Sentencia T-266/21

DERECHO A LA SALUD Y AFILIACION A LA SEGURIDAD SOCIAL DE EXTRANJEROS NO REGULARIZADOS-Caso de enfermedades catastróficas

CARENCIA ACTUAL DE OBJETO POR ACAECIMIENTO DE UNA SITUACION SOBREVINIENTE-Configuración

(…), el Ministerio de Relaciones Exteriores y la Unidad Administrativa Especial de Migración Colombia, otorgaron el reconocimiento de refugio al accionante y a su esposa. (…) quien pudo acceder a los servicios de salud que requería con necesidad y, en especial, a la diálisis para la condición de enfermedad renal crónica que enfrenta. 

DERECHO A LA SALUD DE LOS MIGRANTES-Reglas jurisprudenciales

DERECHO A LA SALUD Y SEGURIDAD SOCIAL-Aseguramiento y acceso al Sistema de Seguridad Social en Salud de Migrantes en situación irregular 

DERECHO A LA SALUD DE LOS MIGRANTES-Atención médica de urgencias de los migrantes en situación irregular/ATENCION INICIAL DE URGENCIAS-Finalidad y elementos

POLITICA MIGRATORIA DEL ESTADO COLOMBIANO-Regulación/REGIMEN MIGRATORIO EN COLOMBIA-Generalidades

PERMISO ESPECIAL DE PERMANENCIA PEP-Control migratorio de nacionales venezolanos en el Estado colombiano/REGISTRO ADMINISTRATIVO DE MIGRANTES VENEZOLANOS RAMV-Alcance

CONDICION DE REFUGIADO-Normatividad internacional

CONDICION DE REFUGIADO-Trámite que debe surtir una solicitud

Referencia: expediente T-8.082.881

Acción de tutela instaurada por Alejandro José Díaz contra el Ministerio de Relaciones Exteriores

Magistrada ponente:
DIANA FAJARDO RIVERA

Bogotá D. C., nueve (9) de agosto de dos mil veintiuno (2021)

La Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Jorge Enrique Ibáñez Najar y Alejandro Linares Cantillo, y la magistrada Diana Fajardo Rivera, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9 de la Constitución Política y en el Decreto Ley 2591 de 1991, profiere la siguiente

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES

El 1 de noviembre de 2020, Alejandro José Díaz, ciudadano venezolano de 59 años, presentó acción de tutela contra el Ministerio de Relaciones Exteriores por considerar vulnerados sus derechos fundamentales a la salud, al trabajo, al mínimo vital, a la seguridad social, de petición y al debido proceso administrativo, en tanto dicha entidad no garantizó la atención integral de los servicios de salud que requiere para tratar la grave enfermedad que padece, y no dio a la respuesta a la solicitud de reconocimiento de la condición de refugiado. 

1. Hechos relevantes y fundamentos de la solicitud de amparo 

1. El señor Alejandro José fue diagnosticado en Venezuela con “insuficiencia renal crónica”, patología catastrófica por la que se ordenó tratamiento con hemodiálisis, así como el uso de medicamentos específicos. El debilitamiento del Sistema de Salud de su país, situación que es de público conocimiento, le impidió acceder a dichos servicios asistenciales y agudizó su diagnóstico médico, por lo que se vio obligado a migrar junto con su familia al territorio nacional. Así, ingresó a Colombia de forma regular el 3 de octubre de 2018. 

2. El 26 de noviembre de 2018 presentó solicitud de refugio ante la Comisión Asesora para la Determinación de la Condición de Refugiado (en adelante, “CONARE”). Ello amparándose en la definición contemplada en el Decreto 1067 de 2015 que establece que será reconocida como refugiada la persona que “(...) se hubiera visto obligada a salir de su país porque su vida, seguridad o libertad han sido amenazadas por (...) violación masiva de los Derechos Humanos u otras circunstancias que hayan perturbado gravemente al orden público.” 

3. El 3 de diciembre de 2018, le fue otorgado Salvoconducto SC-2, documento que permitió su afiliación en salud a la Nueva EPS. Sin embargo, adujo que, en junio de 2019, fue desvinculado debido a la actualización de datos que debe realizar cada 3 meses, y las sesiones de hemodiálisis fueron suspendidas, lo que condujo a que su situación de salud empeorara considerablemente.

4. El 7 de junio de 2019, por motivos de unidad familiar, solicitó al Ministerio de Relaciones Exteriores: (i) la extensión de la petición para su esposa Carmen Isabel Baez Morelis; y (ii) la renovación de su Salvoconducto SC-2. 

5. El 26 de diciembre de 2019, el Ministerio requirió al solicitante, el cual debía diligenciar un formulario, con el fin de poder contar con información suficiente para el análisis del caso en estricto cumplimiento del artículo 2.2.3.1.5.1. del Decreto 1067 de 2015. Sin embargo, el accionante afirmó que “lleva aproximadamente 19 meses sin obtener respuesta.”

2. Respuesta de la entidad demandada 

6. El 3 de septiembre de 2020, el Ministerio de Relaciones Exteriores en su intervención durante el trámite de tutela manifestó que la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia es la entidad encargada de expedir los documentos relacionados con salvoconductos, prórrogas de permanencia y salida del país, así como los demás trámites y documentos relacionados con migración y extranjería.

7. Adujo que dicho Ministerio se encarga de tramitar las solicitudes de reconocimiento de la condición de refugiado cuyas circunstancias se ajusten a los requisitos legales dispuestos en el Decreto 1067 de 2015 o demás normas que lo modifiquen, sustituyan o adicionen. En ese sentido, precisó que se efectúa el procedimiento de las solicitudes presentadas por aquellos extranjeros cuya situación se adecúe a la definición de refugiado contenida en el artículo 2.2.3.1.1.1. del Decreto 1067, el cual, a su turno, desarrolla los instrumentos internacionales en materia de refugio. Con base en ello, indicó que la concesión del estatus de refugiado está supeditada al estudio de la solicitud, mediante el cumplimiento de los requisitos previstos en la normatividad vigente, cuya decisión es adoptada por la Ministra de Relaciones Exteriores, previa recomendación por parte de la Comisión Asesora para la Determinación de la Condición de Refugiado (CONARE), de acuerdo con el análisis adelantado y la superación de todas y cada una de las etapas del procedimiento.

8. Finalmente, señaló que el señor Alejandro José Díaz radicó solicitud de reconocimiento de la condición de refugiado, el 26 de noviembre de 2018, ante el Ministerio de Relaciones Exteriores. El 29 de noviembre de 2018, en virtud de lo dispuesto en el artículo 2.2.3.1.4.1. del Decreto 1067 de 2015, solicitó a la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia, Tunja la expedición de salvoconducto de permanencia SC-2 para “resolver situación de refugio” por primera vez. Sostuvo que no es cierto que el accionante lleve “aproximadamente 19 meses esperando” que lo citen a entrevista y que se defina de fondo su situación jurídica en el país, puesto que el 26 de diciembre de 2019 el Ministerio citó al solicitante a diligenciar y firmar un cuestionario, con el fin de poder contar con información suficiente para el análisis del caso en estricto cumplimiento del artículo 2.2.3.1.5.1. del Decreto 1067 de 2015.

9. Posteriormente, manifestó no ser competente para atender los servicios que pueda requerir el accionante en materia de afiliación al Sistema de Seguridad Social en Salud, toda vez que no figura como prestador directo ni indirecto de los servicios públicos sociales dirigidos a los extranjeros que se encuentren en situación migratoria, pues dicha responsabilidad recae, entre otras, en las Secretarías de Salud o Bienestar Social.

10. Finalmente, indicó que el procedimiento que dio origen a la acción de tutela interpuesta no puede equipararse al derecho fundamental de petición, pues, contrario a lo afirmado por el accionante, la solicitud de refugio se estudia y analiza a la luz de los instrumentos internacionales y la normatividad interna que regula la materia, para lo cual deben agotarse satisfactoriamente varias etapas, sin que exista un término establecido para tal fin. Resaltó además que a la fecha se encuentran en trámite un número superior a veinte mil solicitudes de refugio, las cuales se estudian de acuerdo al orden de radicación, en garantía a los derechos al debido proceso y a la igualdad de los extranjeros que solicitan la condición de refugiado.

3. Trámite de instancia 

11. El Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Duitama, a quien fue asignado por reparto el proceso, admitió la demanda mediante Auto del 2 de septiembre de 2020. Posteriormente, dispuso decretar pruebas de oficio, solicitando específicamente: (i) al Ministerio de Relaciones Exteriores indicar si fue estudiada la solicitud de prórroga del salvoconducto SC-2 solicitado por el accionante y en caso afirmativo, qué se decidió al respecto; (ii) las incidencias que puede tener en los extranjeros que ostentan la condición de refugiados la negativa a prorrogar el señalado salvoconducto y el trámite que deben seguir una vez notificados de la decisión; (iii) si existe en el territorio nacional algún procedimiento para brindar atención médica a los extranjeros que no cuentan con salvoconducto o no les fue prorrogado y requieren del mismo en forma prioritaria por su estado de salud, indicando el trámite que deben adelantar los interesados; y (iv) al señor Alejandro José Díaz, si había recibido respuesta alguna con ocasión de su solicitud.
 
12. El Ministerio de Relaciones Exteriores, señaló que la Comisión Asesora para la Determinación de la Condición de Refugiado (CONARE) sesionó virtualmente entre el 25 de agosto y el 4 de septiembre de 2020 para estudiar y analizar el caso del señor Alejandro José Díaz, con el propósito de emitir una recomendación a la ministra de Relaciones Exteriores, quien finalmente tiene la competencia para decidir si se reconoce o no el estatus de refugiado en Colombia al extranjero interesado.

