Sentencia T-273/21

COMPARTIBILIDAD PENSIONAL-El pensionado que se haya beneficiado indebidamente por lo pagado deberá devolver lo indebidamente recibido

ACCION DE TUTELA CONTRA ACTOS ADMINISTRATIVOS EN MATERIA PENSIONAL COMO MECANISMO DEFINITIVO-Reiteración de jurisprudencia sobre la procedencia excepcional

COMPARTIBILIDAD PENSIONAL-Fundamento constitucional y legal/COMPARTIBILIDAD PENSIONAL-Alcance

COMPARTIBILIDAD PENSIONAL-Finalidad

COMPARTIBILIDAD PENSIONAL-Jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia

COMPARTIBILIDAD PENSIONAL-Reiteración de jurisprudencia

REVOCATORIA DE ACTO ADMINISTRATIVO DE RECONOCIMIENTO DE PENSION-Modificación unilateral de pensión de jubilación por supuesta compartibilidad pensional/COMPARTIBILIDAD PENSIONAL-Aplicación

(…), con fundamento en una habilitación de carácter reglamentaria, se dio aplicación de la figura de la compartibilidad pensional, de acuerdo con lo dispuesto, a manera de condición resolutoria, en el mismo acto administrativo que reconoció el derecho pensional.

Referencia: Expediente T-8.050.270

Acción de tutela instaurada por Isabel Eugenia Madroñero Mena, actuando como agente oficioso de su madre María Leonor Mena Mena, en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP.

Magistrado ponente: 
ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Bogotá D.C., diecisiete (17) de agosto de dos mil veintiuno (2021)

La Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por la Magistrada Paola Andrea Meneses Mosquera y los Magistrados Antonio José Lizarazo Ocampo y Alejandro Linares Cantillo, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente:

SENTENCIA 

En el proceso de revisión de las sentencias proferidas por el Juzgado Diecinueve Civil del Circuito de Cali y la Sala de Decisión Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de la misma ciudad, en las cuales se estudió la supuesta vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y al mínimo vital de la señora María Leonor Mena Mena por parte de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante “UGPP”).

I. ANTECEDENTES 

A. LA DEMANDA DE TUTELA

1. La señora Isabel Eugenia Madroñero Mena, obrando como agente oficioso de su madre, la señora María Leonor Mena Mena, interpuso acción de tutela en contra de la UGPP. Según indicó, la accionada vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y al mínimo vital, al modificar el monto de la pensión de jubilación que le fuere reconocida a la señora Mena Mena, en aplicación de la figura de la compartibilidad pensional. En razón de lo anterior, solicitó el amparo de los derechos invocados y pidió (i) dejar sin efectos los actos administrativos proferidos por el ente demandado, mediante los cuales declaró la compartibilidad, y, como consecuencia de ello, (ii) instó a ordenar el pago de las mesadas dejadas de cancelar, con ocasión de la decisión que se cuestiona.

B. HECHOS RELEVANTES

2. La señora María Leonor Mena Mena tiene 98 años y en la actualidad se encuentra bajo el cuidado de su hija, Isabel Eugenia Madroñero Mena, por padecer de las enfermedades de alzhéimer, hipotiroidismo, dislipidemia, hipertensión arterial y deficiencia cardiaca.

3. En Resolución No. 00189 del 4 de febrero de 1982, la Comisión de Prestaciones Sociales del extinto Instituto de Seguridad Social -Seccional Valle- (en adelante “ISS”), le reconoció a la señora María Leonor Mena Mena la pensión de vejez (pensión legal), en consideración a que contaba con 750 semanas cotizabas. 

4. Posteriormente, el mismo ISS, en calidad de empleador, le otorgó a la accionante la pensión de jubilación, mediante Resolución No. 1969 del 2° de julio de 1982, que fue le notificada el día 12 del mes y año en cita. Esta decisión se sustentó en que la accionada había trabajado por más de 25 años en entidades pertenecientes a la administración pública, según lo previsto en el Decreto 1653 de 1977.

5. En Resolución RDP 017993 del 13 de junio de 2019, la UGPP ordenó aplicar la figura de la compartibilidad a la pensión de la accionante, con fundamento en lo previsto en el artículo 5 del Decreto 2879 de 1985. En consecuencia, (i) ajustó la mesada pensional de vejez reconocida a la señora Mena Mena, al valor resultante de la diferencia entre el monto de la pensión de jubilación y la de vejez; y (ii) ordenó recobrar a la accionante las sumas pagadas en exceso, durante el período comprendido entre el 18 de mayo de 1981 y la fecha de emisión de la citada resolución.

6. Sin embargo, el 25 de julio de 2019, mediante Resolución RDP 022136, la UGPP modificó las fechas establecidas en la anterior resolución, indicando que tanto el ajuste de la mesada pensional de la accionante, así como el cálculo del recobro de las sumas pagadas en exceso debía contarse a partir de 1° de julio de 1982, fecha en la que, a su juicio, se hizo efectiva la Resolución 1969 del 2° de julio de ese año. 

7. El 4 de septiembre de 2019, en respuesta a una petición presentada por la accionante, la UGPP señaló que, en virtud de la Resolución RDP 022136 del 25 de julio de 2019, la nueva mesada pensional era de $ 615.996,78 pesos.

8. En comunicación enviada el 30 de noviembre de 2019, la UGPP informó a la señora Mena Mena que, conforme a lo establecido en la Resolución RDP 022136 del 25 de julio de 2019, debía reintegrar la suma de $192.223.862 pesos, por concepto de las mesadas pensionales recibidas en exceso.

9. En criterio de la accionante, la UGPP revocó directamente y sin el consentimiento del titular del derecho, el acto administrativo por medio del cual el ISS le había reconocido la pensión de jubilación a la señora María Leonor Mena.

10. Finalmente, la señora Madroñero Mena alega que la reducción en el valor de la mesada pensional afecta las condiciones de vida de su madre, como quiera que su familia se vio en la necesidad de retirarla del Hogar Gerontológico Las Acacías, institución que le brindaba los cuidados requeridos por su edad y las patologías que padece.

C. RESPUESTA DE LAS ENTIDADES ACCIONADAS 

11. En auto del 11 de febrero de 2020, el Juzgado Diecinueve Civil del Circuito Judicial de Cali admitió la acción de tutela de la referencia y vinculó a la Administradora Colombiana de Pensiones (en adelante “Colpensiones”) y al Consorcio FOPEP 2019, para que se pronunciaran sobre los hechos objeto de demanda.

Respuesta de Colpensiones

12. En escrito del 14 de febrero de 2020, Colpensiones solicitó la desvinculación del proceso por falta de legitimación en la causa por pasiva. Precisó que no es la entidad responsable de la conducta que conllevó a la interposición de la acción de tutela. En este sentido, considera que el reproche de la accionante se dirige contra las Resoluciones RDP 017993 del 13 de junio de 2019 y RDP 022136 del 25 de julio del año en cita, expedidos por la UGPP.

Respuesta de la UGPP

13. La UGPP solicitó que se declarara la improcedencia de la acción de tutela porque, a su juicio, no se acredita el requisito de subsidiariedad. Señaló que la accionante cuenta con otros mecanismos judiciales disponibles que resultan idóneos y eficaces para la defensa de sus derechos fundamentales. En todo caso, manifestó que a partir de las circunstancias del caso tampoco se demuestra que la acción deba proceder para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable.

14. Por otra parte, la entidad aseveró que, por mandato del artículo 5 del Decreto 2879 de 1985 y el artículo 18 del Acuerdo 049 de 1990, aprobado por el Decreto 758 de 1990, el pago de la mesada de la accionante se comparte entre Colpensiones y la UGPP, únicamente en caso de que el valor a pagar a cargo de esta la última –en razón de la pensión extralegal– sea mayor. Por último, sostuvo que no hay lugar a cuestionar la firmeza de los actos administrativos, dado que éstos quedaron debidamente ejecutoriados.

