha adoptado la figura de la jurisprudencia anunciada con el fin de no sorprender al ciudadano que resulta afectado con una regla de decisión que resulta novedosa.

 183. Particularmente, la Sección Quinta aplicó el principio de confianza legítima en la Sentencia del 12 de septiembre de 2013102, cuando al estudiar la demanda de nulidad por doble militancia del alcalde del municipio de Soacha, Cundinamarca, la corporación reconoció que, efectivamente, se había configurado la conducta prohibida. Asimismo, reconoció que la nueva jurisprudencia consideraba esta figura como causal de nulidad electoral, por lo que la Sección Quinta determinó que no era viable declarar la nulidad porque aplicar retroactivamente el cambio jurisprudencial defraudaría el principio de confianza legitima del servidor público. 

 184. El fallo estableció tres presupuestos para identificar la confianza legítima. Primero, debe existir una base objetiva de confianza, es decir, que la expectativa del ciudadano esté fundamentada en una situación concreta creada por la administración o, como en ese caso, por una línea jurisprudencial reiterada. Segundo, la confianza debe ser legítima, lo que significa que el ciudadano debe haber actuado de buena fe, de manera diligente y prudente, sin tener la posibilidad de prever la modificación de los criterios o posturas. Finalmente, se debe verificar que la defraudación de esa confianza, es decir, el cambio en el criterio o la conducta de la autoridad, cause desestabilización cierta y evidente en el particular.

 185. En aplicación de estos presupuestos, la Sala Electoral determinó que no era viable declarar la nulidad porque aplicar retroactivamente el cambio jurisprudencial defraudaría el principio de confianza legítima del servidor público demandado. Este había actuado bajo el amparo de la doctrina judicial vigente al momento de su elección, la cual durante años había negado otorgarle a la doble militancia una consecuencia expresa de nulidad. De esta manera, la Corporación estableció que las nuevas interpretaciones deben respetar las expectativas legítimas generadas por precedentes consolidados. Esto obligó a concluir, entre otras cosas, que los efectos de la decisión «en cuanto al actual entendimiento de la figura, no pueden tener efectos, más allá de los académicos, so pena de desconocer la confianza legítima del Estado juez y el derecho fundamental a elegir y ser elegido»103. 

 186. Más adelante, en la Sentencia del 26 de marzo de 2015, la Sección Quinta del Consejo de Estado104 se pronunció sobre la demanda de nulidad electoral presentada contra la elección de un representante a la Cámara por el departamento de Antioquia, para el periodo 2014-2018. En esa ocasión, los demandantes argumentaron que la elección era nula porque el candidato estaba inhabilitado según el artículo 179, numeral 5, de la Constitución Política. La causal de inhabilidad se basaba en que su hermano se había desempeñado como alcalde del municipio de Santa Bárbara, Antioquia, entidad territorial dentro de la misma circunscripción electoral, hasta solo 17 días antes de las elecciones. 

 187. Los demandantes solicitaban un cambio de jurisprudencia, argumentando que la posición anterior del Consejo de Estado, que consideraba la inhabilidad solo si el pariente ejercía autoridad el día de las elecciones, era inoperante, injusta y contraria a los principios constitucionales de igualdad y transparencia.

 188. En la referida sentencia, la regla de decisión de la Sección Quinta se centró en fijar una nueva interpretación del factor temporal de la inhabilidad del artículo 179, numeral 5, de la Constitución Política. La Sala Electoral estableció que, para que la inhabilidad se configure, el ejercicio de autoridad civil o política por parte del familiar debe ocurrir desde el día de la inscripción de la candidatura a cargo de elección popular, hasta la fecha en que se declare efectivamente la elección del candidato. Esta nueva interpretación se adoptó bajo un enfoque teleológico, con el fin de eliminar el nepotismo y la formación de dinastías familiares, y para garantizar la igualdad, moralidad y transparencia en los procesos electorales. Se concluyó, entonces, que la interpretación literal anterior, que solo consideraba la inhabilidad el día de las elecciones, le restaba eficacia a la norma constitucional y era incompatible con los principios de la Carta Política.

 189. La Sección Quinta del Consejo de Estado, al aplicar el principio de confianza legítima, destacó que su procedencia está supeditada a tres presupuestos fundamentales que deben ser verificados en cada caso particular, refiriéndose a los criterios señalados en la sentencia 12 de septiembre de 2013, ya señalada (cfr. fj. 184 supra). 

 190. En ese sentido, a pesar de la nueva interpretación, la Sección Quinta aplicó el principio de confianza legítima al caso concreto del demandado y su hermano. Consideró que no era viable anular la elección del demandado porque él y su hermano actuaron conforme a la jurisprudencia que existía en el momento en que se inscribió la candidatura y se realizaron las elecciones. 