13. El Ministerio indicó que el señor Alejandro José Díaz, mediante correo electrónico de 7 de septiembre de 2020, requirió la prórroga de su salvoconducto de permanencia y el de su beneficiaria acreditada, la señora Carmen Isabel Báez Morelis, los cuales tenían validez hasta el 9 de septiembre de 2020. Documento que ha portado y porta, con permanencia SC-2, y por tal razón puede acceder al Sistema General de Seguridad Social en Salud.

4. Decisiones de instancia e impugnación en el trámite de tutela

4.1. Primera instancia

14. El 15 de septiembre de 2020, el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Duitama, Boyacá, negó el amparo, al considerar que los derechos invocados no han sido vulnerados, puesto que los trámites migratorios tienen una connotación especial y se enmarcan en la discrecionalidad con la que cuenta la entidad accionada para resolver los asuntos de los extranjeros en Colombia, “sin perder de vista que, también está obligada a cumplir el debido proceso y a motivar las decisiones que expida, pero no a resolver las peticiones que se le impetran dentro de los términos establecidos por las leyes internas.” Indicó, además, que la entidad accionada había cumplido con las etapas establecidas para el estudio de la solicitud del accionante y, pese a que no había definido su situación en el país, había prorrogado el salvoconducto de permanencia SC-2 las veces que había sido requerido, el cual además se encontraba vigente a la fecha de interponer la acción de tutela, y su solicitud se encontraba en etapa de revisión y decisión.

15. Finalmente, el Juzgado de primera instancia exhortó a la entidad accionada para que, atendiendo a la condición de salud del actor agilizara, en la medida de lo posible, la decisión sobre la condición de refugiado y, mientras dicha decisión fuera dictada, se garantizara lo necesario para evitar que se venciera el salvoconducto que le fue otorgado y la interrupción de los servicios que con fundamento en el mismo le eran prestados.

4.2. Impugnación 

16. El 18 de septiembre de 2020, el accionante impugnó la decisión. Reiteró que considera vulnerados sus derechos fundamentales, en razón a una discrecionalidad administrativa ilimitada y que no guarda armonía con el ordenamiento jurídico constitucional colombiano. Adujo que la violación se deriva de la indeterminación de su situación jurídica por parte del Ministerio de Relaciones Exteriores, en el proceso de “reconocimiento de la condición de refugiado”, que se extiende en el tiempo por la ausencia de un plazo legal para responder su petición. Adicionalmente, precisó que la solicitud de reconocimiento de la condición de refugiado es una figura de protección humanitaria que debe ser tramitada a la luz de los principios de eficacia, celeridad y razonabilidad que son inherentes a la función pública.

17. El señor Alejandro José Díaz fue enfático al sostener que, en sentido estricto, equiparar la solicitud de la condición de refugiado con el derecho de petición resulta admisible, porque ambas figuras protegen los derechos fundamentales y se armonizan con la consecución de los fines del Estado social de derecho y de la función pública. Manifestó que el tiempo otorgado por la Ley 1755 de 2015, permite que el funcionario analice la situación en concreto, adopte medidas pertinentes, ofrezca una respuesta motivada a quienes solicitan la condición de refugiado, e insistió en que el Decreto 1067 de 2015 no indica el término para el estudio de la solicitud de la condición de refugiado, pero el artículo 14 de la Ley 1755 de 2015 sí lo establece. 

18. Finalmente, sostuvo que el 26 de diciembre de 2019 el Ministerio procedió a citarlo a entrevista a través de cuestionario remitido mediante correo electrónico. Pero “nunca consideró que aquel hiciera las veces de la entrevista a la que hace referencia la legislación aplicable” al caso en concreto. Además, indicó que, desde el mes de diciembre de 2019, momento en el que le fue remitido el cuestionario referido, a la fecha de interponer la impugnación del fallo, no había obtenido resolución definitiva al reconocimiento de su solicitud de refugio.

4.3. Segunda instancia 

19. El 30 de octubre de 2020, la Sala de Decisión 4 del Tribunal Superior de Boyacá confirmó la sentencia de primera instancia. El ad quem descartó que a este tipo de solicitudes le sean aplicables las reglas del derecho de petición previstas en el CPACA, por varias razones. En primer lugar, al ser este un trámite complejo que cuenta con varias etapas, la cuales incluyen la verificación de la información presentada y el análisis de su situación jurídica, una entrevista, el estudio del caso por parte de CONARE y, finalmente, la toma de la decisión por parte del Ministro de Relaciones Exteriores. Así las cosas, el término de 15 días previsto en el artículo 14 del CPACA resultaría insuficiente para adelantar todo el procedimiento. 

20. En segundo lugar, sostuvo que la aplicación de las reglas del derecho de petición previstas en el CPACA implicaría que, ante el silencio de la entidad, debiera entenderse configurado un acto ficto que, a falta de alguna disposición legal en contrario, sería de contenido negativo, en los términos del artículo 83 de dicho estatuto procesal. En otras palabras, no se desconoce que el trámite de las solicitudes de reconocimiento de la condición de refugiado debe atender los parámetros del debido proceso administrativo, lo cual conlleva que deba culminar con un pronunciamiento definitivo. Sin embargo, ante la ausencia de término legal, el Tribunal considera que “el plazo razonable para esta actuación debe considerar tanto el cúmulo de solicitudes que en el mismo sentido se encuentren en trámite, como la vigencia del salvoconducto con el cual el peticionario puede permanecer legalmente en el país.”

21. Finalmente, expresó la Sala que, en caso de no existir congestión en estas solicitudes o de no renovarse el salvoconducto de permanencia, la tardanza del Ministerio de Relaciones Exteriores sería violatoria de los derechos fundamentales del peticionario. No obstante, en el caso estudiado no pudo verificarse que la entidad incurriera en una mora injustificada, debido a que existen 21.000 solicitudes pendientes por resolver y el aludido salvoconducto fue renovado a favor del señor Alejandro José Díaz hasta marzo del año 2021.

5. Actuaciones adelantadas en sede de revisión y contestación de las entidades vinculadas

22. Mediante Auto del 15 de marzo de 2021, la Sala de Selección de Tutelas Número Tres de la Corte Constitucional seleccionó para revisión el expediente de la referencia, bajo el criterio objetivo (asunto novedoso).

23. Con el fin de allegar al proceso elementos de juicio relevantes, la Magistrada sustanciadora, mediante Auto del 4 de mayo de 2021, decretó una serie de pruebas. Puntualmente: vinculó (i) al Ministerio de Salud y Protección Social para que informara las directrices vigentes para la prestación del servicio de salud a personas migrantes irregulares; (ii) a la Unidad Administrativa Especial de Migración Colombia, a la Alcaldía de Duitama -Secretaría de Salud – Boyacá- con el fin de determinar la situación migratoria del accionante, el trámite dado a la solicitud de expedición de permiso de permanencia y reconocimiento de la condición de refugiado. Por otra parte, (iii) requirió al señor Alejandro José para que suministrara cualquier documento o información relevante; y (iv) finalmente, vinculó al Hospital Regional de Duitama para que certificara si ha prestado atención médica al accionante, los procedimientos, diagnósticos y si ha efectuado remisión alguna a otra entidad de salud.

5.1.1. Respuesta del señor Alejandro José Díaz

24. Las pruebas solicitadas al accionante fueron aportadas mediante correo electrónico del 11 de mayo de 2021. Este respondió que, a finales del año 2020, se le notificó la Resolución 3861 de 2020 del Ministerio de Relaciones Exteriores por medio de la cual se resolvió su solicitud de reconocimiento de la condición de refugiado al igual que para su esposa. No obstante, adujo que por limitaciones económicas no ha podido acceder a la Visa de Migrante, siendo esta necesaria para consolidar su situación como refugiado. Por lo tanto, manifestó que aún requiere la renovación del Salvoconducto SC-2 para no ser desafiliado del Sistema de Salud. 

25. El accionante reiteró que padece una enfermedad en la que no puede suspender el tratamiento, ya que, de hacerlo, estaría en peligro de muerte. Informó que actualmente realizaron el proceso de visa en línea, la cual les fue entregada el 21 de abril de 2021 vía correo electrónico y finalmente se programó la cita para la expedición de la cédula de extranjería el día 20 de mayo de 2021, fecha para la cual, adujo “esperan contar con los recursos suficientes para su pago.” En todo caso, resaltó que a pesar de que se les reconoció la condición de refugiados, existen barreras económicas que han impedido acceder a los documentos que tienen derecho. 

5.1.2. Respuesta de la Unidad Administrativa Especial, Migración Colombia

26. Las pruebas solicitadas a la Unidad Administrativa Especial, Migración Colombia fueron aportadas mediante correo electrónico remitido el 12 de mayo de 2021. En términos generales, la entidad informó que el accionante se encontraba de forma regular en el país, con un salvoconducto SC-2 vigente hasta el 10 de octubre de 2021, documento que le permite afiliación al SGSSS. Del mismo modo, precisó que el trámite para el reconocimiento de la condición de refugiado se rige por lo dispuesto en el Decreto 1067 de 2015, la cual se adelanta ante el Ministerio de Relaciones Exterior, particularmente la CONARE. 