Consorcio FOPEP 2019

15. En escrito presentado el 16 de febrero de 2020, el consorcio FOPEP 2019 solicitó su desvinculación del proceso de tutela, al considerar que en su condición de administrador fiduciario está encargado únicamente de efectuar el pago de las mesadas pensionales y de realizar los correspondientes descuentos de ley.

D. PRUEBAS RECAUDADAS EN LAS INSTANCIAS

16. En auto del 18 de febrero de 2020, el Juzgado Diecinueve Civil del Circuito de Cali decidió requerir a la señora Isabel Eugenia Madroñero Mena, en calidad de agente oficioso de la señora María Leonor Mena Mena, para que, en un día contado a partir del recibo de la notificación de dicha providencia, informara sobre la conformación del núcleo familiar de la accionante, así como sobre los ingresos y gastos de los miembros de su familia.

17. Por medio de escrito radicado ante ese despacho judicial, la señora Isabel Eugenia Madroñero remitió al juez constitucional de primera instancia la siguiente información: (i) el núcleo familiar de la señora María Leonor Mena está compuesto por sus tres hijos, todos mayores de edad y con obligaciones; (ii) una de las hijas, Rosario Madroñero Mena es ama de casa y beneficiaria de una pensión de sobrevivientes, con la cual satisface su mínimo vital; (iii) su hermano, Manuel de Jesús Madroñero Mena, recibe una pensión de vejez de la cual subsisten él y su familia; y (iv) en su caso, es ama de casa, depende de los ingresos de su cónyuge y se encuentra actualmente al cuidado de su madre.

E. DECISIONES JUDICIALES OBJETO DE REVISIÓN

Primera instancia: Juzgado Diecinueve Civil del Circuito Judicial de Cali

18. En sentencia del 24 de febrero de 2020, el Juzgado Diecinueve Civil del Circuito Judicial de Cali decidió negar por improcedente la acción de tutela instaurada por la señora Isabel Eugenia Madroñero Mena. Al respecto, señaló que no estaba acreditado el requisito de subsidiariedad, pues la accionante habría podido interponer una acción de nulidad y restablecimiento del derecho, con el fin de discutir la legalidad de los actos administrativos proferidos por la UGPP. En todo caso, indicó que tampoco se advertía la existencia de un riesgo de configuración de un perjuicio irremediable, ya que la señora María Leonor Mena percibe una mesada pensional para suplir sus gastos.

Impugnación

19. El 20 de febrero de 2020, la señora Isabel Eugenia Madroñero impugnó la decisión de primera instancia, en el sentido de considerar que la avanzada edad de su madre y su condición delicada de salud tornaban desproporcionada la carga de acudir ante el juez contencioso administrativo, con el fin de debatir la legalidad de los actos administrativos reprochados.

Solicitud de confirmación

20. En escrito del 5 de marzo de 2020, la UGPP solicitó la confirmación integral de la sentencia proferida por el Juzgado Diecinueve Civil del Circuito Judicial de Cali. La entidad reiteró la totalidad de los argumentos expuestos en la contestación presentada en primera instancia.

Segunda instancia: Sala de Decisión Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali

21. En sentencia del 26 de marzo de 2020, la Sala de Decisión Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali confirmó el fallo de primera instancia. Sobre el particular, esta autoridad argumentó que, si bien la actora es una persona de especial protección constitucional, en atención a sus condiciones particulares, lo cierto es que no se encuentra desprotegida, porque cuenta con el apoyo de su núcleo familiar y una mesada pensional que le permite solventar sus gastos. Por esta razón, consideró que podía acudir a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para solventar su caso.

F. ACTUACIONES ADELANTADAS ANTE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y PRUEBAS APORTADAS EN SEDE DE REVISIÓN

Auto de pruebas del 13 de abril de 2021

22. En auto del 13 de abril de 2021, el Magistrado Sustanciador decidió oficiar a la señora Isabel Eugenia Madroñero Mena y a la UGPP, para que ampliaran los datos suministrados en la acción de tutela de la referencia o, en su defecto, que aportaran nuevos elementos de juicio al debate.

23. En concreto, a la señora Isabel Eugenia Madroñero Mena se le preguntó sobre (i) cuál es el monto actual de los ingresos y gastos de la señora María Leonor Mena Mena; y (ii) si ha iniciado otro proceso judicial, con ocasión de los hechos expuestos en la acción de tutela. También se le solicitó la remisión de la copia de la Resolución 1969 del 2° de julio de 1982, acto administrativo por medio del cual el extinto ISS le otorgó la pensión de jubilación a la actora.

24. Por su parte, en relación con la UGPP, se requirió (i) que explicará el procedimiento administrativo que culminó con las resoluciones que aplicaron la compartibilidad pensional; y (ii) la remisión de la copia de la Resolución 1969 del 2° de julio de 1982, por medio de la cual, como ya se dijo, el extinto ISS, en calidad de empleador, reconoció el derecho a la pensión de jubilación a la señora María Leonor Mena Mena.

25. En respuesta a la información solicitada, los días 22 de abril y 26 de mayo de 2021, la Secretaría General de esta corporación puso en conocimiento que se recibieron oficios de la UGPP y de Colpensiones, en los que se incluyen los datos que a continuación pasan a describirse. 

UGPP

26. En escrito del 20 de abril de 2021, por intermedio del subdirector de defensa judicial pensional, la UGPP procedió a remitir a la Corte copia de los actos administrativos por medio de los cuales se le reconoció las pensiones de vejez y de jubilación a la accionante, así como de los actos en los que se dispuso la aplicación de la figura de la compartibilidad pensional. Además, respecto de la pregunta planteada en el auto de pruebas, expuso lo siguiente:

27. Luego de que dicha entidad asumiera las obligaciones pensionales que estaban en cabeza del extinto ISS, en calidad de empleador, el área de determinaciones pensionales procedió a realizar un estudio de varios de los expedientes que se encontraban a su cargo, dentro de los cuales se hallaba el de la señora María Leonor Mena Mena, advirtiendo que, para el caso en concreto, la Resolución 1969 del 2° de julio de 1982, mediante la cual se le reconoció la pensión de jubilación estableció que dicha prestación tiene el de carácter de compartida, de acuerdo con el artículo 19 del Decreto 1653 de 1977.

28. Manifestó que la demora de 36 años en la aplicación de la figura de la compartibilidad pensional, en el caso de la accionante, no es imputable a dicha entidad, como quiera que ello ocurrió por las falencias administrativas que conllevaron a la liquidación del extinto ISS. Sin embargo, insistió en que, una vez se identificó la irregularidad cometida con las pensiones de la señora Mena Mena, procedieron de inmediato a realizar el trámite pertinente, con la finalidad de cesar la afectación sobre el erario público.

29. Asimismo, aseguró que, en virtud de que no contaban con datos actualizados de la señora María Leonor Mena Mena, las Resoluciones RDP 17993 del 13 de junio de 2019 y RDP 22132 del día 25 del mes y año en cita, fueron notificadas por aviso en la página web de la entidad, así como en un lugar visible del área establecida para el efecto.

30. Por último, el representante de la UGPP afirmó que, en aplicación de los actos administrativos censurados por intermedio de la acción de tutela que ocupa la atención de la Sala, dicha entidad actualmente solo está pagando a la accionante el mayor valor que le compete y que, en este orden de ideas, corresponde a Colpensiones informar sobre la suma restante de la prestación percibida por la señora Mena Mena.

Colpensiones

31. Por intermedio de escrito del 24 de mayo de 2020, el Gerente de Defensa Judicial de Colpensiones, solicitó a la Sala Tercera de Revisión de la Corte declarar la improcedencia de la acción de tutela interpuesta, con fundamento en que la actora puede acudir a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para discutir la legalidad de los actos administrativos proferidos por la UGPP.

32. De forma subsidiaria, solicitó negar el amparo de tutela, con el argumento de que el artículo 19 del Decreto 1653 de 1977 estableció que las pensiones de vejez y jubilación que le fueron reconocidas serían compartidas, por lo que la UGPP solo procedió a dar aplicación al régimen normativo que regula las citadas prestaciones.