 191. En general, la Sala Electoral encontró que se cumplían los presupuestos para la aplicación del principio de confianza legítima: existía una base objetiva de confianza, ya que desde 1999 la jurisprudencia de la Corporación había establecido que la inhabilidad se configuraba solo si el pariente ejercía autoridad el día de las elecciones; la confianza era legítima porque el demandado había actuado de buena fe y su conducta estuvo orientada por la línea jurisprudencial existente; y la nueva interpretación representaba una defraudación de esa confianza, al ser un cambia intempestivo y no previsible. Por lo tanto, el tribunal decidió que nuevo criterio jurisprudencial tendría solo efectos «académicos» para ese caso.

 192. En este punto, la Sala Electoral concluyó que «mal podría el juez conculcar los derechos fundamentales [del demandado], porque aquel actuó con base en la jurisprudencia que al momento existía, esto es, que la inhabilidad solo se tipificaba si el pariente ejercía autoridad el día de las elecciones»105. 

 193. En consecuencia, el Consejo de Estado decidió negar las pretensiones de la demanda y no anular el acto de elección demandado. No obstante, la Sala emitió una advertencia formal a la comunidad en general, indicando que la nueva interpretación del factor temporal de la inhabilidad del artículo 5 del artículo 179 superior se aplicaría a partir de las siguientes elecciones, esto es, para el periodo 2018-2022. De esta manera, el fallo estableció un precedente prospectivo, cambiando la jurisprudencia hacia el futuro, sin afectar la elección surtida bajo la regla jurisprudencial anterior.

 194. Así, la Sección Quinta determinó que no era viable declarar la nulidad porque aplicar retroactivamente el cambio jurisprudencial defraudaría el principio de confianza legitima del servidor público. Este había actuado bajo el amparo de la doctrina judicial vigente al momento de su elección, la cual durante años había negado efectos anulatorios a la doble militancia. De esta manera, la autoridad accionada estableció que las nuevas interpretaciones deben respetar las expectativas legítimas generadas por precedentes consolidados y solo pueden tener efectos prospectivos cuando impliquen restricciones de derechos. 

 195. En síntesis, el análisis de las sentencias de la Sección Quinta del Consejo de Estado demuestra que el principio de confianza legítima opera como un límite material a la actividad judicial. 

 196. Ahora bien, los casos expuestos evidencian que la Sección Quinta ha identificado dos escenarios principales en los que se defrauda esta confianza en relación con el ejercicio de la función de unificación que le reconoció el Constituyente. El primero, ocurre con el cambio de una línea jurisprudencial consolidada, como en el caso mencionado de la doble militancia, donde una determinada interpretación reiterada había generado una expectativa de que dicha conducta no generaba la nulidad electoral. El segundo escenario se presenta con la introducción de una interpretación novedosa y no previsible, como sucedió en el caso de la inhabilidad por parentesco, donde se aplicó una interpretación finalista que los implicados no podían prever al momento de los hechos. En ambas situaciones, el alto tribunal contencioso administrativo concluyó que aplicar la nueva tesis al caso bajo análisis -efecto retrospectivo- constituiría una vulneración de la confianza legítima de la parte demandada.

 197. Puede decirse, entonces, que, para garantizar el principio de confianza legítima y conciliarlo con la necesaria evolución de la jurisprudencia, la Sección Quinta ha acudido a la figura de la jurisprudencia anunciada. En virtud de esta, si bien la Corporación fija una nueva regla de decisión, lo cierto es que sus efectos no son aplicables al caso bajo estudio, so pena de desconocer la confianza legítima del administrado. En su lugar, emite una advertencia formal a la comunidad, indicando que dicha interpretación regirá de manera prospectiva.

 198. Segunda conclusión. En relación con el caso de Altus Alejandro Baquero Rueda, si bien la subregla fijada por la Sección Quinta del Consejo de Estado es razonable y constituye la postura vigente en la materia, su aplicación en el proceso de nulidad electoral del accionante constituyó una violación directa de la Constitución. El defecto no reside en la validez de la nueva interpretación, sino en su aplicación inmediata y automática a una situación fáctica previa. La autoridad judicial omitió el deber de valorar las circunstancias particulares del caso para determinar si la imposición de una regla novedosa, con efectos retrospectivos, sacrificaba de manera desproporcionada las garantías y los derechos fundamentales del demandado.

 199. Adicionalmente, ante la reconocida ausencia de un precedente judicial aplicable que resolviera la controversia, los principios pro persona, pro libertate y de favorabilidad imponían a la Sección Quinta el deber de acoger la interpretación que resultara menos restrictiva para el derecho fundamental de acceso a cargos públicos. Existía otra interpretación, igualmente razonable y más garantista, que permitía computar la experiencia hasta el momento de la elección, y era esa la que, en estricto sentido constitucional, debió aplicarse para resolver el caso concreto, por ser la que mejor consultaba el ejercicio pleno de los derechos en disputa.