27. Respecto a los tramites que deben llevarse a cabo actualmente para la regularización de la estancia en el país por parte de un ciudadano venezolano, precisó que puede ser autorizada por Migración Colombia o el Ministerio de Relaciones Exteriores, a saber: “i) El Ministerio de Relaciones Exteriores puede otorgar el reconocimiento de la condición de refugiado, así como una visa que puede ser Visa de visitante (tipo V), Visa de Residente (tipo R) y Visa de Migrante (tipo M); así como ii) la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia puede otorgar el Permiso por Protección Temporal, derivado del Estatuto Temporal de Protección para Migrantes Venezolanos Bajo Régimen de Protección Temporal que se rige por el Decreto No. 216 de 2021 (…)”, el cual es implementado por la Resolución No 0971 de 28 de abril de 2021. Adujo que el Permiso por Protección Temporal (PPT) permite permanecer en el territorio nacional de manera regular y ejercer durante su vigencia cualquier actividad u ocupación legal en el país, incluidas aquellas que se desarrollen en virtud de una vinculación o de contrato laboral, sin perjuicio del cumplimiento de los requisitos establecidos en el ordenamiento jurídico colombiano para el ejercicio de las actividades reguladas. Respecto al proceso de renovación del salvoconducto SC-2 y las garantías que este ofrece, la entidad sostuvo que en la Resolución No. 2061 del 1 de septiembre de 2020 se establecen todos los lineamientos del trámite. Sin embargo, omitió hacer referencia a las garantías que dicho documento prevé. 

5.1.3. Respuesta del Ministerio de Salud y Protección Social 

28. En cuanto a las pruebas solicitadas al Ministerio de Salud y Protección Social, mediante correo electrónico del 12 de mayo de 2021, informó que las directrices vigentes para la prestación del servicio de salud a personas migrantes irregulares tienen un alto nivel de complejidad puesto que, además de regularizar su situación en el país, se requiere que se legalice su residencia, con el fin de que puedan afiliarse al SGSSS. 

29. Sobre ese particular, señaló que la Corte Constitucional se ha pronunciado respecto a la necesidad de garantizar el acceso a la salud a la población migrante en los casos de urgencia. Del mismo modo, indicó la normatividad que regula a quién le corresponde el pago, autorización y gestión de los procedimientos médicos ordenados a una persona en condición de migración irregular que no cuenta con los recursos económicos para sufragar los tratamientos médicos derivados de una consulta de urgencias.

5.1.4 Respuesta del Hospital Regional de Duitama

Mediante correo electrónico del 6 de mayo de 2021, el Hospital Regional de Duitama, allegó copia de la historia clínica del señor Alejandro José Diaz, en la cual se puede observar que la prestación del servicio de diálisis fue negada en varias ocasiones por trámites administrativos.

5.1.5. Universidad Cooperativa de Colombia. Clínica Jurídica sobre protección internacional y migraciones y el programa de asistencia legal a población con necesidad de protección internacional y víctimas del conflicto armado

30. Mediante Amicus Curie del 2 de mayo de 2021, los intervinientes presentaron un concepto técnico para dar cuenta de su posición sobre la vulneración de derechos, barreras de acceso y ausencia de garantías al derecho a la salud de la población solicitante de refugio, por las omisiones y el alto nivel de discrecionalidad en el proceso de reconocimiento de la condición de refugiado ante Ministerio de Relaciones Exteriores y Migración Colombia, tanto a nivel general, como en aquellos casos de población altamente vulnerable, que solicite el reconocimiento de la condición de refugiado. 

31. Llamaron la atención respecto a los tiempos que toma el procedimiento, así como el proceso para acceder al SGSSS, debido a los casi 2 meses que toma renovar el salvoconducto SC-2 cada 180 días; situación que se agrava para quienes por sus condiciones de vulnerabilidad ven sus derechos limitados en mayor medida. Sobre el particular, los intervinientes brindaron ejemplos sobre algunos de los usuarios atendidos en su programa, los cuales tardan en promedio más de 6 meses, desde la radicación de su solicitud de refugio, para acceder al SGSSS. Por ello, solicitaron, en relación con el derecho a la salud y con fundamento en el derecho comparado, que la Corte Constitucional establezca criterios de priorización dentro del procedimiento de solicitud de reconocimiento de la condición de refugiado. 

5.1.6. Universidad del Rosario. Grupo de Acciones Públicas (GAP), el Grupo de Investigación en Derechos de Humanos y la Clínica de Movilidad Humana Transfronteriza (MHT) 

32. La directora del Grupo de Investigación en Derechos Humanos y diferentes representantes de la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario, presentaron intervención frente al presente asunto. Enfatizaron sobre las consecuencias de la demora en la resolución de la solicitud de refugio presentado por el accionante. Adujeron que la demora irrazonable en los términos de respuesta no es exclusiva del caso bajo estudio, por el contrario, es una circunstancia constante en el sistema de solicitudes de refugio del país, explicada en gran medida por el incremento exponencial de solicitudes que recibe Colombia desde que la situación política económica y social de Venezuela se agudizó y por la baja tradición jurídica que ha tenido el Estado colombiano en el reconocimiento efectivo del estatuto de los refugiados.

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia 

33. Esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional es competente para revisar los fallos de tutela emitidos dentro del trámite de la referencia, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 86, inciso 3, y 241, numeral 9, de la Constitución Política. En concordancia con los artículos 33, 34, 35 y 36 del Decreto 2591 de 1991; y en virtud del Auto del 15 de marzo de 2021, proferido por la Sala de Selección Número Tres, que decidió escoger para revisión el expediente de la referencia.

2. Análisis de procedibilidad de la acción de tutela 

34. Antes de entrar a considerar de fondo cuestión alguna del caso, debe la Sala establecer si la presente acción de tutela procede a la luz de la Constitución y si, por tanto, puede entrar a resolver el asunto.

35. La Sala encuentra que la solicitud de amparo presentada por el señor Alejandro José Díaz resulta procedente a la luz de la Constitución Política (artículo 86) y la normatividad que la regula (Decreto 2591 de 1991, artículo 10). 

36. (i) Se satisfacen los requisitos de legitimación por activa y por pasiva. La Sala verifica que el señor Alejandro José Díaz de nacionalidad venezolana, quien instauró la acción de tutela podía interponerla, ya que, de acuerdo con lo establecido en la Constitución Política, el Decreto 2591 de 1991 y la jurisprudencia constitucional, la acción de tutela puede ser ejercida por todas las personas, nacionales o extranjeras, cuyos derechos fundamentales se encuentren vulnerados o amenazados. Ello es así pues “el amparo constitucional no está sujeto al vínculo político que exista con el Estado Colombiano, sino que se deriva del hecho de ser persona.” Igualmente, la Corte observa que la acción se dirige contra la entidad pública que presuntamente vulneró los derechos fundamentales invocados por el accionante y que tendría competencia para actuar, de constatarse dicha violación.
 
37. (ii) La solicitud de amparo también cumple con el requisito de inmediatez. La procedibilidad de la acción de tutela está igualmente supeditada al cumplimiento del requisito de inmediatez. Este exige que el amparo sea interpuesto de manera oportuna en relación con el acto que generó la presunta vulneración de los derechos fundamentales. Para verificar el cumplimiento del principio de inmediatez, el juez debe constatar si el tiempo trascurrido entre la supuesta violación o amenaza y la interposición del amparo es razonable. De no serlo, debe analizar si existe una razón válida que justifique la inactividad del accionante, pues es inconstitucional pretender darle un término de caducidad a la acción, o rechazarla únicamente con fundamento en el paso del tiempo. En esta oportunidad, y de acuerdo con las pruebas obrantes en el proceso, se tiene que, la solicitud de refugio fue presentada el 26 de noviembre de 2018. No obstante, mientras se resolvía el estatus de refugiado, previa petición del accionante, se expidió a su favor el salvoconducto de permanencia SC-2, prorrogado en diversas oportunidades por la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia, siendo la última el 4 de junio de 2020. En virtud de ello optó por activar el mecanismo de amparo el 1 de septiembre de 2020. El tiempo transcurrido entre ambos momentos fue de menos de 3 meses, plazo que se juzga razonable y, por ende, se entiende superado el requisito formal de inmediatez.

38. Finalmente, (iii) se satisface la exigencia de la subsidiariedad, entendiendo que se evalúa la situación de un ciudadano venezolano que migró al territorio nacional, dada la grave crisis humanitaria presente en su Nación de origen, y que requiere de atención médica para contrarrestar la enfermedad ruinosa que padece y por la que lo aquejan dolores permanentes que han hecho que su “calidad de vida [desmejore] radicalmente.” El peticionario sostiene que, pese a no haber definido su situación migratoria en el país, requiere con urgencia la prestación de servicios médicos, a fin de evitar un deterioro irreversible de sus condiciones de salud e incluso la muerte. Estas condiciones de vulnerabilidad lo convierten en un sujeto de protección prevalente y originan que la intervención del juez constitucional deba ser inmediata, máxime cuando no se identifica la existencia de ningún otro mecanismo judicial con la idoneidad y eficacia requerida para evitar el “desamparo de los derechos o la irreparabilidad in natura de las consecuencias.”

3. Problema jurídico 

39. Superado el análisis de procedibilidad, le corresponde a la Sala Primera de Revisión resolver un primer problema jurídico referente a la carencia actual de objeto, que se formula en los siguientes términos: ¿Se configura la carencia actual de objeto respecto a la solicitud elevada por el señor Alejandro José Díaz, en tanto que (i) la inconformidad del accionante fue satisfecha mediante la Resolución 3861 de 2020 que resolvió la solicitud de reconocimiento de la condición de refugiado; y (ii) en todo caso, el permiso de permanencia fue otorgado y prorrogado en diversas oportunidades para estar de manera regular en el territorio nacional?

40. Posteriormente, la Sala pasará a resolver el segundo problema jurídico de fondo, el cual se resume en la siguiente pregunta ¿Vulnera la entidad estatal responsable de brindar protección a los extranjeros migrantes, los derechos fundamentales a la vida y al debido proceso, al responder después de dos años una solicitud de reconocimiento de la condición de refugiado y omitir su deber de acompañamiento a fin de que el solicitante reciba la prestación del servicio médico que requiere con necesidad dada la enfermedad catastrófica que padece?