Autos de pruebas y de suspensión del 2 junio de 2021

33. En auto del 2 de junio de 2021, el Magistrado Sustanciador decidió insistir en las pruebas decretadas respecto de la accionante, por considerarlas relevantes para efectos de adoptar una decisión de fondo. Asimismo, a través de auto de la misma fecha, la Sala de Revisión decidió suspender los términos del proceso por el plazo de dos meses, hasta tanto los elementos de juicio requeridos fueran aportados al expediente de la referencia.

Escrito de la señora Isabel Eugenia Madroñera Mena

34. En escrito del 9 de junio de 2021, la señora Isabel Eugenia Madroñera Mena advirtió que la mesada pensional, luego de la aplicación de la figura de la compartibilidad pensional, quedó en un monto mensual de $ 872.501 pesos, valor con el cual se debe costear los gastos mensuales de la señora Mena Mena, correspondientes a implementos de salud (pañales, pañitos húmedos, jabones y guantes), alimentación, atención de urgencias y el servicio de enfermería, todo lo cual asciende a un valor mensual de $ 1.971.000 pesos. A lo anterior agregó que la accionante no ha iniciado otro proceso judicial, por los mismos hechos que en la actualidad revisa la Corte Constitucional.

Escrito remitido por la UGPP

35. En escrito remitido el 28 de junio del 2021, la UGPP indicó que la suma mensual total que percibe actualmente la accionante por concepto de pensión de vejez es de $ 1.522.200 pesos, que son pagados de la siguiente forma: (i) un total de $ 872.501 los asume Colpensiones y (ii) $ 649.699 están a cargo de la UGPP, y su pago se realiza por el consorcio FOPEP.

II. CONSIDERACIONES 

A. COMPETENCIA

36. Esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional es competente para proferir sentencia en la acción de tutela de la referencia, con fundamento en los artículos 86 y 241.9 de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991, y en cumplimiento del auto del 26 de febrero de 2021, expedido por la Sala Número Dos de Selección de esta corporación.

B. CUESTIÓN PREVIA: PROCEDIBILIDAD DE LA ACCIÓN DE TUTELA

37. De acuerdo con lo establecido en el Decreto 2591 de 1991, para el ejercicio de la acción de tutela se deben acreditar unos requisitos que permitan establecer su procedencia para resolver el problema jurídico puesto en conocimiento del juez constitucional. Así las cosas, la Sala Tercera de Revisión de la Corte procederá a realizar un análisis sobre (i) la legitimación en la causa por activa y por pasiva; (ii) la inmediatez y, por último, (iii) la subsidiariedad.

38. Legitimación en la causa por activa: El artículo 86 de la Constitución establece que toda persona que considere que sus derechos fundamentales han sido vulnerados o se encuentren amenazados, podrá interponer acción de tutela directamente o a través de un representante que actúe en su nombre.

39. En este sentido, si bien el titular de los derechos fundamentales es a quien, en principio, le corresponde interponer el amparo, lo cierto es que es posible que un tercero acuda, en su representación, ante el juez constitucional. En efecto, el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991, en lo referente al ejercicio de la acción de tutela por parte de una tercera persona, establece que la demanda de amparo puede ser interpuesta por (i) el representante legal de la persona que ha visto vulneradas sus prerrogativas; (ii) por la persona que agencie oficiosamente los derechos del titular; (iii) o por el Defensor del Pueblo o los personeros municipales.

40. Respecto de la segunda hipótesis, el inciso 2° del artículo 10 del Decreto 2591 de 1991 dispone que se pueden agenciar derechos ajenos, cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa. Esta figura se fundamenta, según la jurisprudencia constitucional, en el principio de solidaridad, buscando garantizar la prevalencia del derecho sustancial, con miras a evitar que sujetos vulnerables de la sociedad se queden sin la posibilidad de acceder a la administración de justicia, por la dificultad que tienen para de defender sus intereses, especialmente cuando se trata de la protección de los derechos fundamentales.

41. La Corte ha señalado que la configuración de la agencia oficiosa supone acreditar dos requisitos: (i) el primero de ellos consiste en la manifestación expresa de quien ejerce la agencia de actuar en defensa de derechos ajenos, exigencia que ha sido flexibilizada por la jurisprudencia constitucional, en el sentido de aceptar esta modalidad de actuación, siempre que de los hechos y de las pretensiones se haga evidente que la persona actúa en dicha condición; y (ii) el segundo requisito referente a que el agenciado no esté en condiciones de promover su propia defensa, circunstancia que puede determinarse a partir de las pruebas aportadas por el agente oficioso o por los supuestos fácticos que rodean el ejercicio de la acción de tutela.

42. En el caso que ocupa la atención de la Sala, es posible considerar que la acción de tutela interpuesta acredita el requisito de legitimación en la causa por activa, como quiera que quien interpone la acción, esto es, la señora Isabel Eugenia Madroñero Mena, manifiesta actuar en calidad de agente oficioso de su madre, es decir, de la señora María Leonor Mena Mena, persona de 98 años, que sufre múltiples patologías, tales como, alzhéimer, dislipidemia, deficiencia cardiaca, hipertensión arterial e hipotiroidismo, las cuales le impiden actuar de forma directa ante el juez de tutela, al encontrarse bajo el cuidado de quien ejerce la acción en su nombre. Lo anterior, permite concluir que se cumplen con los dos requisitos ya mencionados, pues (i) expresamente se invoca la condición de agente oficioso y (ii) se acredita la imposibilidad de la persona agenciada de defender por cuenta propia sus derechos.

43. Legitimación en la causa por pasiva: El artículo 5 del Decreto 2591 de 1991 establece que la acción de tutela procede contra toda acción u omisión de una autoridad que haya violado, viole o amenace un derecho fundamental. También procede contra acciones u omisiones de particulares, de acuerdo con lo establecido en el Capítulo III del citado Decreto, particularmente, conforme a las hipótesis que se encuentran plasmadas en el artículo 42. Ahora bien, la Corte ha sostenido que para satisfacer el requisito de legitimación en la causa por pasiva es necesario acreditar dos exigencias: (i) que se trate de uno de los sujetos respecto de los cuales procede el amparo; y (ii) que la conducta que genera la vulneración o amenaza del derecho fundamental se pueda vincular, directa o indirectamente, con su acción u omisión.

44. En el caso que nos ocupa, se observa que (i) la UGPP tiene la condición de unidad administrativa especial adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente; mientras que, por su parte, (ii) Colpensiones es una empresa industrial y comercial del Estado. En otras palabras, ambas hacen parte de la estructura de la administración dentro de la Rama Ejecutiva (Ley 489 de 1998, art. 38) y, en esa medida, gozan de legitimación en la causa por pasiva en la presente acción de tutela. 

45. Sin embargo, es importante resaltar que la conducta que se estima contraria a los derechos cuya protección se invoca, esto es, los derechos al debido proceso y al mínimo vital, se endilga únicamente de la UGPP, por ser la entidad responsable del pago de la pensión de jubilación de la señora Mena Mena, y por ser quien, mediante los actos administrativos que se cuestionan, decidió aplicar la figura de la compartibilidad pensional. Ello, sin perjuicio de que el reconocimiento y pago de la pensión de vejez que hoy percibe la accionante –luego de la aplicación de la figura de la compartibilidad– se encuentra a cargo tanto de Colpensiones como de la UGPP, esta última quien realiza el pago a través del FOPEP.

46. En conclusión, como se advierte de lo expuesto, la legitimación en la causa por pasiva se predica tan solo de la UGPP, pues respecto de Colpensiones y del FOPEP no existe una acción u omisión que se juzgue como contraria a los derechos fundamentales cuyo amparo se promueve. Por esta razón, en la parte resolutiva de la presente providencia, se dispondrá su desvinculación de este proceso. 