 200. Por lo tanto, la vía constitucionalmente adecuada era resolver el caso bajo la interpretación más favorable al accionante y, simultáneamente, recurrir a la figura de la jurisprudencia anunciada para establecer que la nueva y más restrictiva subregla se aplicaría solo a futuro. Al no hacerlo, la Sección Quinta no solo desconoció los principios hermenéuticos que rigen la protección de los derechos fundamentales, sino que vulneró directamente el principio de confianza legítima, pues aplicó al actor consecuencias jurídicas desfavorables en razón de una regla que no existía en el momento en que se configuraron los hechos de la elección como magistrado del CNE. 

 201. Cuestión final. Debido a que uno de los problemas jurídicos principales fue resuelto de forma positiva y a que esto es suficiente para revocar la sentencia de tutela que se revisa, la Sala Plena se abstendrá de resolver el problema jurídico subsidiario planteado en el fundamento jurídico 75. En consecuencia, pasará a adoptar las medidas correspondientes para garantizar la efectividad del derecho fundamental de acceso a cargos públicos del tutelante.

9. Sentido de la decisión

 202. El accionante le solicitó a la Corte que dejara sin efectos la sentencia atacada y, además, que se declarara expresamente que él sí cumplió con el requisito de experiencia para acceder al cargo de magistrado del CNE. No obstante, la Sala encuentra que esta última solicitud no es procedente, habida cuenta de que el análisis de la presente decisión está circunscrito a la determinación del extremo final para el cómputo de dicha experiencia profesional, no a la experiencia en particular del accionante. Esta debe ser valorada por el juez natural de la causa y en el marco de los elementos de prueba debida y oportunamente aportados al expediente ordinario de nulidad electoral. 

 203. Las mencionadas pruebas aún no han sido valoradas por parte de la Sección Quinta del Consejo de Estado, pues en el fallo objeto de tutela se lee: «[a]corde con lo anterior, sería del caso proceder a valorar cada una de las vinculaciones laborales que el demandado acompañó con el acto de postulación efectuada por la coalición de partidos para establecer si cumple con los quince (15) años de experiencia. Sin embargo, el solo cálculo del tiempo transcurrido
entre el 22 de agosto de 2007 (día [de] la obtención del título) y el 17 de agosto de 2022 (postulación), sin interrupción alguna, arroja como resultado un total de catorce (14) años, once (11) meses y veinticinco (25) días, de lo que se concluye fácilmente que el demandado no acreditó la experiencia exigida en el artículo». Nótese que la autoridad judicial se abstuvo de valorar tales pruebas.

 204. Por lo anterior, La Sala Plena de la Corte Constitucional amparará el derecho de acceso a cargos públicos del accionante y se limitará a dejar sin efectos la decisión proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado el 6 de junio de 2024, en donde declaró la nulidad de la elección del actor como magistrado del CNE. 

 205. En su lugar, le ordenará a esa autoridad judicial que profiera una nueva providencia en la que, atendiendo las consideraciones de esta sentencia, valore el acervo probatorio para determinar si el accionante acreditó los 15 años de experiencia profesional al momento de su elección y no de la postulación, lo que implica que no debe aplicar la subregla contenida en el fallo objeto de cuestionamiento. En este sentido y en el marco de su autonomía judicial, deberá valorar la documentación que el actor presentó al proceso de elección, la cual fue estudiada por la Comisión de Acreditación Documental del Congreso de la República, conforme se señala en el fundamento jurídico 3 de esta sentencia. 

 206. Adicionalmente, en esa misma decisión, la Sección Quinta debe anunciarle a la comunidad en general que su nueva interpretación, según la cual dicho requisito debe acreditarse al momento de la postulación, constituye jurisprudencia anunciada y, por tanto, sus efectos solo serán aplicables hacia el futuro.

 III. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución, 

RESUELVE

PRIMERO. REVOCAR la sentencia del 5 de diciembre de 2024, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, por la cual se declaró improcedente la acción de tutela presentada por Altus Alejandro Baquero Rueda en contra de la Sección Quinta del Consejo de Estado. En su lugar, AMPARAR el derecho fundamental de acceso a cargos públicos del ciudadano Altus Alejandro Baquero Rueda. 

SEGUNDO. DEJAR SIN EFECTOS la sentencia ordinaria del 6 de junio de 2024, proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, por la cual se declaró la nulidad de la elección de Altus Alejandro Baquero Rueda como magistrado del Consejo Nacional Electoral, dentro del expediente ordinario número 11001-03-28-000-2022-00320-00, al cual fueron acumulados los expedientes ordinarios 11001-03-28-000-2022-00321-00, 11001-03-28-000-2022-00322-00 y 11001-03-28-000-2022-00324-00.