41. Para resolver estos interrogantes, la Sala abordará, (i) las reglas para el acceso a servicios de salud de los extranjeros en Colombia; (ii) el marco legal migratorio en Colombia y la normatividad internacional aplicable a la condición de refugiado; y (iii) se examinará el fenómeno de la carencia actual de objeto. Posteriormente, se analizará el asunto concreto.
 
4. Reglas para el acceso a servicios de salud de los extranjeros en Colombia

42. La jurisprudencia constitucional ha considerado que, por regla general, todos los extranjeros migrantes, incluidos aquellos que se encuentran en situación de irregularidad en el país, tienen derecho a recibir atención básica y de urgencias en el territorio nacional. Se trata de un contenido mínimo esencial del derecho a la salud que busca comprender que toda persona que se encuentra en Colombia “tiene derecho a un mínimo vital, en tanto que manifestación de su dignidad humana, es decir, un derecho a recibir una atención mínima por parte del Estado en casos de [extrema] necesidad y urgencia, en aras a atender sus necesidades más elementales y primarias.” 

43. Garantizar, como mínimo, la atención que requieren con urgencia los migrantes en situación de irregularidad que tiene una finalidad objetiva y razonable y es entender que, en virtud del principio de solidaridad, el Sistema de Salud no le puede dar la espalda a quienes se encuentran en condiciones evidentes de debilidad manifiesta. En esa medida, no es constitucionalmente legítimo “restringir el acceso de [estos] extranjeros a esas prestaciones mínimas, en especial, en materia de salud, garantizadas en diversas cláusulas constitucionales y tratados internacionales sobre derechos humanos que vinculan al Estado colombiano” y que persiguen garantizar el más alto nivel posible de bienestar. En aplicación directa de estos postulados superiores, se ha consolidado -como regla de decisión en la materia- que, cuando carezcan de recursos económicos, “los migrantes con permanencia irregular en el territorio nacional tienen derecho a recibir atención de urgencias con cargo [a las entidades territoriales de salud], y en subsidio a la Nación cuando sea requerido, hasta tanto se logre su afiliación al Sistema General de Seguridad Social en Salud.” Esta prestación deberá efectuarse sin barreras irrazonables y a través de los convenios o contratos que se suscriban con la red pública de salud del departamento o del distrito, según sea el caso. 

44. El concepto de atención de urgencias, en el marco de un Estado social y democrático de derecho, debe necesariamente obedecer a una “modalidad de prestación de servicios de salud, que busca preservar la vida y prevenir las consecuencias críticas, permanentes o futuras, mediante el uso de tecnologías en salud para la atención de usuarios que presenten alteración de la integridad física, funcional o mental, por cualquier causa y con cualquier grado de severidad que comprometan su vida o funcionalidad”. De esta manera, la atención de urgencias “debe brindarse no solo desde una perspectiva de derechos humanos, sino también desde una perspectiva de salud pública, razón por la cual la misma debe venir acompañada de una atención preventiva fuerte que evite riesgos sanitarios tanto para los migrantes como para la comunidad que [los] recibe.” La interpretación del concepto de urgencia médica debe comprenderse a partir del alcance que comúnmente se le ha otorgado al derecho fundamental a la vida digna, esto es, bajo el entendimiento de que la preservación de la vida implica no solo librar al ser humano del hecho mismo de morir, sino protegerlo de toda circunstancia que haga sus condiciones de existencia insoportables e indeseables; y le impida desplegar adecuadamente las facultades de las que ha sido dotado para desarrollarse en sociedad de forma digna. 

45. Bajo esta lógica, una adecuada atención de urgencias comprende “emplear todos los medios necesarios y disponibles para estabilizar la situación de salud del paciente, preservar su vida y atender sus necesidades básicas.” Por ello, resulta razonable que “en algunos casos excepcionales, la ‘atención de urgencias’ [pueda] llegar a incluir el tratamiento de enfermedades catastróficas como el cáncer, cuando los mismos sean solicitados por el médico tratante como urgentes y, por lo tanto, sean indispensables y no puedan ser retrasados razonablemente sin poner en riesgo la vida.” El argumento constitucional es que “toda persona tiene derecho a que exista un Sistema que le permita acceder a los servicios de salud que requiera” pero sobretodo “toda persona tiene derecho a que se le garantice el acceso a los servicios que requiera ‘con necesidad”, especialmente cuando se enfrenta a un padecimiento ruinoso, escenario en el cual “a pesar de la movilización de recursos que la labor implica, la gravedad y urgencia del asunto demandan una acción estatal inmediata.” En estas condiciones y en el marco de un contexto de crisis migratoria, se ha previsto que, ante un evento de la naturaleza descrita, surge con urgencia una activación superior del principio de solidaridad orientado a que, bajo parámetros de razonabilidad y proporcionalidad, se avance “lo más expedita y eficazmente posible hacia la realización del derecho a la salud de los migrantes con mayores estándares a la mera urgencia médica, especialmente en tratándose de aquellos migrantes en mayor situación de vulnerabilidad.”

46. Ahora bien, sin perjuicio de la atención urgente a la que se ha hecho referencia, los migrantes irregulares que busquen recibir atención médica integral adicional, en cumplimiento de los deberes y obligaciones impuestos por el orden jurídico interno, deben atender la normatividad vigente de afiliación al Sistema General de Seguridad Social en Salud como ocurre con los ciudadanos nacionales. Dentro de ello se incluye la regularización inmediata de la situación migratoria. Esto es, la obtención de un documento de identificación válido, que en el caso de los extranjeros puede ser legítimamente la cédula de extranjería, el pasaporte, el carné diplomático, el salvoconducto de permanencia o el permiso especial de permanencia -PEP, según corresponda. La presentación de la documentación requerida les permitirá participar en el Sistema de Salud ya sea en condición de afiliados al régimen contributivo o en su defecto al régimen subsidiado. Ello con independencia de que sean incentivados e informados debidamente de la posibilidad de adquirir un seguro médico o un plan voluntario de salud, a fin de adquirir beneficios adicionales a los básicos ofrecidos por el Sistema General de Salud. Con todo, junto a las clasificaciones mencionadas, existe una tercera categoría relativa a la población pobre no asegurada que comprende a los individuos que no se encuentran afiliados a ninguno de los dos regímenes mencionados, y carecen de medios de pago para sufragar los servicios de salud. En relación con esta población se previó expresamente que mientras logre ser beneficiaria del régimen subsidiado, tiene derecho “a la prestación de servicios de salud de manera oportuna, eficiente y con calidad mediante instituciones prestadoras de servicios de salud públicas o privadas, con recursos de subsidios a la oferta”, obligación que está a cargo exclusivo de las entidades territoriales.

5. Marco legal migratorio en Colombia 

47. La situación política y social en la que se encuentra Venezuela ha llevado a que muchos de sus ciudadanos migren a otras regiones con el fin de proveerse de una mejor calidad de vida. De esta manera, Colombia, al compartir una amplia frontera con dicho país ha sido uno de los principales receptores de ciudadanos venezolanos, razón por la cual ha debido reforzar sus medidas administrativas y legales en aras de impulsar una política pública destinada a la atención de la población migrante proveniente del país vecino. 

5.1. Políticas migratorias que regulan el ingreso, la permanencia y la salida de personas de su territorio

48. La Constitución Política en su artículo 189 (núm. 2º), establece que al Presidente de la República le corresponde dirigir las relaciones internacionales del Estado, lo cual incluye la facultad de definir políticas migratorias que regulen el ingreso, la permanencia y la salida de personas de su territorio. En desarrollo de ello, se expidió el Decreto 4000 de 2004 que establecía las clases de visas, otorgables a los no nacionales bajo el cumplimiento de los requisitos establecidos en la ley: (i) temporal; (ii) negocios; (iii) tripulante; (iv) residente; (v) visitante y (vi) cortesía. La anterior norma fue derogada por el Decreto 834 de 2013, reduciendo a tres los tipos de visas otorgadas a los extranjeros: negocios (NE); temporal (TP) y residente (RE). Posteriormente, el Gobierno Nacional profirió el Decreto 1067 de 2015, mediante el cual se expidió el Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo de Relaciones Exteriores. El objeto de este decreto es compilar la normatividad vigente expedida por el Gobierno Nacional mediante las facultades reglamentarias conferidas por el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política al Presidente de la República para la cumplida ejecución de las leyes.

49. El Decreto 1067 de 2015 define el concepto de ingreso irregular y determina los casos en los que un extranjero se encuentra en esa situación en el territorio colombiano. En efecto, el artículo 2.2.1.11.2.4 señala que se considera irregular el ingreso al país cuando: (i) se realice por un lugar no habilitado para ello; (ii) se realice por un lugar habilitado, pero se evada u omita el control migratorio; y (iii) no se cuente con la correspondiente documentación o se verifique que la misma es falsa. 

5.2. Control migratorio de nacionales venezolanos en el Estado colombiano, Permiso Especial de Permanencia –PEP

50. Mediante Decreto Ley 4062 de 2011, el Gobierno nacional creo la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia, organismo civil de seguridad adscrito al Ministerio de Relaciones Exteriores cuyo objetivo es ejercer las funciones de vigilancia y control migratorio y de extranjería del Estado colombiano. Estableciendo así las funciones en materia migratoria, entre las cuales se destaca la vigilancia y el control migratorio de nacionales y extranjeros en el territorio nacional; así como el registro y verificación de su identificación en Colombia. Por su parte, a la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia le corresponde expedir los documentos relacionados con cédulas de extranjería, salvoconductos y prórrogas de permanencia y salida del país, certificado de movimientos migratorios, permiso de ingreso, registro de extranjeros y los demás trámites de migración y extranjería que sean asignados a la entidad. 