47. Inmediatez: Este tribunal ha expuesto que el propósito de la acción de tutela es asegurar la protección inmediata de los derechos fundamentales, como se infiere de lo previsto en el artículo 86 del Texto Superior. Esto significa que el amparo, por querer del Constituyente, corresponde a un medio de defensa judicial previsto para dar una respuesta oportuna, en aras de garantizar la efectividad concreta y actual del derecho objeto de violación o amenaza, lo que se traduce en la obligación de procurar su ejercicio dentro de un plazo razonable y expedito, pues de lo contrario no se estaría ante el presupuesto material necesario para considerarlo afectado.

48. Además de lo anterior, es claro que el requisito de inmediatez evita que el amparo se emplee como un medio que premie la desidia y la indiferencia en la defensa de los derechos, al tiempo que impide que se convierta en un factor de inseguridad jurídica, sobre todo cuando se reclama la solución de situaciones litigiosas o cuando de por medio se hallan derechos de terceros. 

49. Si bien la Constitución y la ley no establecen un término de caducidad, en la medida en que lo pretendido con el amparo es la protección concreta y actual de los derechos fundamentales, la jurisprudencia ha señalado que le corresponde al juez de tutela –en cada caso en concreto– verificar si el plazo fue razonable, es decir, si teniendo en cuenta las circunstancias personales del actor, su diligencia y sus posibilidades reales de defensa, y el surgimiento de derechos de terceros, la acción de tutela se interpuso oportunamente. Este cálculo se realiza entre el momento en que se genera la actuación que causa la vulneración o amenaza del derecho y aquél en la que el presunto afectado acude al amparo para solicitar su protección. 

50. Como parámetro general, en varias sentencias, esta corporación ha dicho que, ante la inexistencia de un término definido, en algunos casos se ha considerado que el plazo prudente y oportuno es de seis meses, luego de lo cual podría declararse la improcedencia de la tutela, a menos que, atendiendo a las particularidades del caso, se encuentren circunstancias que justifiquen la inactividad del accionante. Por tal razón, a manera ejemplo, se ha llegado a considerar que, bajo ciertos supuestos, un término de dos años puede llegar a ser considerado razonable.

51. Para determinar la razonabilidad del tiempo, en procura de establecer si existe o no una tardanza injustificada e irrazonable, este tribunal ha trazado las siguientes subreglas: (i) que exista un motivo válido para la inactividad del actor; (ii) que el mismo no vulnere el núcleo esencial de los derechos de terceros afectados con la decisión o bienes constitucionalmente protegidos de igual importancia; y (iii) que exista un nexo causal entre el ejercicio tardío de la acción y la vulneración de los derechos del interesado. Excepcionalmente, si el fundamento de la acción de tutela surge después de acaecida la actuación vulneradora de los derechos fundamentales, de cualquier forma, (iv) su ejercicio debe realizarse en un plazo no muy alejado de dicha situación. 

52. La jurisprudencia constitucional ha añadido dos situaciones adicionales que deben tenerse en cuenta al momento de examinar el requisito de inmediatez, en primer lugar, (v) que la vulneración de los derechos permanezca en el tiempo y, por lo tanto, sea continua y actual, caso en el cual se exceptúa la exigibilidad de este requisito, pues el amparo conservará la potencialidad de brindar una protección inmediata; y en segundo lugar, (vi) que su exigibilidad abstracta no lleve a la afectación en la realización de los derechos de sujetos de especial protección constitucional, sobre todo en situaciones fácticas en que se le haya impedido acceder a la defensa oportuna de sus derechos, como ha ocurrido con las víctimas del conflicto, cuando persisten amenazas que los mantiene en situación de desplazamiento, o cuando se les pone en una situación de indefensión al negar sucesivamente sus derechos, sin que al final de cuentas se asegure su protección efectiva. 

53. En el caso bajo examen, se tiene que la última actuación de la UGPP fue la comunicación enviada el 30 de noviembre de 2019, por medio de la cual informó a la señora María Leonor Mena Mena que, en virtud de lo establecido en la Resolución RDP 022136 del 25 de julio del año en cita, debía reintegrar la suma de $ 192.223.862 pesos, por concepto de las mesadas pensionales recibidas en exceso. Por su parte, en cuanto a la actuación de la parte demandante, se advierte que la acción de tutela fue interpuesta el día 11 de febrero de 2020.

54. De esta manera, entre la fecha de la última actuación de la UGPP y el momento en el que se activó el amparo constitucional transcurrieron dos meses y 11 días, plazo que se considera razonable para el ejercicio de la acción de tutela. 
 
55. Subsidiariedad: De conformidad con los artículos 86 de la Constitución y 6° del Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela es (i) improcedente si existe un mecanismo de defensa judicial idóneo y eficaz para resolver el problema jurídico sometido a decisión y no existe el riesgo de que opere un perjuicio irremediable respecto de los derechos alegados. A esta regla general, se adicionan dos hipótesis específicas que se derivan de la articulación de los citados conceptos, conforme a las cuales: (ii) el amparo es procedente de forma definitiva, si no existen medios judiciales de protección que sean idóneos y eficaces para resolver el asunto sometido a consideración del juez; y, por el contrario, es (iii) procedente de manera transitoria, en el caso en que la persona disponga de dichos medios, pero exista la posibilidad de que se configure un perjuicio irremediable. En este caso, la protección se extenderá hasta tanto se produzca una decisión definitiva por parte del juez ordinario.

56. Ahora bien, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, el perjuicio irremediable se caracteriza por ser (i) inminente, es decir, que la lesión o afectación al derecho está por ocurrir; (ii) grave, esto es, que el daño del bien jurídico debe ser de una gran intensidad; (iii) urgente, en tanto que las medidas para conjurar la violación o amenaza del derecho se requieren con rapidez; e (iv) impostergable, porque se busca el restablecimiento forma inmediata.

Procedencia excepcional de la acción de tutela para definir controversias relacionadas con derechos pensionales, con ocasión de la aplicación de la figura de la compartibilidad pensional

57. En línea con las reglas generales planteadas con anterioridad, este tribunal ha considerado que, en principio, para resolver los conflictos que se presentan cuando se aplica la compartibilidad pensional, los afectados cuentan con medios judiciales de defensa en el ordenamiento jurídico, ya que pueden acudir a las jurisdicciones ordinaria laboral o contenciosa administrativa, según sea el caso, para discutir la legalidad de las decisiones. No obstante, la Corte ha planteado algunas excepciones en las que considera que la acción de tutela resulta procedente, al estimar que se convierte en el mecanismo idóneo y eficaz de defensa judicial, a partir las condiciones particulares del caso. 

58. En efecto, la Corte ha admitido que cuando el actor se encuentra en una situación de debilidad manifiesta, vistas las circunstancias fácticas del caso, por ejemplo, porque (i) es una persona de avanzada edad; (ii) porque padece graves afectaciones en su salud o, (iii) porque tiene seriamente afectado su mínimo vital, la acción de tutela procede para proteger y salvaguardar los derechos fundamentales que puedan estar siendo vulnerados, como quiera que, en estas hipótesis, los mecanismos de defensa judiciales dispuestos en el ordenamiento jurídico no son eficaces para efectos de resolver el problema jurídico puesto en conocimiento del juez constitucional.

59. En cuanto al caso concreto, la señora María Leonor Mena cuenta, en principio, con la posibilidad de recurrir ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en uso del medio de control de la nulidad y restablecimiento del derecho, para efectos de resolver el problema jurídico planteado y, por dicha vía, discutir la legalidad de las decisiones de la UGPP, respecto de la aplicación de la figura de la compartibilidad pensional. Incluso, en el marco de dicha jurisdicción, es posible solicitar el otorgamiento de medidas cautelares, como ocurre con la suspensión provisional de los efectos de los actos que ahora se cuestionan. 

60. Sobre la adopción de las medidas cautelares en los procesos tramitados ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, es importante indicar que el análisis de procedencia de la acción de tutela se ve impactado, como quiera que la regulación adoptada por el CPACA busca imprimir una perspectiva constitucional, instando a los jueces contenciosos para que, en sus decisiones, opten por una visión más garantista del derecho.