TERCERO. ORDENAR a la Sección Quinta del Consejo de Estado que, en el término de quince (15) días, contados a partir de la notificación de esta decisión, emita una nueva sentencia atendiendo lo dispuesto en la parte motiva de esta providencia judicial.

CUARTO. Por Secretaría General, LÍBRENSE las comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Presidente
Con aclaración de voto

NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
Con salvamento de voto

HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO
Magistrado

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado 
Con Aclaración de voto 

LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ
Magistrada
Con salvamento de voto

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE
Magistrado
Aclaración de voto

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada

MIGUEL POLO ROSERO
Magistrado
Aclaración de voto

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General

SALVAMENTO DE VOTO DE LAS MAGISTRADAS 
NATALIA ÁNGEL CABO Y
 LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ
 A LA SENTENCIA SU.339/25

A continuación, exponemos las razones que nos llevaron a salvar el voto en la Sentencia SU-339 de 2025. En dicha decisión, la mayoría de la Sala Plena amparó el derecho de acceso a cargos públicos de Altus Alejandro Baquero Rueda y dejó sin efectos la sentencia del 6 de junio de 2024 proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, mediante la cual se declaró la nulidad de su elección como magistrado del Consejo Nacional Electoral (CNE).

Salvamos nuestro voto porque consideramos que la Corte adoptó una decisión internamente contradictoria y problemática. Por un lado, concedió el amparo al estimar que el Consejo de Estado vulneró los derechos del actor al considerar que la experiencia requerida para ser magistrado del CNE debía acreditarse al momento de la postulación de los candidatos por los partidos o movimientos políticos. Por otro lado, la mayoría sostuvo que dicha interpretación es razonable y que, en todo caso, debe aplicarse hacia el futuro. De este modo, la decisión reconoce que la interpretación del Consejo de Estado no fue arbitraria, pero introduce una excepción para que no se aplique al tutelante en este caso concreto. En la práctica, ello implica afirmar que una interpretación considerada razonable en abstracto deja de serlo únicamente para este caso, lo cual resulta difícilmente conciliable.

Esta irregularidad, además, se inscribe en una serie de inconsistencias que se han presentado a lo largo de las dos acciones de tutela promovidas por Altus Alejandro Baquero Rueda, las cuales también se recogen en este salvamento.

El problema jurídico abordado por la Corte —presente en ambas acciones de tutela— consiste en determinar el momento en que debe acreditarse la experiencia profesional exigida para acceder al cargo de magistrado del CNE. Según el actor, dicha experiencia debe verificarse al momento de la elección. En contraste, la Sección Quinta del Consejo de Estado y el Congreso de la República, como órgano elector, sostuvieron que dicha experiencia debe acreditarse al momento de la postulación por parte del partido o movimiento político, o de la coalición que presente la candidatura, de conformidad con los artículos 21, 60 y 61 de la Ley 5ª de 1992.

Para resolver este problema, la Corte adoptó varias decisiones a lo largo del trámite de las acciones de tutela presentadas por el señor Baquero. Entre ellas se encuentra el amparo concedido en la Sentencia SU-339 de 2025, objeto de este salvamento. A continuación, se expondrán dichas decisiones y las advertencias formuladas en cada oportunidad. Posteriormente, se desarrollarán las razones específicas que nos llevaron a salvar el voto frente a esa sentencia.

 1. Irregularidades en los procesos constitucionales de tutela adelantados por Altus Baquero previo a la sentencia SU-339 de 2025106

El 27 de junio de 2023 el accionante presentó una solicitud de amparo contra el auto del 25 de mayo de 2023 mediante el cual la Sección Quinta del Consejo de Estado suspendió provisionalmente su acto de elección. La suspensión ordenada por el juez de la nulidad electoral era transitoria y sólo producía efectos mientras dicha autoridad judicial profería la sentencia definitiva. En el curso del proceso de tutela, la Sección Quinta del Consejo de Estado resolvió el proceso ordinario mediante la sentencia del 6 de junio de 2024.

En esa primera acción de tutela107, el señor Baquero le pidió a la Corte decretar como medida cautelar la suspensión del auto del 25 de mayo de 2023. En el Auto 846 de 2024, la mayoría de la Sala resolvió favorablemente dicha solicitud sin que se acreditaran los requisitos que permiten la adopción de una medida cautelar al interior de una acción de tutela108.