51. Aunado a lo anterior, el artículo 2 del Decreto 1325 de 2016 establece que la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia desarrollará lo concerniente a los tipos, características y requisitos para el otorgamiento de los permisos de ingreso y permanencia, permisos temporales de permanencia a los visitantes extranjeros que no requieran visa y que ingresen al territorio nacional sin el ánimo de establecerse en él, y los permisos de ingreso de grupos en tránsito. 

52. En cumplimiento de tal mandato legal, y teniendo en cuenta el fenómeno migratorio que está viviendo el Estado colombiano con los nacionales venezolanos debido a la situación de orden interno y la crisis social, política y económica que vive el vecino país, el Gobierno Nacional se vio en la necesidad de establecer mecanismos de facilitación migratoria que permitan a los nacionales venezolanos permanecer en Colombia de manera regular y ordenada, previo cumplimiento de determinados requisitos establecidos en la ley. Es así como el 25 de julio de 2017 el Ministerio de Relaciones Exteriores expidió la Resolución 5797 mediante la cual ordenó la creación del Permiso Especial de Permanencia -PEP, otorgable únicamente a los nacionales venezolanos que cumplan con los siguientes requisitos: “i) encontrarse en el territorio colombiano a la fecha de publicación del referido acto administrativo; ii) haber ingresado al territorio nacional por puesto de control migratorio habilitado con pasaporte; (iii) no tener antecedentes judiciales a nivel nacional e internacional; y (iv) no tener una medida de expulsión o deportación vigente.”

53. La Resolución 5797 de 2017 (Art. 3) estipula que el titular del Permiso Especial de Permanencia -PEP- queda autorizado para ejercer cualquier actividad u ocupación legal en el país, incluidas aquellas que se desarrollen en virtud de una vinculación o de un contrato laboral, sin perjuicio de los requisitos establecidos en el ordenamiento jurídico colombiano para el ejercicio de las actividades reguladas. Seguidamente, el artículo 5 indica que, debido a las circunstancias especiales que amerita el caso, el Permiso Especial de Permanencia -PEP- servirá como identificación de los nacionales venezolanos en el territorio nacional. No obstante, aclara que el mismo debe ser presentado ante las autoridades colombianas en compañía del pasaporte o del documento nacional de identidad.

54. Por otra parte, mediante Resolución 1272 de 2017 se implementó el Permiso Especial de Permanencia -PEP- como un documento administrativo de control, autorización y registro de los nacionales venezolanos que se encuentren en Colombia, se otorga por un periodo de noventa (90) días calendario, prorrogables por periodos iguales, sin que exceda el término de dos (2) años. En el artículo 4 de dicho acto administrativo se reitera que el -PEP- deberá ser presentado ante las autoridades colombianas en compañía del pasaporte o del documento nacional de identidad y servirá como identificación de los nacionales venezolanos en el territorio nacional. 

55. Finalmente, sobre el Control migratorio y de extranjería en el Estado colombiano se destaca la medida adoptada en el Decreto 542 de 2018, en desarrollo del artículo 140 de la Ley 1873 de 2017, mediante la cual se decretó el Registro Administrativo de Migrantes Venezolanos en Colombia por parte de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres - UNGRD con fines informativos para el diseño de una política integral de atención humanitaria para atender la emergencia social que se viene presentando en la frontera con Venezuela y la asignación de los recursos necesarios en la vigencia fiscal por parte del Gobierno nacional. Esto, como respuesta al significativo aumento en la entrada masiva de venezolanos al territorio colombiano y en atención a que dicha migración no sólo se adelanta a través de los puestos oficiales de control fronterizo sino también por rutas de acceso irregular al país, motivo que imposibilita su registro.

5.3. Normatividad internacional aplicable a la condición de refugiado

56. Ahora bien, dado el especial interés para el caso que ocupa a la Sala, se realizará a continuación un recuento de las disposiciones aplicables a la concesión del refugio, tanto en la normatividad internacional, así como la regulación que ha desarrollado al respecto el Estado colombiano. Es importante precisar que en el ámbito latinoamericano coexisten tres instituciones internacionales encaminadas a brindarle protección a una persona que, por diversas razones, en especial de carácter político, es perseguida en su país de origen. De allí que se distinga entre el asilo político, el asilo territorial y el refugio. 

57. Por su parte, la condición de refugiado y el estatuto jurídico que le es aplicable surge de tratados internacionales de carácter universal, particularmente la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados de 1951 y el Protocolo sobre el Estatuto de los Refugiados. De conformidad con lo establecido en dicha Convención, se entenderá por refugiado a toda persona que cumpla las siguientes condiciones:

“1) Que haya sido considerada como refugiada en virtud de los Arreglos de 12 de mayo de 1926 y del 30 de junio de 1928, o de las Convenciones del 28 de octubre de 1933 y del 10 de febrero de 1938, del Protocolo del 14 de septiembre de 1939 o de la Constitución de la Organización Internacional de Refugiados.

Las decisiones denegatorias adoptadas por la Organización Internacional de Refugiados durante el período de sus actividades, no impedirán que se reconozca la condición de refugiado a personas que reúnan las condiciones establecidas en el párrafo 2 de la presente Sección.

2) Que como resultado de acontecimientos ocurridos antes del 1o de enero de 1951, y debido a fundados temores de ser perseguida por motivos de raza, religión, nacionalidad, pertendencia (sic) a determinado grupo social u opiniones políticas, se encuentre fuera del país de su nacionalidad y no pueda o, a causa de dichos temores, no quiera acogerse a la protección de tal país; o que, careciendo de nacionalidad y hallándose, a consecuencia de tales acontecimientos, fuera del país donde antes tuviera su residencia habitual, no pueda o, a causa de dichos temores, no quiera regresar a él.

En los casos de personas que tengan más de una nacionalidad se entenderá que la expresión “del país de su nacionalidad” se refiere a cualquiera de los países cuya nacionalidad posean, y no se considerará carente de la protección del país de su nacionalidad a la persona que, sin razón válida derivada de un fundado temor, no se haya acogido a la protección de uno de los países cuya nacionalidad posea.”

58. En 1967 se firmó el Protocolo sobre el Estatuto de los Refugiados, el cual tuvo como propósito eliminar las restricciones temporales y espaciales de la definición de los refugiados establecida en el artículo 1 de la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados y en ese sentido ampliar su ámbito de protección. Así, de acuerdo con el artículo 1 del Protocolo, se entenderá por refugiado toda persona comprendida en la definición del artículo 1 de la Convención, pero omitiendo las expresiones “como resultado de acontecimientos ocurridos antes del 1.º de enero de 1951 y” y “a consecuencia de tales acontecimientos”, contenidas en el párrafo 2 de la sección A del artículo 1. Este protocolo fue aprobado por Colombia mediante la Ley 65 de 1979.

59. Posteriormente, en 1984, fue aprobada la Declaración de Cartagena sobre Refugiados, la cual señaló que la definición de refugiados recomendable para utilizar en la región debe, además de contener los elementos de la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados de 1951, tal como fue modificada por el Protocolo de 1967, incluir a “las personas que han huido de sus países porque su vida, seguridad o libertad han sido amenazadas por la violencia generalizada, la agresión extranjera, los conflictos internos, la violación masiva de los derechos humanos u otras circunstancias que hayan perturbado gravemente el orden público.” En esa misma declaración se ratifica que el refugio es una figura de naturaleza “pacífica, apolítica, y exclusivamente humanitaria.” Igualmente, se reitera la importancia central que tiene el principio de no devolución en la protección internacional de los refugiados, el cual “debe reconocerse y respetarse en el estado actual del derecho internacional, como un principio de jus cogens.”

60. Además de los instrumentos internacionales mencionados, el derecho internacional de los derechos humanos también establece normas relevantes para definir el alcance de la protección internacional a determinados sujetos. En este sentido, la Convención Americana sobre Derechos Humanos se refiere a este asunto en el artículo 22, (núm. 7 y 8): “7. Toda persona tiene el derecho de buscar y recibir asilo en territorio extranjero en caso de persecución por delitos políticos o comunes conexos con los políticos. // 8. En ningún caso el extranjero puede ser expulsado o devuelto a otro país, sea o no de origen, donde su derecho a la vida o a la libertad personal está en riesgo de violación a causa de la raza, nacionalidad, religión, condición social o de sus opiniones políticas.”

61. Por otra parte, ni la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados de 1951, ni su Protocolo, ambos ratificados por Colombia, contienen normas que establezcan criterios específicos que deban seguir los Estados para determinar el reconocimiento de la condición de refugiados. En este sentido, tal como ha afirmado ACNUR, “la Convención [sobre el Estatuto de los Refugiados] no indica qué tipo de procedimientos han de adoptarse para determinar la condición de refugiado. Por consiguiente, cada Estado contratante puede establecer el procedimiento que estime más apropiado, habida cuenta de su propia estructura constitucional y administrativa.” En consecuencia, ACNUR ha recomendado que los procedimientos de reconocimiento de la condición de refugiado se ajusten a garantías básicas de debido proceso. Tampoco la Convención Americana sobre Derechos Humanos contiene reglas explícitas acerca de la clase de procedimiento que deben seguir los Estados para determinar la condición de refugiado o para conceder la denominada protección internacional, reconocida en su artículo 22 numeral 8.

62. Dado que estos instrumentos internacionales se limitan a fijar unos principios y reglas generales sobre el tratamiento jurídico de los refugiados, corresponde a cada Estado Parte de los mismos, actuando dentro del amplio margen de maniobra que le permiten aquellos y de conformidad con sus textos constitucionales, expedir una legislación que implemente a nivel interno dichos compromisos internacionales.