61. Sin embargo, en la sentencia C-284 de 2014, la Corte concluyó que existen diferencias entre dichas medidas y la protección inmediata que brinda la acción de tutela. En este orden de ideas, se advirtió que el procedimiento para que el juez decrete una cautela judicial es más largo que los 10 días establecidos para la resolución del amparo. En efecto, de acuerdo con los artículos 233 y 236 de la Ley 1437 de 2011, el accionante puede solicitar que se decrete una medida cautelar desde la presentación de la demanda y en cualquier etapa del proceso, petición que debe ser trasladada al demandado, quien deberá pronunciarse en un plazo de cinco días. Una vez vencido el citado término, el juez deberá decidir sobre el decreto de la misma en diez días y contra esa decisión proceden los recursos de apelación o súplica, según sea el caso, los cuales se conceden en efecto devolutivo y deben ser decididos en un tiempo máximo de veinte días.

62. Por lo anterior, en la citada sentencia C-284 de 2014, la Corte manifestó que la Constitución les otorgó a los jueces de tutela una importante facultad para proteger derechos fundamentales de manera inmediata, y a través de mandatos más amplios que aquellos que se tienen previstos para las medidas cautelares, puesto que, en principio, no existen “reglas inflexibles” que limiten de alguna forma el estándar de protección que se puede otorgar por el juez constitucional.

63. De igual manera, en la sentencia SU-691 de 2017, la Sala Plena se pronunció respecto de la eficacia de los medios de defensa judicial previstos ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y de las medidas cautelares que pueden ser decretadas por el juez. En tal oportunidad, la Corte consideró que dichas herramientas permiten garantizar la protección de los derechos fundamentales, incluso en términos similares a las medidas con las que cuenta el juez de tutela, pero ello no significa o se traduce en una improcedencia automática y absoluta del amparo constitucional, ya que los jueces constitucionales tienen la obligación de realizar, de conformidad con el artículo 6 del Decreto 2591 de 1991, un juicio de idoneidad en abstracto y otro de eficacia en concreto de los medios de defensa alternativos y, en ese sentido, están obligados a considerar, tanto “(i) el contenido de la pretensión [como] (ii) las condiciones de los sujetos involucrados”.

64. Así las cosas, en el asunto bajo examen, la Sala Tercera de Revisión advierte que, para la accionante, resulta desproporcionado asumir la carga de acudir ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para discutir la legalidad de los actos administrativos proferidos por la UGPP, en atención a sus condiciones particulares y, por ende, no comparte los argumentos expuestos por los jueces de tutela de primera y segunda instancia, respectivamente, quienes señalaron que la acción de amparo es improcedente, por no acreditar el requisito de subsidiariedad.

65. En efecto, pese a la eficacia abstracta del medio de defensa judicial previsto en el CPACA, esto es, el contencioso de nulidad y restablecimiento del derecho, lo cierto es que el mismo no resulta eficaz de forma concreta para efectos de resolver las pretensiones planteadas, tornando procedente de forma definitiva la acción de tutela bajo revisión, por las siguientes razones: (i) la señora María Leonor Mena Mena en la actualidad tiene 98 años y, por ende, superó la expectativa de vida certificada por el DANE; (ii) adolece de distintas patologías, tales como, alzhéimer, hipotiroidismo, dislipidemia, hipertensión arterial y deficiencia cardiaca, las cuales la tienen en una situación delicada de salud, y (iii) en virtud de la decisión de aplicar la figura de la compartibilidad pensional, la prestación que recibe para satisfacer su mínimo vital, disminuyó considerablemente, al punto de, según afirma su agente oficiosa, no le permite cubrir los gastos que se derivan de su cuidado. Por lo demás, si bien no se desconoce que cabría la posibilidad de adoptar medidas cautelares, su trámite resulta más dispendioso y no aseguran una decisión inmediata y definitiva frente a un reclamo cuya resolución resulta apremiante, tal y como puede otorgarse con el presente amparo constitucional. 

C. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA JURÍDICO, MÉTODO Y ESTRUCTURA DE LA DECISIÓN

66. En esta oportunidad, le corresponde a la Sala Tercera de Revisión responder el siguiente problema jurídico: ¿vulnera la UGPP los derechos al debido proceso y al mínimo vital de la señora María Leonor Mena Mena, al haber aplicado la figura de la compartibilidad pensional, reduciendo el monto de las prestaciones que ésta devengaba y ordenando el reintegro de las sumas pagadas de más?

67. Con el fin de dar respuesta al problema jurídico planteado, (i) la Corte reiterará las reglas jurisprudenciales relativas al marco constitucional y legal de la figura de la compartibilidad pensional y, en seguida, (ii) procederá a resolver el caso concreto.

D. FUNDAMENTO CONSTITUCIONAL Y LEGAL DE LA FIGURA DE LA COMPARTIBILIDAD PENSIONAL. REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA

68. La figura de la compartibilidad pensional tiene su fundamento en el artículo 128 de la Constitución Política de 1991, norma según la cual “(…) nadie podrá recibir más de una asignación que provenga del tesoro público, o de empresas o instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado (…)”. En la misma disposición, se indica que por tesoro público debe entenderse “(…) el de la nación, el de las entidades territoriales y de las descentralizadas”.

69. Asimismo, el Decreto 758 de 1990, en el artículo 18, estableció que todos los empleadores que a la fecha estuvieran registrados en el antiguo ISS y que reconocieran pensiones de jubilación previstas en convención colectiva, pacto colectivo, laudo arbitral o por mera liberalidad (siempre que las mismas se causaran con posterioridad al 17 de octubre de 1985) podían seguir cotizando para los seguros de invalidez, vejez y muerte, hasta tanto el afiliado cumpliera los requisitos para hacerse acreedor de alguna de las prestaciones previstas en esa norma, caso en el cual dicha administradora asumiría el reconocimiento y pago de la misma, correspondiendo al empleador pagar únicamente el mayor valor, si lo hubiere. 

70. Sobre la pensión compartida, la Sala Plena de la Corte se pronunció en la sentencia SU-542 de 2016, reiterando la regla contenida en la sentencia T-438 de 2010, por virtud de la cual consideró que esta figura es una protección que se otorga al monto del ingreso del jubilado, cuando éste cumple con todos los requisitos para hacerse acreedor del derecho a la pensión vitalicia de vejez, por parte de la administradora de tales recursos. Así, en estos casos, el empleador reconoce un derecho pensional que, por regla general, es más favorable, hasta que el trabajador cumpla con las condiciones previstas en el ordenamiento jurídico para el reconocimiento del derecho a la pensión de vejez, momento en el que la responsabilidad es asumida por la administradora de pensiones, correspondiéndole al empleador únicamente el pago del mayor valor de la diferencia entre una y otra prestación, siempre que la hubiere.

71. De igual forma, en la sentencia en comento, se explicó que cuando la entidad que reconoce el derecho a la pensión de jubilación expide un segundo acto administrativo aplicando la figura de la compartibilidad, no está revocando unilateralmente el primero acto expedido, sino que simplemente está ajustando el derecho pensional, de conformidad con las condiciones previstas en la ley, respecto del obligado económicamente a su pago.