Para sustentar la medida, la mayoría de la Sala Plena le atribuyó a la decisión judicial cuestionada algo que no decía. Según el Auto 846 de 2024, el Consejo de Estado había reconocido la existencia de dos posibles interpretaciones sobre el momento en el que se debe acreditar la experiencia para ser magistrado. Sin embargo, no es cierto que la Sección Quinta del Consejo de Estado aceptara un debate sobre el momento en que se debían acreditar los requisitos para ser magistrado del CNE. Tampoco es cierto que el juez advirtiera dos interpretaciones posibles frente al punto antes señalado. Por el contrario, para el juez natural del asunto no procedían dos interpretaciones razonables ni tampoco existía duda en cuanto al momento en que se debían cumplir los requisitos exigidos en el ordenamiento jurídico para ser magistrado del CNE. Al respecto el juez de la nulidad dijo lo siguiente: 

“Sin embargo, al reexaminar el asunto, advierte la Sala que esta postura [aquella según la cual los requisitos se debían cumplir al momento de la elección] no resulta ajustada al ordenamiento jurídico, ni al verdadero alcance de la disposición constitucional, en tanto la norma superior tan solo tuvo como propósito señalar los requisitos para ser magistrado de alta corte, sin que haya aludido al momento en que los mismos se deban cumplir. Por lo tanto, la interpretación que más se adecúa a las normas que regulan esta elección y los principios propios de la función administrativa, como pasa a explicarse seguidamente, es que los requisitos para aspirar a ser magistrado del CNE deben cumplirse al momento de la postulación o inscripción efectuada por el partido o movimiento político ante el Congreso de la República.”109

Es claro entonces que, contrario a lo dicho por la mayoría de la Sala Plena el Auto 846 de 2024, la Sección Quinta del Consejo de Estado sólo contempló como razonable y acorde a los principios constitucionales de la función pública una única interpretación y la aplicó al caso concreto. Sin embargo, inexplicablemente esta Corporación le dio una lectura diferente a la regla de decisión del juez electoral y, del párrafo anteriormente transcrito, entendió que para la Sección Quinta había dos interpretaciones plausibles. 

Luego, en la Sentencia SU-342 de 2024, al resolver de fondo el asunto, la Corte amparó transitoriamente el derecho a acceder a cargos públicos del actor y, suspendió los efectos de la sentencia del 6 de junio de 2024 de la Sección Quinta del Consejo de Estado, que declaró la nulidad de la elección de Altus Alejandro Baquero Rueda. En esa decisión, la Corte consideró que la posición del juez electoral era contraria al principio pro persona (a favor de la persona), pues correspondía a la interpretación del ordenamiento jurídico que resultaba más lesiva de cara a las garantías protegidas por el derecho de acceder a cargos y funciones públicas. Además, para la Corte, se trataba de la hermenéutica que menos consulta el ejercicio pleno del derecho a acceder a cargos y funciones públicas, que también protege este principio. Con este argumento, esta Corporación dejó sin efectos, temporalmente, una sentencia que no había sido cuestionada en la solicitud de amparo110. 

Con posterioridad, la Sección Quinta del Consejo de Estado solicitó la nulidad de la sentencia SU-342 de 2024 y la Sala Plena negó dicha petición en el Auto 009 de 2025. Frente a esa decisión las magistradas Cristina Pardo Schlesinger y Natalia Ángel Cabo salvaron su voto porque consideraron que el amparo inicialmente concedido no debió tener efectos sobre la sentencia del 6 de junio de 2024 de la Sección Quinta del Consejo de Estado por los siguientes motivos. 

Primero, el juez electoral no tuvo oportunidad de pronunciarse de fondo y defender la sentencia del 6 de junio de 2024, porque la acción de tutela no se dirigió contra esa decisión. En ese sentido, a juicio de las magistradas Ángel Cabo y Pardo Schlesinger, al juez electoral se le vulneraron sus derechos al debido proceso y a la defensa. Segundo, la Corte no tenía competencia para adoptar medidas contra la sentencia del 6 de junio de 2024, pues se trataba de una decisión proferida con posterioridad a la presentación de la acción de tutela. Tercero, la acción de tutela contra sentencias debe ser un mecanismo excepcional que exige una carga argumentativa exigente, más aun tratándose de providencias de las Altas Cortes. En este caso dicha carga no se cumplió frente a la sentencia del 6 de junio de 2024, por el simple hecho de que la tutela presentada por el señor Altus Baquero estaba dirigida contra el auto del 25 de mayo de 2023 y no contra la mencionada decisión que puso fin al proceso. 

A pesar de las irregularidades mencionadas en el párrafo anterior, la mayoría de la Sala Plena optó por negar la nulidad, cuando lo jurídicamente correcto era acceder a la petición de nulidad y proferir una nueva sentencia de unificación en la que no se hicieran juicios de validez sobre la sentencia del 6 de junio de 2024 de la Sección Quinta. 