5.3.1. Estándares constitucionales y legales frente a solicitudes de reconocimiento de la condición de refugiado

63. Nuestra Constitución Política no alude expresamente en su articulado a los refugiados ni a sus derechos fundamentales. En cambio, el artículo 36 superior reconoce el derecho de asilo “en los términos previstos en la ley”, institución jurídica que, si bien no es igual al refugio, tiene con éste algunas semejanzas, en particular en cuanto a los fines de protección internacional del ser humano. En este marco, en el Decreto 1067 de 2015, Título 3, artículo 2.2.3.1.1.1 y siguientes, se regulan los asuntos relativos a la condición de refugiado. 

64. En relación con el trámite de reconocimiento de la condición de refugiado, la Corte Constitucional en sentencia T-704 de 2003 reconoció que, dado que el procedimiento de valoración de la solicitud de refugio es un procedimiento administrativo, debe estar regido por el debido proceso, el cual debe ser respetado a todas las personas, en el siguiente sentido: “[a] lo largo de los trámites administrativos que se adelantan para la concesión del estatuto del refugiado, el extranjero solicitante tiene derecho a que su caso sea examinado de manera objetiva por la autoridad administrativa competente predeterminada por la ley, a exponer libremente sus argumentos, a presentar y solicitar la práctica de pruebas conducentes y pertinentes, a ser notificado de las decisiones motivadas adoptadas en su contra y a interponer los recursos que le otorgue la ley, a contar con un traductor oficial, y en últimas, a que se respeten y agoten cada de las etapas que integran estos procedimientos administrativos. De igual manera, puede invocar ante la administración, y posteriormente ante el juez de tutela, los derechos fundamentales que le han sido reconocidos en los instrumentos internacionales sobre refugiados, bien entendido, a condición de que su situación se ajuste a los supuestos de hecho descritos en las normas internacionales.”

65. Al respecto, esta Corte ha considerado, que el artículo 29 de la Carta Política “comprende una serie de garantías con las cuales se busca sujetar a reglas mínimas sustantivas y procedimentales, el desarrollo de las actuaciones adelantadas por las autoridades en el ámbito judicial o administrativo, con el fin de proteger los derechos e intereses de las personas vinculadas, pues es claro que el debido proceso constituye un límite material al posible ejercicio abusivo de las autoridades estatales.” En razón a ello, toda autoridad tiene sus competencias definidas dentro del ordenamiento jurídico y debe ejercer sus funciones con sujeción al principio de legalidad, a fin de que los derechos e intereses de los administrados cuenten con la garantía de defensa necesaria ante eventuales actuaciones abusivas, realizadas por fuera de los mandatos constitucionales, legales o reglamentarios vigentes. En suma, es claro que el Estado tiene la facultad de definir en su ordenamiento interno el procedimiento que empleará para la recepción y análisis de las solicitudes de reconocimiento de la condición de refugiados. Con todo, dicho procedimiento debe ser diseñado de forma tal que respete las garantías mínimas del debido proceso, reconocidas en el artículo 29 de la Constitución. 

5.3.2. Trámite en el ordenamiento jurídico interno de una solicitud de reconocimiento de la condición de refugiado 

66. De conformidad con lo anterior, el ordenamiento jurídico colombiano regula el estatus de refugiado en el artículo 2.2.3.1.1.1 del Decreto 1067 de 2015 y estableció el procedimiento que debe seguirse para el trámite de las solicitudes de reconocimiento. De acuerdo con esa norma, sus principales etapas y reglas se podrían resumir en las siguientes:

67. a. Formulación de la solicitud. Establece dos supuestos en los cuales se puede formular la solicitud de reconocimiento del estatus de refugiado: (i) cuando el solicitante se encuentre ingresando por las fronteras, puertos o aeropuertos del país, deberá presentarse ante las autoridades de migración, quienes deberán recibirla por escrito y remitirla dentro de un término máximo de 24 horas siguientes al Despacho del Viceministro de Asuntos Multilaterales del Ministerio de Relaciones Exteriores (Art. 2.2.3.1.3.2 del Decreto 1067 de 2015); y (ii) cuando la persona presente su solicitud de reconocimiento de la condición de refugiado ya encontrándose dentro del país, deberá hacerlo máximo dentro del término de 2 meses siguientes a su ingreso al país, para su estudio por parte de la CONARE (Art. 2.2.3.1.6.1 del Decreto 1067 de 2015). Por lo demás, se prevé en la norma que la autoridad migratoria no podrá recibir solicitudes para la determinación de la condición de refugiado de las personas que se encuentren en tránsito en puestos de control migratorio.

68. b. Salvoconducto al momento de ingreso al país por puertos migratorios. Cuando la solicitud sea formulada al momento de ingreso por puertos migratorios, Migración Colombia expedirá un salvoconducto de permanencia por 5 días hábiles, dentro de los cuales el solicitante deberá ratificarla o ampliarla, por cualquier medio físico o electrónico disponible, ante el Despacho del Viceministro de Asuntos Multilaterales. Si el solicitante no lo hace, la CONARE recomendará rechazar la solicitud (Art. 2.2.3.1.3.2 del Decreto 1067 de 2015).

69. c. Expedición de salvoconducto de permanencia. Una vez formulada la solicitud y ratificada, cuando ello sea necesario, ante el ingreso al país por puertos migratorios, la CONARE solicitará a la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia, previo cumplimiento de ciertos requisitos, la expedición de un salvoconducto válido hasta por 3 meses, el cual podrá prorrogarse hasta por un lapso igual, mientras se adopta una decisión de fondo (Art. 2.2.3.1.4.1 del Decreto 1067 de 2015). En todo caso, es posible que el salvoconducto pierda vigencia cuando se presenten determinadas circunstancias, como por ejemplo la ejecutoria de la resolución por la cual se decide negativamente la solicitud de reconocimiento de la condición de refugiado (Art. 2.2.3.1.4.2 del Decreto 1067 de 2015). El registro de la pérdida de vigencia del salvoconducto de permanencia se realizará en la base de datos de control migratorio de la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia.

70. d. Entrevista. Admitida la solicitud por la Comisión Asesora, se citará al solicitante a una entrevista personal, con el fin de poder contar con la información suficiente para el posterior análisis del caso. La citación se realizará a la dirección y/o correo electrónico de contacto que se haya aportado. Si el solicitante no se presenta a la entrevista, se entenderá que no tiene interés en continuar con el procedimiento, y se procederá a comunicar a la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia, quien deberá cancelar la vigencia del Salvoconducto de Permanencia. Con todo, puede justificar su inasistencia dentro del mes siguiente y pedir que se desarchive el expediente (Art. 2.2.3.1.5.1 del Decreto 1067 de 2015).

71. Por otra parte, la persona que solicite el reconocimiento de la condición de refugiado y que acuda a la entrevista tendrá los siguientes deberes: (i) actuar de buena fe, decir la verdad y ayudar en todo lo posible al entrevistador a determinar los hechos del caso; (ii) aportar las evidencias que tenga disponibles; y (iii) proporcionar toda la información relevante acerca de sí mismo y la experiencia por la que ha pasado, con todos los detalles necesarios para que el entrevistador pueda determinar los hechos pertinentes (art. 2.2.3.1.5.2 del Decreto 1067 de 2015), y debe contener: 

72. Contenido de la solicitud. El solicitante debe aportar determinada información específica y completa, entre la cual se encuentra un relato cabal y detallado de los hechos en los cuales apoya su solicitud, con el propósito de que sea valorada de fondo (Art. 2.2.3.1.6.2 del Decreto 1067 de 2015).

73. Causales de rechazo de la solicitud. La Comisión Asesora podrá recomendar el rechazo de la solicitud de reconocimiento de la condición de refugiado en distintas hipótesis, incluyendo entre ellas la presentación reiterada de dos (2) o más solicitudes por parte del solicitante sin que se identifiquen nuevos hechos o pruebas que la justifiquen (Art. 2.2.3.1.6.3 del Decreto 1067 de 2015).

74. Recomendaciones de la Comisión Asesora para la Determinación de la Condición de Refugiado. Una vez admitida la solicitud para estudio, la Secretaría Técnica procederá a abrir un expediente al solicitante, el cual contendrá la solicitud, pruebas, salvoconductos solicitados y vigentes, y cualquier otro acto o decisión que haga parte del trámite (Art. 2.2.3.1.6.7 del Decreto 1067 de 2015). Después cada miembro de la Comisión Asesora realizará un análisis del caso. Posteriormente, el Presidente de la CONARE citará a sesión, con el objeto de analizar el asunto y emitir una recomendación al Ministro de Relaciones Exteriores, la cual no tendrá carácter vinculante (Art. 2.2.3.1.6.8 del Decreto 1067 de 2015).

75. Decisión. La decisión definitiva sobre la solicitud será tomada por el Ministerio de Relaciones Exteriores, mediante resolución, con base en el expediente y la recomendación adoptada por la Comisión Asesora (Art. 2.2.3.1.6.9 del Decreto 1067 de 2015). En caso de ser negada, una vez ejecutoriada esta decisión se comunicará a la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia, entidad que cancelará el salvoconducto vigente y emitirá uno nuevo hasta por el término de 30 días calendario, tiempo en el cual la persona deberá salir del territorio nacional o sujetarse a las normas y medidas migratorias correspondientes (Art. 2.2.3.1.6.14 del Decreto 1067 de 2015). 

76. Notificación. La decisión sobre el reconocimiento de la condición de refugiado será notificada de conformidad con lo establecido en las disposiciones establecidas en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Art. 2.2.3.1.6.10 del Decreto 1067 de 2015). Contra ella procede el recurso de reposición en los términos que lo establece dicho código. De reconocerse la condición de refugiado, el Ministerio de Relaciones Exteriores expedirá documento de viaje en el que se estampará la visa correspondiente. Todas las decisiones definitivas sobre las solicitudes de reconocimiento de la condición de refugiado se comunicarán a Migración Colombia (Art. 2.2.3.1.6.15 del Decreto 1067 de 2015).