72. En la jurisprudencia constitucional existen varias subreglas relevantes respecto de la figura de la compartibilidad pensional, entre las que se destacan las siguientes:

a. La aplicación de la figura de la compartibilidad pensional debe sustentarse en un criterio objetivo. Esto significa que debe demostrarse que ha ocurrido la subrogación de la obligación pensional o que es necesaria la reducción del monto, para efectos de garantizar el mandato previsto en el artículo 128 del Texto Superior. Así, en la sentencia T-1117 de 2003, la Corte decidió las acciones de tutela interpuestas por tres personas a quienes se les suspendió el pago de una pensión de jubilación reconocida por su entonces empleador (la empresa de Licores del Chocó), cuyo valor estaba a cargo del Fondo Territorial de Pensiones de ese departamento, con el argumento de que habían acreditado los requisitos para hacerse acreedores de la pensión de vejez a cargo del entonces ISS. En dicha oportunidad, esta corporación argumentó que se pone en riesgo el derecho a la seguridad social, cuando se procede a compartir una pensión, sin que exista “un elemento de prueba objetivo que muestre que se ha producido la subrogación o que es necesaria la reducción del monto de la pensión que continúa a cargo del ex patrón, con el fin de garantizar el respeto al artículo 128 Superior”.

b. El pensionado debe actuar conforme con el principio de la buena fe. Si bien no existe en el ordenamiento jurídico un mandato específico en el que se obligue al pensionado a informar a la administradora de pensiones que se ha hecho acreedor del derecho vitalicio a la pensión de vejez, lo cierto es que la actuación del particular debe ajustarse a unos parámetros mínimos que permitan asegurar el respeto al principio de la buena fe (CP ar. 95). Ello se traduce en los siguientes postulados:

(i) Cuando una persona es beneficiaria de una pensión de jubilación compartida e informa al ex empleador o a la administradora que pague dicha prestación, sobre el reconocimiento de un derecho pensional vitalicio, a pesar de la ausencia de un mandato prescriptivo sobre el particular, se considera que su actuación se somete a los postulados de la buena fe. 

(ii) Cuando la persona decide callar y percibir por meses o años dos prestaciones provenientes del erario público, lo anterior se convierte en “(…) un comportamiento ajeno al que debe asumir una persona proba frente a sus iguales y frente al Estado[.] [E]l silencio que acompaña su actuación, puede poner en duda la presunción de buena fe a la cual se hizo mención”. 

(iii) Existe una conducta contraria al principio de la buena fe, cuando el pensionado omite a su ex empleador o a quien se encuentre a cargo del pago de la pensión de jubilación, informar sobre el reconocimiento de la pensión vitalicia de vejez, siempre que tal deber haya sido prescrito de forma expresa, por ejemplo, en el primer acto de otorgamiento de un derecho prestacional a su favor.

c. El ex empleador o la administradora que se encuentre a cargo del pago de la pensión de jubilación conserva la facultad para declarar la compartibilidad pensional, cuando exista claridad de que dicha prestación está sometida a esa condición. Al respecto, la jurisprudencia ha sostenido que solo cuando exista certeza sobre la circunstancia de que la prestación extralegal o convencional está sometida a la condición de ser compartida, el ex empleador o quien sea que se encuentre a cargo de su pago podrá aplicar la figura de la compartibilidad pensional en cualquier momento y sin que sea necesario el consentimiento del titular. Lo anterior, con la finalidad de conjurar lo más pronto posible la transgresión al artículo 128 de la Carta.

En todo caso, en la sentencia T-1117 de 2003, la Sala aclaró que el hecho de que tal facultad pueda ser usada en cualquier momento, no implica que las administradoras de pensiones, en la hipótesis en que durante un tiempo hayan pagado más de lo debido y, por ende, tengan derecho a la devolución de lo solventado en exceso, puedan retener –sin más– todo el valor que mensualmente se le reconoce por una pensión a su titular, cuando se ejercen las atribuciones de cobro coactivo que les otorga la ley. En efecto, la Corte advirtió en la mencionada providencia, que “(…) la buena o mala fe del beneficiario, su situación económica, la esperanza de vida y el monto total de lo reclamado, entre otros, [son] criterios [a tener en cuenta para] no desconocer el derecho al mínimo vital del beneficiario”. 

d. Quien esté encargado del pago de la pensión deberá considerar, en ejercicio de las atribuciones de cobro coactivo, la actuación de buena fe de las personas que percibieron pagos respecto de los cuales no tenían derecho. Como se estableció en el párrafo anterior, no se puede dar por sentado que la decisión del particular de guardar silencio respecto del reconocimiento del derecho pensional, siempre corresponda a una actuación de mala fe, como quiera que puede haber un convencimiento genuino de ser titular del derecho de percibir ambas prestaciones. En ese orden de ideas, no es posible presumir la mala fe.

Precisamente, en la sentencia T-921 de 2006, la Sala Cuarta de Revisión estudió una acción de tutela, cuyo problema jurídico giraba en torno a la decisión de una entidad del Estado de descontar el 50% de la mesada pensional de una persona, con la finalidad de recobrar el monto de lo pagado de más por concepto de una pensión de jubilación. Luego de reiterar las reglas respecto del deber de información que tienen los empleadores y los pensionados, concluyó que no era posible presumir la mala fe del actor, al haber guardado silencio sobre el reconocimiento de la pensión de vejez efectuado por el entonces ISS e indicó que, para él, resultaba claramente desproporcionado tener que asumir la retención de un valor equivalente a la mitad de su pensión, por sus condiciones especiales de vulnerabilidad. Con tal propósito y como medida de amparo, se ordenó lo siguiente:

“(…) suspender de inmediato la retención del 50% de la pensión convencional de jubilación que paga la Caja Agraria en Liquidación. Sólo podrá retenerse una vez se defina por el juez competente si la pensión del actor es o no compartida y, si por las circunstancias en las que se produjo, hay lugar al recobro de lo pagado. Adicionalmente, tratándose de una persona de la tercera edad (1) que recibió de buena fe el pago de las mesadas pensionales asignadas, (2) amparado por una comunicación en la que expresamente le indicaban que su pensión no era compartida,  y (3) que tiene como único ingreso su pensión de jubilación, si hubiere lugar a la devolución de alguna suma de dinero, la forma de pago deberá ser acordada con el afectado a instancias del juez competente, teniendo en cuenta que no se comprometa la posibilidad de satisfacer sus necesidades y las de las personas de la tercera edad que se encuentran a su cargo”.

e. Deber de agotar un procedimiento antes de aplicar la figura de la compartibilidad pensional. Finalmente, en los casos en los que aplique la figura de la compartibilidad pensional, la entidad responsable del pago de la pensión deberá, en ejercicio del derecho al debido proceso establecido en el artículo 29 de la Constitución, iniciar un procedimiento administrativo en (i) el que se le comunique al beneficiario el inicio de la actuación; (ii) se le dé la oportunidad de expresar los argumentos por los cuales guardó silencio respecto del reconocimiento de la pensión de vejez; y (iii) cumplir con las cargas de motivación y notificación de los actos administrativos en los que se decida aplicar la figura de la compartibilidad pensional y, asimismo, recobrar los pagos realizados en exceso, con la finalidad de que los interesados hagan uso de los recursos previstos en el ordenamiento jurídico.

Al respecto, en la sentencia T-344 de 2010, la Sala Cuarta de Revisión reprochó la actuación del Ministerio de la Protección Social, en un caso en el que conoció de un acumulado en el que se solicitaba la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, al mínimo vital y a la seguridad social, con ocasión de la decisión intempestiva de dicha entidad de proceder a suspender el pago de la mesada pensional reconocida por la extinta Empresa Puertos de Colombia a varios extrabajadores, con el argumento de que el entonces ISS ya les había reconocido la pensión de vejez. A juicio de la Corte procedía el amparo reclamado, porque tal determinación no estuvo acompañada de un procedimiento administrativo, en el que los interesados pudieran poner de presente sus argumentos.

73. En conclusión, la figura de la compartibilidad pensional cuenta con respaldo constitucional en el artículo 128 de la Carta, así como lo previsto en el artículo 18 del Decreto 758 de 1990. En este sentido, es importante indicar que esta figura se presenta cuando un empleador reconoce una mesada pensional hasta que el trabajador complete los requisitos establecidos en el ordenamiento jurídico para efectos de hacerse acreedor de una pensión que ampare uno de los riesgos cubiertos por el sistema de seguridad social: vejez, invalidez o muerte. 