Gracias a esas decisiones basadas en consideraciones jurídicamente problemáticas y valoraciones poco evidentes, se ordenó que el señor Baquero fungiera como magistrado del CNE a pesar de que su juez natural determinó la nulidad de su elección.

 2. Motivos del salvamento de voto contra la Sentencia SU-339 de 2025

El señor Baquero Rueda presentó una nueva acción de tutela, esta vez sí contra la mencionada sentencia del 6 de junio de 2024. La discusión llegó a su fin con la Sentencia SU-339 de 2025 objeto de este salvamento de voto. En la sentencia de la que ahora nos apartamos, la Sala Plena reconoció que el Consejo de Estado siempre tuvo la razón al señalar que para ser magistrado del CNE se requiere de una experiencia profesional de 15 años cuyo extremo inicial es la obtención del título de abogado y el extremo final es la postulación por parte del partido o movimiento político o la coalición conformada por estos para la elección del magistrado. 

Para la Sala Plena la interpretación que realizó el órgano de cierre en materia electoral era razonable. Vale mencionar que esa interpretación fue la que sostuvo la autoridad judicial desde el auto del 25 de mayo de 2023, el cual fue revocado por esta Corporación en la primera acción de tutela que presentó el actor. Ahora, de forma discordante y sin sustento jurídico, en la Sentencia SU-339 de 2025 se decidió que dicha regla no era aplicable al caso concreto del señor Altus Baquero, motivo por el cual era procedente el amparo a su derecho al debido proceso. 

En ese sentido, la Sentencia SU-339 de 2025 generó una excepción aplicable únicamente al actor quien, a la luz de la Constitución, no cumplía con los requisitos establecidos en el artículo 264 superior para ser magistrado del Consejo Nacional Electoral, al no haber acreditado la experiencia profesional de 15 años teniendo en cuenta los extremos inicial y final para dicho cómputo que rigen para los magistrados de la Corte Suprema de Justicia, en los términos de dicho mandato constitucional. Por ende, a nuestro juicio, la decisión de la cual nos apartamos generó una regla constitucionalmente problemática, circunscrita únicamente a la situación particular que se analizó en este caso concreto, lo que proyecta la idea de un alcance individual más que de una orientación general.

Para darle una apariencia de buen derecho al amparo concedido, la mayoría utilizó de forma cuestionable la figura de la jurisprudencia anunciada y el principio de confianza legítima, por dos razones. Primero, la Sentencia SU-339 de 2025 afirmó que la Sección Quinta aplicó al actor un criterio novedoso que no existía cuando él fue elegido magistrado del CNE. En ese sentido, la mayoría de Sala Plena resaltó, erradamente, que el caso del accionante no tenía una norma ni precedente judicial aplicable. Así, se determinó que dicho criterio debía considerarse como jurisprudencia anunciada, en virtud de la cual el extremo final para computar la experiencia para ser elegido magistrado del CNE, en adelante, debe contarse desde el momento de la postulación, no el de la elección. Segundo y como consecuencia de lo anterior, esta Corporación desconoció su propio precedente sobre la aplicación de la figura de la jurisprudencia anunciada. 

En relación con el primer punto advertido en el párrafo anterior, a nuestro juicio la SU-339 de 2025 desconoció el mandato constitucional establecido en el artículo 264 de la Constitución según el cual, los magistrados del CNE deben tener las mismas calidades de los magistrados de la Corte Suprema de Justicia. Para la elección de dichos magistrados siempre se ha exigido el cumplimiento de la experiencia profesional de 15 años al momento de la postulación por parte del partido o movimiento político o la coalición conformada por estos para este fin. Esto en cumplimiento de lo establecido en la Constitución y de los artículos 21, 60 y 61 de la Ley 5ª de 1992. 

Bastaba que la Sala Plena hiciera un análisis sobre la forma en que se elige a los magistrados de la Corte Suprema de Justicia y de las normas de la Ley 5ª de 1992 para concluir que el requisito de la experiencia profesional antes mencionado siempre se ha exigido bajo el extremo final ya mencionado y que, por ende, no se trataba de un criterio novedoso. Afirmar lo contrario sería tanto como admitir que, antes de la Sentencia del 6 de junio de 2024 el órgano elector, esto es, el Congreso de la República no aplicaba ni la Constitución ni la Ley 5ª de 1992 o que la Sección Quinta desconociera su aplicación, argumento que, a nuestro juicio, carece de sustento jurídico. 

Así, cuando la Sentencia SU-339 de 2025 afirmó que para el caso del Altus Baquero no existía una norma aplicable, desconoció abiertamente que la Ley 5ª de 1992 sí regula la materia al consagrar las disposiciones orgánicas para la elección de los funcionarios que le corresponden al Congreso de la República. Este proceso fue debidamente explicado por la Sección Quinta desde el auto del 25 de mayo de 2023 y reiterado en la sentencia del 6 de junio de 2024111. 