77. Enfoque diferencial en la formulación de la solicitud. El Decreto 2067 de 2015 establece reglas especiales a favor de las mujeres y de los niños, niñas y adolescentes que soliciten reconocimiento de su condición de refugiados (art. 2.2.3.1.6.4 y 2.2.3.1.6.5 del Decreto 1067 de 2015). En el mismo sentido, se prevé que, considerando el principio de unidad de la familia, a quien le sea reconocido el estatus de refugiado podrá solicitar que dicha condición se extienda a su núcleo familiar (artículo 2.2.3.1.6.13 del Decreto 1067 de 2015). 

78. Principio de no devolución a otro país. Durante el trámite de la solicitud, no se devolverá al solicitante de refugio a otro país, sea o no el de origen, donde su vida, libertad o integridad personal peligre por causa de su raza, religión, nacionalidad, pertenencia a determinado grupo social o de sus opiniones políticas (Art. 2.2.3.1.6.20 del Decreto 1067 de 2015).

79. Otorgamiento de medidas complementarias. Una vez culminado el trámite administrativo con la ejecutoria de la resolución que negó la condición de refugiado, en los casos que la CONARE lo estime necesario podrá otorgar medidas complementarias, consistentes en adelantar las gestiones tendientes al trámite de documentos para el solicitante, a efectos de una posible regularización migratoria por otra vía distinta al refugio o a la salida definitiva del país (Art. 2.2.3.1.6.21 del Decreto 1067 de 2015).
6. El concepto de carencia actual de objeto

80. La tutela fue diseñada por la Constitución de 1991 como un procedimiento preferente y sumario al alcance de todas las personas, con el fin de brindar “protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública.” En ocasiones, sin embargo, la alteración o desaparición de las circunstancias que dieron origen a la presunta vulneración de los derechos, conlleva a que la acción de amparo pierda su razón de ser como mecanismo extraordinario de protección judicial. La doctrina constitucional ha agrupado estos casos bajo la categoría de “carencia actual de objeto”; y si bien el concepto central se ha mantenido uniforme, con el devenir de la jurisprudencia se ha venido ajustando su clasificación y las actuaciones que se desprenden para el juez de tutela ante estos escenarios.

81. La Corte ha venido explicando que la acción de tutela tiene por objeto la protección efectiva y cierta del derecho presuntamente violado o amenazado, lo cual justifica la necesidad de una decisión, positiva o negativa, por parte del juez. Pero, si luego de acudir a la autoridad judicial, la situación ha sido superada o resuelta de alguna forma, no tendría sentido un pronunciamiento, puesto que “la posible orden que impartiera el juez caería en el vacío.” Esta es la idea central que soporta el concepto de carencia actual de objeto. En otras palabras, el juez de tutela no ha sido concebido como un órgano consultivo que emite conceptos o decisiones inocuas una vez ha dejado de existir el objeto jurídico, sobre escenarios hipotéticos, consumados o ya superados.

82. Ello no obsta para que, en casos particulares, la Corte Constitucional aproveche un escenario ya resuelto para, más allá del caso concreto, avanzar en la comprensión de un derecho -como intérprete autorizado de la Constitución Política- o para tomar medidas frente a protuberantes violaciones de los derechos fundamentales.

6.1. Categorías de la carencia actual de objeto

83. Inicialmente, la jurisprudencia solo contempló dos categorías en las que podían subsumirse los casos de carencia actual de objeto: hecho superado y daño consumado. Aunque la distinción no siempre fue clara, el hecho superado responde al sentido obvio de las palabras que componen la expresión, es decir, dentro del contexto de la satisfacción de lo pedido en tutela, como producto del obrar de la entidad accionada. En otras palabras, aquello que se pretendía lograr mediante la orden del juez de tutela ha acaecido antes de que el mismo diera orden alguna. Es importante precisar que en estos casos le corresponde al juez de tutela constatar que: (i) efectivamente se ha satisfecho por completo lo que se pretendía mediante la acción de tutela; (ii) y que la entidad demandada haya actuado (o cesado en su accionar) a motu propio, es decir, voluntariamente.

84. El daño consumado, por su parte, tiene lugar cuando se ha perfeccionado la afectación que con la tutela se pretendía evitar, de forma que ante la imposibilidad de hacer cesar la vulneración o impedir que se concrete el peligro, no es factible que el juez de tutela dé una orden para retrotraer la situación. De ahí que el daño consumado tenga un efecto simbólico más reprochable que el hecho superado, en la medida en que en el primer caso la accionada “lleva la situación a un límite extremo en que el restablecimiento del derecho es imposible.” Esta figura amerita algunas precisiones adicionales: (i) si al interponer la acción de tutela ya es claro que el daño se generó, el juez debe declarar improcedente el mecanismo de amparo; pero si el daño se consuma durante el trámite judicial, bien sea en primera o en segunda instancia o en sede de revisión, el juez puede proferir órdenes adicionales tendientes a proteger la dimensión objetiva del derecho, evitar repeticiones o identificar los responsables; (ii) el daño causado debe ser irreversible, pues respecto a los daños que son susceptibles de ser interrumpidos, retrotraídos o mitigados por una orden judicial, no es dable decretar la carencia de objeto. De ahí que uno de los escenarios más comunes en los que se ha invocado esta categoría ha sido cuando el peticionario fallece en el trascurso de la tutela.

85. Ahora bien, es posible que la muerte del accionante no sea una consecuencia directa de la violación de derechos alegada en el escrito de tutela y atribuible a la entidad demandada. La Sentencia T-401 de 2018, por ejemplo, conoció una tutela formulada a partir de la negativa de Colpensiones a reconocer una pensión de invalidez. En el trámite de revisión, la Corte fue informada que el accionante había fallecido, “circunstancia que no necesariamente puede endilgarse a las actuaciones desplegadas por las entidades demandadas” como un daño consumado; evidentemente, tampoco era un hecho superado por cuanto la pretensión final del amparo no fue satisfecha. En casos como este, la Corte ha recurrido a una nueva categoría: la situación sobreviniente.

86. El hecho sobreviniente es un tercer tipo de configuración de la carencia actual de objeto, diseñada para cubrir escenarios que no encajan en las categorías originales. Se trata de un concepto más reciente y más amplio, el cual fue propuesto por primera vez con la Sentencia T-585 de 2010, en un caso originado por las trabas administrativas impuestas por una EPS para impedir la interrupción voluntaria del embarazo. En sede de revisión, la Sala fue avisada que la accionante “no había continuado con el embarazo”. No se trataba entonces de un hecho superado, pues la pretensión de la actora de acceder a una IVE dentro del sistema de salud en condiciones de calidad fue rechazada, pero tampoco de un daño consumado en vista de que el nacimiento tampoco se produjo. La Sala Octava de Revisión explicó entonces que existen “otras circunstancias” en las que la orden del juez resultaría inocua dado que el accionante perdió “el interés en la satisfacción de la pretensión solicitada o ésta fuera imposible de llevar a cabo.”

87. El hecho sobreviniente ha sido reconocido tanto por la Sala Plena como por las distintas Salas de Revisión. Es una categoría que ha demostrado ser de gran utilidad para el concepto de carencia actual de objeto, pues por su amplitud cobija casos que no se enmarcan en los conceptos tradicionales de daño consumado y hecho superado. El hecho sobreviniente remite a cualquier “otra circunstancia que determine que, igualmente, la orden del juez de tutela relativa a lo solicitado en la demanda de amparo no surta ningún efecto y por lo tanto caiga en el vacío.” No se trata entonces de una categoría homogénea y completamente delimitada. A manera de ilustración, la jurisprudencia ha declarado un hecho sobreviniente cuando: (i) el actor mismo es quien asume la carga que no le correspondía para superar la situación vulneradora; (ii) un tercero -distinto al accionante y a la entidad demandada- ha logrado que la pretensión de la tutela se satisfaga en lo fundamental; (iii) es imposible proferir alguna orden por razones que no son atribuibles a la entidad demandada; o (iv) el actor simplemente pierde interés en el objeto original de la litis.

88. En resumen, la carencia actual de objeto es un concepto desarrollado jurisprudencialmente en respuesta a casos en los que, por circunstancias acaecidas durante el trámite de la tutela, esta ha perdido su sustento, así como su razón de ser como mecanismo de protección inmediata y actual. Ante tales escenarios, no se justifica que el juez de tutela profiera órdenes inocuas o destinadas a caer al vacío. Hasta el momento, la jurisprudencia ha formulado tres categorías en las que estos casos podrían enmarcarse: hecho superado, daño consumado y hecho sobreviniente.

6.2. Deber de pronunciamiento del juez de tutela

89. Como ya se explicó, la carencia actual de objeto conlleva a que la acción de amparo pierda su razón de ser como mecanismo de protección judicial. Sin embargo, es posible que el proceso amerite un pronunciamiento adicional del juez de tutela, no para resolver el objeto de la tutela -el cual desapareció por sustracción de materia-, pero sí por otras razones que superan el caso concreto; por ejemplo, para avanzar en la comprensión de un derecho fundamental, o para prevenir que una nueva violación se produzca en el futuro. Es posible entonces que, dadas las particularidades de un proceso, el juez emita un pronunciamiento de fondo o incluso tome medidas adicionales, a pesar de la declaratoria de carencia actual de objeto. La Corte ha tenido algunas posiciones divergentes sobre este punto, por lo que se hace necesario unificar la jurisprudencia.