74. Sobre el particular, la jurisprudencia constitucional ha establecido que, en la aplicación de la citada figura, es indispensable considerar: (i) la obligación de garantizar que la decisión que da lugar a la figura de compartibilidad se sustente en un criterio objetivo y que, dado el caso, se determine el mayor valor a pagar por parte del ex empleador; (ii) el silencio del beneficiario en informar el reconocimiento de la pensión de vejez a cargo de la administradora de pensiones no es suficiente para presumir la mala fe, a menos que tal obligación hubiere quedado consignada de forma explícita o que existieran serios indicios de que se trata de un caso de fraude al sistema; (iii) cuando exista claridad de que una pensión está sujeta a la compartibilidad, se conserva la facultad de declararla en cualquier momento; (iv) de existir un exceso en lo pagado, que dé lugar a la devolución de lo solventado de más, se tendrá que valorar la buena fe de las personas que percibieron dichos pagos y no se podrá afectar su mínimo vital, teniendo en cuenta su situación económica, la esperanza de vida, el monto de lo reclamado y la posibilidad de acordar una forma de pago, antes de llevar a cabo las gestiones de cobro coactivo; y finalmente, (v) siempre es exigible el deber de agotar un procedimiento administrativo cuando se decida aplicar la figura de la compartibilidad y recobrar los pagos realizados en exceso.

E. LA UGPP NO VULNERÓ LOS DERECHOS AL DEBIDO PROCESO Y AL MÍNIMO VITAL DE LA SEÑORA MARÍA LEONOR MENA MENA

75. El problema a resolver por parte de la Sala Tercera de Revisión consiste en determinar si la UGPP vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y al mínimo vital de la señora María Leonor Mena Mena, al expedir sin su consentimiento las Resoluciones RDP 017993 del 13 de junio de 2019 y RDP 22132 del 25 de julio de año en cita, por medio de las cuales aplicó la figura de la compartibilidad pensional respecto de la pensión de jubilación que venía devengando y ordenó el recobro de la suma de $ 192.223.862 pesos, pagados por concepto de las mesadas pensionales recibidas en exceso.

76. Los jueces de tutela de primera y de segunda instancia decidieron declarar improcedente el amparo, al considerar que la tutela no acreditaba el requisito de subsidiariedad, en atención a que la demandante podía hacer uso de las alternativas de defensa que le otorga el CPACA, argumento previamente descartado en esta sentencia, al realizar la verificación del cumplimiento del requisito de subsidiariedad de la acción. 

77. Ahora bien, respecto del asunto de fondo, es importante resaltar que la señora María Leonor Mena Mena no tiene derecho a percibir dos mesadas pensionales derivadas del mismo riesgo: la vejez. Por el contrario, en virtud del mandato establecido en el artículo 128 de la Constitución y de las condiciones objetivas establecidas en el acto administrativo que le reconoció la pensión de jubilación, es posible establecer con certeza que aquella no podía recibir dos asignaciones provenientes del tesoro público, como quiera que la prestación que le había sido reconocida por su antiguo empleador -el ISS- era de carácter compartida.

78. En efecto, en el artículo 6 de la Resolución 1969 del 2° de julio de 1982, por medio de la cual el extinto ISS, en calidad de empleador, le reconoció la pensión de jubilación a la accionante, se establece textualmente lo siguiente: “La División de Seguros Económicos del ISS., iniciará de oficio el trámite correspondiente a la pensión de vejez a que pueda tener derecho la señora LEONOR MENA MENA, como afiliada al Instituto de Seguros Sociales. En caso de que le sea reconocida, se dará aplicación a lo dispuesto en el artículo 19 del Decreto 1653 de 1977”. (Negrillas y subrayas por fuera del texto). 

79. Este último texto normativo, es decir, el Decreto 1653 de 1977, regula el régimen especial de prestaciones sociales de los funcionarios de la seguridad social que prestaban sus servicios al extinto ISS y, en el artículo 19, reglamenta lo ateniente al derecho a la pensión de jubilación. Particularmente, el inciso 2° del precepto en cita señala que: “(…) cuando hubiere lugar a la acumulación de las pensiones de jubilación y de retiro por vejez, por ningún motivo podrá recibirse en conjunto, por uno y otro concepto, más del ciento por ciento del promedio a que se refiere el presente artículo. Por consiguiente, en dicho caso el monto de la pensión de jubilación será equivalente a la diferencia entre el referido porcentaje y el valor de la pensión de vejez”. (Negrillas y subrayas por fuera del texto).

80. Como se advierte de lo expuesto y ha sido señalado por la jurisprudencia constitucional, no es que la UGPP haya revocado unilateralmente el acto administrativo por medio del cual se reconoció la pensión de jubilación a la accionante y, por esa vía, haya desconocido sus derechos al mínimo vital y al debido proceso. Por el contrario, con fundamento en una habilitación de carácter reglamentaria, se dio aplicación de la figura de la compartibilidad pensional, de acuerdo con lo dispuesto, a manera de condición resolutoria, en el mismo acto administrativo que reconoció el derecho pensional. Precisamente, en la citada Resolución 1969 del 2° de julio de 1982, el extinto ISS estableció que la pensión de jubilación ahí reconocida era de carácter compartida, al disponer que, para efectos de su determinación, se daría aplicación al Decreto 1653 de 1977.

81. Según se señaló con anterioridad en esta providencia, cuando se alega la compartibilidad pensional, le corresponde al juez constitucional valorar si la decisión de aplicar dicha figura responde o no a las subreglas establecidas en la jurisprudencia constitucional, y que fueron decantadas en el numeral 25 de esta sentencia. 

82. En ese orden de ideas, la Sala advierte que (i) la aplicación de la figura de la compartibilidad pensional se fundamentó en un criterio objetivo, como quiera que la pensión de jubilación de la accionante estaba sometida a dicha condición; (ii) el silencio de la señora Mena Mena, por virtud del cual no puso de presente que percibía al mismo tiempo y durante varios años las pensiones de jubilación y de vejez, no puede ser atribuido a una actuación de mala fe, en la medida en que no se constata que tuviera plena certeza sobre la condición prevista en la Resolución 1969 del 2° de julio de 1982, pues no estaba expresamente señalada en el contenido del acto administrativo, ya que, como previamente se advirtió, se trató de una remisión al Decreto 1653 de 1977; (iii) la UGPP podía declarar la compartibilidad pensional luego de 36 años, ante la certeza de que la prestación reconocida era incompatible con la pensión de vejez; y (iv) se adelantó un procedimiento administrativo por parte de la citada entidad, en el cual fueron expedidas las Resoluciones RDP 017993 del 13 de junio de 2019 y RDP 22132 del 25 de julio del año en cita, las cuales fueron notificadas por aviso en la página Web de la entidad, así como en un lugar visible de sus instalaciones, incluso la accionante ha podido interponer peticiones sobre el asunto.

83. Como se deriva del examen realizado, con la decisión de dar aplicación a la figura de la compartibilidad pensional no se incurrió en desconocimiento del derecho al debido proceso de la accionante, en tanto que dicha determinación se ajustó al régimen normativo sobre la materia y cumplió con las subreglas jurisprudenciales dispuestas por la Corte. Asimismo, la entidad accionada tampoco vulneró el derecho fundamental al mínimo vital invocado, en tanto que la reducción del monto pensional, consecuencia propia de la compartibilidad pensional, no puede per se condicionar la legalidad de su aplicación, puesto que, como se indicó en párrafos anteriores, se trata de una fórmula prevista en el ordenamiento jurídico y que se ajusta a los estándares constitucionales.

84. Sin embargo, esta Corporación debe detenerse a examinar, (v) la decisión adoptada por la UGPP respecto del recobro de las mesadas pagadas en exceso, pues no es posible considerar el silencio de la señora Mena Mena como una actuación de mala fe, al no existir un mandato concreto y específico que le haya advertido sobre la imposibilidad de recibir ambos derechos pensionales, en un contexto en el que no existe en el ordenamiento jurídico una obligación de informar el reconocimiento de la pensión de vejez, aunado a que no constan indicios que permitan inferir que se trató de un presunto fraude al sistema. 

85. Por lo anterior, pese a existir certeza de que la accionante no tiene derecho a recibir ambas prestaciones (jubilación y vejez), lo cierto es que, como medida para evitar la afectación futura del mínimo vital de la accionante, con ocasión de la obligación de tener que reintegrar la suma de $ 192.223.862 pesos, se adoptará con carácter preventivo, como lo permite el inciso 2° del artículo 24 del Decreto 2591 de 1991, una medida de salvaguarda en la parte resolutiva de esta providencia. 