En conclusión, es claro que no existe el supuesto vacío normativo que invocó la mayoría de la Sala en cuanto la voluntad del constituyente es clara y expresa en equiparar el régimen de calidades de los magistrados del CNE al de los magistrados de la Corte Suprema de Justicia, debido a las altas funciones que le asigna como autoridad electoral, garante de las reglas democráticas. Por un lado, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha sido estable en reconocer los extremos inicial y final para el cómputo de la experiencia profesional para ser magistrado de Alta Corte y otros altos cargos del Estado que contemplan el mismo requisito, como en el caso del defensor del Pueblo112. Por otro lado, ante esta interpretación de las normas que realiza el órgano de cierre en materia electoral, la cual se advierte como razonable y acorde a la Constitución, no le quedaba otro camino al juez de tutela que respetar su ámbito de autonomía funcional y negar el amparo.

En relación con el segundo argumento expuesto en la Sentencia SU-339 de 2025 para conceder la tutela, esto es, que, ante la inexistencia de un precedente judicial, la regla razonable que aplicó la Sección Quinta del Consejo de Estado debía ser jurisprudencia anunciada, consideramos que la mayoría entendió equivocadamente esta figura y desconoció el precedente constitucional. Esto, por la siguiente razón. 

En la Sentencia SU-474 de 2020113, este Tribunal señaló que, cuando existe un cambio de postura “es necesario que las Cortes precisen el alcance de sus decisiones cuando actúan como unificadores de jurisprudencia dentro de su jurisdicción114, para lo cual deben acudir a figuras como la jurisprudencia anunciada115 o incluso a la técnica conocida como prospective overruling (anulación prospectiva) 116, a efecto de no romper con la confianza que el usuario depositó en el sistema de justicia al poner su asunto bajo su conocimiento”117.

En ese sentido, la jurisprudencia anunciada le sirve al juez como herramienta jurídica para modificar criterios que ya no se entienden como razonables y le da sentido al derecho viviente. Lo que supone, como se indicó anteriormente, la existencia de una regla jurisprudencial que va a cambiar. Este supuesto no ocurrió en el caso analizado por la Corte al proferir la Sentencia SU-339 de 2025, pues como lo hemos señalado a lo largo de este salvamento, el Consejo de Estado siempre ha tenido el mismo criterio. En otras palabras, no se presentó una modificación de la jurisprudencia en detrimento de los derechos de quienes obraron en el pasado con base en lo dispuesto por la antigua postura118, pues no existía una lectura diferente. 

Por último, quisiéramos reiterar la jurisprudencia pacífica de esta Corporación en torno a la procedencia de la acción de tutela contra providencias de las Altas Cortes. Según la jurisprudencia constitucional119, si la decisión objeto de tutela era razonable, como en efecto lo afirma la Sentencia SU-339 de 2025, no podía la Sala Plena, en tanto juez constitucional, revocar el fallo de nulidad electoral bajo el entendido de que se trataba de una regla novedosa. Dicho estándar, además de ser ajeno al criterio de esta Corte, desconoce que, en materia de tutela contra providencias de Altas Cortes, el juez constitucional únicamente puede intervenir cuando la decisión cuestionada sea abiertamente irrazonable o arbitraria, lo cual, reiteramos no ocurrió en este asunto. 

En ese sentido, la Corte ha debido reconocer estos hechos y, en su defecto, expedir una sentencia en la que se negara el amparo del derecho fundamental del debido proceso del actor. 

En esos términos salvamos nuestro voto,

NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada

LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ
Magistrada

ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO 
VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE
 A LA SENTENCIA SU.339/25

Referencia: expediente T-10.865.284

Acción de tutela presentada por Altus Alejandro Baquero Rueda en contra del Consejo de Estado, Sección Quinta

Magistrada y Magistrado Ponente:
Paola Andrea Meneses Mosquera y
Héctor Alfonso Carvajal Londoño

Comparto la decisión adoptada por la mayoría de la Sala Plena, consistente en amparar el derecho fundamental de acceso a cargos públicos del señor Altus Alejandro Baquero Rueda, al concluir que dicho derecho fue vulnerado por la Sección Quinta del Consejo de Estado como consecuencia de una incorrecta determinación de los extremos temporales para el cómputo del requisito constitucional de experiencia exigido para ser magistrado del Consejo Nacional Electoral.

No obstante, estimo que el yerro atribuible a la providencia judicial cuestionada no radica en el carácter supuestamente sorpresivo o novedoso de la hermenéutica aplicada para la fijación del extremo final del cómputo -como lo sostuvo la mayoría-, sino en la determinación del extremo inicial del mismo, según paso a exponer.