86. En este sentido, esta Sala concluye que, frente al riesgo latente de afectar la subsistencia de la accionante y dada la necesidad de prevenir que en el futuro se presente una violación de su derecho al mínimo vital, la UGPP deberá, en atención a que se trata de un sujeto de especial protección constitucional, tanto por su edad como por su condición de salud, realizar un acuerdo de pago que se ajuste a su situación socioeconómica, antes de activar los mecanismos legales que permiten obtener el pago de lo debido. De no ser posible dicho acuerdo, en todo caso, la referida entidad deberá, al iniciar el cobro de las sumas adeudadas, no solo tener en cuenta los topes legales que existen en materia de afectación de derechos pensionales, sino también (i) su situación socioeconómica, (ii) el monto total de lo reclamado –sin perjuicio de la existencia de una causa legal que hubiere extinto la obligación o la acción de cobro–, y (iii) el estado de salud de la accionante.

87. Por todo lo anterior, la Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional procederá a revocar la sentencia del 26 de marzo de 2020, por medio de la cual la Sala de Decisión Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali confirmó el fallo del 24 de febrero de 2020, en el que el Juzgado Diecinueve Civil del Circuito de la citada ciudad declaró improcedente la acción de tutela por incumplir el requisito de subsidiariedad y, en su lugar, se negará el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso y al mínimo vital de la señora María Leonor Mena Mena, con la medida de salvaguarda prescrita en el numeral anterior, por las razones invocadas en esta providencia. 

F. SÍNTESIS DE LA DECISIÓN

88. A la Sala le correspondió decidir si la UGPP vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y al mínimo vital de la señora María Leonor Mena Mena, al proferir las Resoluciones RDP 017993 del 13 de junio de 2019 y RDP 22132 del 25 de julio del año en cita, por medio de las cuales aplicó la compartibilidad pensional respecto de la pensión de jubilación reconocida por su ex empleador, el antiguo ISS.

89. Como resultado de las sub-reglas jurisprudenciales analizadas en la parte motiva de esta providencia, la Sala observó lo siguiente:

(i) La acción de tutela no es, en principio, el medio idóneo para resolver las controversias que se suscitan como consecuencia de la aplicación de la figura de la compartibilidad pensional, en la medida que éstas pueden ser resueltas ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo o la Jurisdicción Ordinaria Laboral, según sea el caso.

(ii) De manera excepcional, la acción de tutela es procedente para resolver dicho tipo de controversias cuando, en atención a las condiciones concretas y particulares del accionante, resulta desproporcionado acudir a los medios de defensa ordinarios dispuestos en el ordenamiento jurídico.

(iii) En el caso bajo revisión, se advierte que, en cumplimiento del mandato dispuesto en el artículo 128 de la Constitución, la compartibilidad pensional es una figura cuya finalidad es la de proteger el monto adicional de una pensión de jubilación, reconocida por un empleador a un trabajador, hasta tanto éste acredite los requisitos para hacerse acreedor del derecho pensional vitalicio. 

(iv) La compartibilidad se dispone en la ley y puede ser aplicada teniendo en cuenta las subreglas dispuestas en la jurisprudencia de la Corte, por virtud de las cuales: (a) es obligación garantizar que la decisión que da lugar a la figura de compartibilidad se sustente en un criterio objetivo; (b) el silencio del beneficiario en informar el reconocimiento de la pensión de vejez a cargo de la administradora de pensiones no es suficiente para presumir la mala fe, a menos que tal obligación hubiere quedado consignada de forma explícita o que existieran serios indicios de que se trata de un caso de fraude al sistema; (c) cuando exista claridad de que una pensión está sujeta a la compartibilidad, se conserva la facultad de declararla en cualquier momento, sin necesidad de requerir el consentimiento del titular, ya que se trata de un derecho que se sujeta al cumplimiento de una condición; (d) de existir un exceso en lo pagado, que dé lugar a la devolución de lo solventado de más, se tendrá que valorar la buena fe de las personas que percibieron dichos pagos y no se podrá afectar su mínimo vital, teniendo en cuenta su situación económica, la esperanza de vida, el monto de lo reclamado y la posibilidad de acordar una forma de pago, antes de llevar a cabo las gestiones de cobro coactivo; y finalmente, (e) siempre es exigible el deber de agotar un procedimiento administrativo cuando se decida aplicar la figura de la compartibilidad y recobrar los pagos realizados en exceso.

90. En el caso concreto, se advirtió que, pese a la procedencia excepcional de la acción, al tratarse la accionante de una persona de 98 años con problemas de salud, no se deban las condiciones para otorgar el amparo, pues la decisión de decretar la compartibilidad pensional cumplió con todos los requisitos previstos en la ley, así como con las subreglas fijadas en la jurisprudencia de la Corte. 

91. En todo caso, se dispuso la adopción de una medida de salvaguarda, frente al riesgo latente de afectar la subsistencia de la accionante y dada la necesidad de prevenir que en el futuro se presente una violación de su derecho al mínimo vital, con ocasión de la obligación de tener que reintegrar la suma depurada de $ 192.223.862 pesos, por virtud de la cual, la UGPP deberá realizar un acuerdo de pago que se ajuste a la situación socioeconómica de la señora Mena Mena, antes de activar los mecanismos legales que permiten obtener el pago de lo debido. De no ser posible dicho acuerdo, en todo caso, la referida entidad deberá, al iniciar el cobro de las sumas adeudadas, no solo tener en cuenta los topes legales que existen en materia de afectación de derechos pensionales, sino también (i) su situación socioeconómica; (ii) el monto total de lo reclamado –sin perjuicio de la existencia de una causa legal que hubiere extinto la obligación o la acción de cobro–; y (iii) el estado de salud de la accionante.

III. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE

Primero.- LEVANTAR la suspensión de términos decretada en el auto del 2 de junio de 2021.

Segundo.- REVOCAR la sentencia del 26 de marzo de 2020, por medio de la cual la Sala de Decisión Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali confirmó el fallo del 24 de febrero de 2020, en el que el Juzgado Diecinueve Civil del Circuito Judicial de la citada ciudad declaró improcedente la acción de tutela por incumplir el requisito de subsidiariedad y, en su lugar, NEGAR el amparo de los derechos al debido proceso y al mínimo vital de la señora María Leonor Mena Mena, por las razones invocadas en esta providencia.

Tercero.- ADVERTIR a la UGPP que, frente al riesgo latente de afectar la subsistencia de la accionante y dada la necesidad de prevenir que en el futuro se presente una violación de su derecho al mínimo vital, en los diez (10) días siguientes a la notificación de esta providencia, deberá realizar un acuerdo de pago que se ajuste a su situación socioeconómica, directamente o a través de una persona que la represente, frente a la suma pagada en exceso ($192.223.862 pesos), antes de activar los mecanismos legales que permiten obtener el pago de lo debido. De no ser posible dicho acuerdo, en todo caso, la referida entidad deberá, al iniciar el cobro de las sumas adeudadas, no solo tener en cuenta los topes legales que existen en materia de afectación de derechos pensionales, sino también (i) la situación socioeconómica de la accionante, (ii) el monto total de lo reclamado –sin perjuicio de la existencia de una causa legal que hubiere extinto la obligación o la acción de cobro–, y (iii) el estado de salud de la accionante.

Cuarto.- DESVINCULAR del proceso de tutela a Colpensiones y al consorcio FOPEP, por no contar con legitimación en la causa por pasiva, conforme a lo expuesto en esta sentencia.

Quinto.- Por la Secretaría General de la Corte, LIBRAR las comunicaciones, así como DISPONER las notificaciones a las partes, a través del Juzgado Diecinueve Civil del Circuito Judicial de Cali, previstas en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.

Notifíquese, comuníquese, cúmplase. 

ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado|

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
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Licencia por luto
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
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MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General|