La fijación del extremo final del cómputo de la experiencia no fue novedosa ni desconoció la confianza legítima. A mi juicio, la fijación del extremo final del cómputo en el momento de la postulación no constituye un criterio interpretativo novedoso ni desconoció el principio de confianza legítima. Por el contrario, dicha interpretación se encuentra sólidamente anclada en principios estructurales del derecho administrativo y de la función pública, tales como la igualdad de oportunidades, el mérito, la transparencia, la seguridad jurídica y la certeza de los procedimientos de selección.

Desde esa perspectiva, resulta jurídicamente exigible que los requisitos de elegibilidad se verifiquen en el hito jurídico que habilita la participación en el procedimiento de elección (postulación, inscripción o acto equivalente), pues es en ese momento cuando se configura la expectativa legítima de acceso al cargo y cuando se activa el control institucional y ciudadano sobre el cumplimiento de las calidades constitucionales y legales. Aceptar que la acreditación de requisitos pueda ocurrir en una fase posterior del procedimiento de elección comportaría un riesgo sistémico de inseguridad jurídica y de alteración del principio de igualdad entre los aspirantes. 

En ese sentido, no comparto la caracterización de esta hermenéutica como un “criterio interpretativo novedoso” ni, mucho menos, como un giro de tal entidad que hiciera obligatoria la activación de la figura de la jurisprudencia anunciada para evitar la frustración del principio de confianza legítima. A mi juicio, no se está ante un viraje jurisprudencial disruptivo, sino ante una concreción interpretativa ordinaria, sistemática y coherente de principios estructurales del régimen de función pública y de los procedimientos de selección -particularmente, los de mérito, igualdad de oportunidades, transparencia y seguridad jurídica-, conforme a los cuales los requisitos de elegibilidad deben verificarse en el hito procedimental que habilita la participación en el proceso de provisión del cargo, como manifestación del principio de certeza jurídica en materia de acceso a la función pública.

El error estuvo en la fijación del extremo inicial del cómputo de la experiencia. En cambio, considero que la Sección Quinta del Consejo de Estado sí incurrió en un defecto sustantivo al aplicar por analogía el parágrafo 1º del artículo 128 de la Ley 270 de 1996 -norma exclusiva del estatuto de los funcionarios de la Rama Judicial- para concluir que el extremo inicial del cómputo debía fijarse en la fecha de obtención del título profesional.

La referida disposición está diseñada exclusivamente para los servidores judiciales que ejercen funciones jurisdiccionales, en el marco del régimen estatutario de la administración de justicia. Su extensión a los magistrados del Consejo Nacional Electoral desconoce el alcance limitado de la equiparación prevista en el artículo 264 superior, que se circunscribe a calidades, inhabilidades, incompatibilidades y derechos, pero no autoriza una traslación íntegra del régimen funcional de los funcionarios de la Rama Judicial a un órgano administrativo de naturaleza constitucional autónoma.

La naturaleza jurídica del Consejo Nacional Electoral es eminentemente administrativa, en cuanto ejerce funciones de regulación, inspección, vigilancia, control y decisión administrativa del sistema electoral. Por tanto, sus miembros no ejercen función jurisdiccional, lo que impide aplicarles, sin una habilitación constitucional o legal expresa, el estatuto propio de los funcionarios de la Rama Judicial.

En consecuencia, la norma aplicable para la determinación del extremo inicial del cómputo de la experiencia profesional es la prevista en el artículo 229 del Decreto Ley 019 de 2012, norma general del régimen de función pública, conforme a la cual la experiencia profesional se computa a partir de la terminación y aprobación del pensum académico, con las excepciones expresamente previstas por el legislador.

Improcedencia de la analogía empleada. Adicionalmente, la utilización de la analogía en este caso desconoce los presupuestos fijados por la jurisprudencia constitucional para su procedencia, en particular el requisito de semejanza entre la especie regulada y la especie no regulada. Conforme lo precisó la Sentencia SU-975 de 2003, la analogía solo es admisible cuando la situación no regulada es sustancialmente análoga a la regulada. En este caso, la especie regulada (funcionarios judiciales) no es equiparable a la especie supuestamente no regulada (magistrados del Consejo Nacional Electoral), dada la distinta naturaleza funcional de ambos tipos de servidores públicos.

La extensión analógica de una regla propia del estatuto especial de los funcionarios judiciales a autoridades administrativas no solo desconoce la regla jurídica aplicable al universo general de los servidores públicos, sino que también desdibuja el diseño institucional previsto por el Constituyente y altera la estructura del sistema de fuentes del derecho público.

Por estas razones, dejo consignada mi aclaración de voto respecto de la Sentencia SU-339 de 2025, reiterando mi respeto por las decisiones de la Corte Constitucional.

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE
Magistrado