90. En Sentencia SU-540 de 2007, la Sala Plena, teniendo en cuenta que el Decreto 2591 de 1991 prohíbe la emisión de fallos inhibitorios, concluyó que cuando se presenta un daño consumado se “impone la necesidad de pronunciarse de fondo […] por la proyección que puede presentarse hacia el futuro y la posibilidad de establecer correctivos.” Por el contrario, tratándose de un hecho superado, resulta “innecesario el pronunciamiento del juez, en la medida que se logran satisfacer los requerimientos del tutelante antes de ese pronunciamiento.”

91. Pese a lo anterior, algunas salas de revisión se apartaron parcialmente de esta regla para insistir que, aun tratándose de un hecho superado, era perentorio para la Corte Constitucional -aunque no para los jueces de instancia- incluir “el análisis sobre la vulneración de los derechos fundamentales planteada en la demanda.” Este deber era una consecuencia de la misión encomendada a la Corte como autoridad suprema de la jurisdicción constitucional e intérprete de los derechos fundamentales. Dicha postura fue finalmente acogida por la Sala Plena en las providencias SU-225 de 2013 y SU-655 de 2017.

92. Ahora bien, es importante hacer dos precisiones sobre el alcance de los fallos de Sala Plena referenciados. La primera providencia SU-225 de 2013, pese a reiterar el deber de la Corte Constitucional de pronunciarse en todos los casos (incluyendo los hechos superados), al resolver el asunto concreto se abstuvo de emitir un pronunciamiento de fondo pues “supondría una dualidad de propósitos absolutamente innecesaria.” Respecto al segundo fallo SU-655 de 2017, es importante señalar que las consideraciones sobre el deber de pronunciamiento no fueron determinantes para la ratio decidendi del caso concreto, debido a que ninguno de los tipos de carencia actual de objeto se configuró en dicho proceso. Así las cosas, las subreglas que traen estas providencias no pueden entenderse como un precedente consolidado.

93. De hecho, las más recientes sentencias de las salas de revisión han puesto en duda que siempre sea indispensable un pronunciamiento de fondo de la Corte Constitucional, incluso para los eventos de hecho superado. La Sentencia T-205A de 2018 constituye un punto de inflexión en esta nueva dirección, en tanto retoma la subregla dispuesta inicialmente por la Sala Plena en el fallo SU-540 de 2007 y la actualiza para incluir la categoría de hecho sobreviniente. De acuerdo con esta providencia, la Corte solo está obligada a adelantar un análisis de fondo cuando ha ocurrido un daño consumado, mientras que en los demás eventos podrá analizarse la utilidad de un pronunciamiento adicional a partir de las circunstancias específicas de cada expediente.

94. Mediante Sentencia SU-522 de 2019, la Sala Plena acogió este nuevo precedente dado que: (i) interpreta de mejor forma la competencia del juez de tutela en los términos del Decreto 2591 de 1991; (ii) entiende que la Jurisdicción Constitucional no es un órgano consultivo obligado a emitir conceptos en todos los casos -incluidos aquellos que son hipotéticos- puestos a su consideración; (iii) reconoce que las decisiones de revisión “podrán ser brevemente justificadas”; y (iv) en todo caso, reserva la competencia para que, según la relevancia o proyección del caso, el juez de tutela pueda hacer un análisis posterior de lo ocurrido y de los derechos involucrados.

95. Dicho lo anterior, en dicha providencia, la Sala Plena sistematizó la jurisprudencia respecto a los deberes que se desprenden para el juez de tutela en los escenarios de carencia actual de objeto, señalando las siguientes subreglas: 

(i) En los casos de daño consumado: es perentorio un pronunciamiento de fondo del juez de tutela (incluida la Corte Constitucional) cuando el daño ocurre durante el trámite de la tutela; precisando si se presentó o no la vulneración que dio origen a la acción de amparo. Además, el juez de tutela podrá, dadas las particularidades del expediente, considerar medidas adicionales tales como: a) hacer una advertencia a la autoridad o particular responsable para que en ningún caso vuelva a incurrir en las acciones u omisiones que dieron mérito para conceder la tutela; b) informar al actor/a o a sus familiares sobre las acciones jurídicas de toda índole a las que puede acudir para la reparación del daño; c) compulsar copias del expediente a las autoridades competentes; o d) proteger la dimensión objetiva de los derechos fundamentales trasgredidos y tomar medidas para que los hechos vulneradores no se repitan.

(ii) En los casos de hecho superado o situación sobreviniente: no es perentorio que el juez de tutela haga un pronunciamiento de fondo. Sin embargo, y especialmente tratándose de la Corte Constitucional actuando en sede de revisión, podrá emitir un pronunciamiento de fondo cuando lo considere necesario para, entre otros: a) llamar la atención sobre la falta de conformidad constitucional de la situación que originó la tutela y tomar medidas para que los hechos vulneradores no se repitan; b) advertir la inconveniencia de su repetición, so pena de las sanciones pertinentes; c) corregir las decisiones judiciales de instancia; o d) avanzar en la comprensión de un derecho fundamental.

96. En conclusión, la carencia actual de objeto implica que la acción de amparo pierda su razón de ser como mecanismo de protección judicial en el caso concreto. Pero ello no significa que cualquier pronunciamiento del juez automáticamente carezca de sentido; por lo que habrá que consultar las especificidades del caso. En efecto, no es lo mismo que la tutela derive en un daño consumado atribuible a la entidad accionada, a que la situación se solucione durante el trámite por la iniciativa del sujeto demandado o que, por alguna otra circunstancia, desaparezca el objeto de amparo. Es evidente que en el primer escenario resulta indispensable un pronunciamiento del juez de tutela, tendiente a precisar los hechos y tomar medidas correctivas. En los demás escenarios, podrá el juez de tutela, aunque no estará obligado a ello, hacer un análisis de fondo para avanzar en la comprensión de un derecho fundamental o tomar otras decisiones, según los criterios expuestos en este capítulo.

7. Análisis del caso concreto 

7.1. La aceptación de la calidad de refugiado al señor Alejandro José Díaz supone un hecho sobreviniente que configura la carencia actual de objeto

97. De conformidad con los hechos narrados en la acción de tutela, corroborados con las pruebas aportadas y siguiendo de cerca las consideraciones previamente esbozadas, el Ministerio de Relaciones Exteriores y la Unidad Administrativa Especial de Migración Colombia, otorgaron el reconocimiento de refugio al accionado y a su esposa. Además, se observa que el accionante pudo acceder a los servicios de salud que requería con necesidad y, en especial, a la diálisis para la condición de enfermedad renal crónica que enfrenta. Se valora de manera positiva que las entidades públicas accionadas hayan otorgado el salvoconducto SC-2 en el lapso del trámite de la solicitud de reconocimiento de la condición de refugiado, lo que resultaba imprescindible para el acceso a los servicios de salud mencionados.

98. En ese sentido, según lo informado por el Ministerio de Relaciones Exteriores y la Unidad Administrativa Especial de Migración Colombia: (i) el señor Alejandro José Díaz radicó solicitud de reconocimiento de la condición de refugiado el 26 de noviembre de 2018; (ii) dicho Ministerio, el 29 de noviembre de 2018, procedió a solicitar a la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia, Tunja, la expedición de salvoconducto de permanencia para “resolver situación de refugio”; (iii) el 3 de diciembre de 2018 le fue otorgado salvoconducto SC-2, documento que permitió su afiliación en salud a la Nueva EPS para tratar la patología catastrófica por la que se ordenó tratamiento con hemodiálisis; (iv) el 26 de diciembre de 2019, el Ministerio citó al solicitante a diligenciar y firmar un cuestionario, el cual fue tramitado por el accionante en la misma fecha; (v) posteriormente, y previa solicitud del peticionario, se le informó que el salvoconducto había sido prorrogado, el 4 de junio de 2020, tanto al accionante como a su beneficiaria acreditada. Por su parte, (vi) la Comisión Asesora para la Determinación de la Condición de Refugiado (CONARE) sesionó virtualmente entre el 25 de agosto y el 4 de septiembre de 2020 para estudiar y analizar el caso del señor Alejandro José Díaz; (vii) finalmente, en diciembre de 2020 fue reconocida la condición de refugiado, posteriormente, se realizó el proceso de visa en línea, la cual fue entregada el 21 de abril de 2021 vía correo electrónico y; se programó la cita para la expedición de la cédula de extranjería el día 20 de mayo de 2021.

99. En tal sentido, actualmente el accionante y su esposa son migrantes en situación regular, toda vez que cuentan con el estatus de refugiados y visa electrónica activa, y se encuentran registrados en el Sistema de Salud colombiano. Esa conclusión se desprende de la información que allegó Migración Colombia. Además, la Sala observa también que el Ministerio otorgó unas alternativas viables durante el trámite de reconocimiento de refugiado, las cuales fueron conferir la prórroga del salvoconducto en diferentes oportunidades, cómo se indica en el siguiente cuadro:

Prorrogas de Salvoconducto S2, otorgadas al señor Alejandro José Díaz

Expedición|Vencimiento|Motivo de expedición |
03/12/2018|01/03/2019|Para resolver situación de refugio|
22/03/2019 |21/06/2019|Para resolver situación de refugio|
21/06/2019|19/09/2019|Para resolver situación de refugio|
26/09/2019 |24/12/2019|Para resolver situación de refugio|
13/03/2020 |10/06/2020|Para resolver situación de refugio|
11/06/2020 |09/09/2020|Para resolver situación de refugio|
09/09/2020 |06/03/2021|Para resolver situación de refugio|
14/04/2021 |10/10/2021 |Para resolver situación de refugio|

100. En consecuencia, en razón a que cuentan con el estatus de refugiados y están vinculados al Sistema de Seguridad Social en Salud, con atención efectiva para su condición de salud y cubrimiento a las necesidades que su enfermedad efectivamente demandaba, como medicamentos, tratamientos y programas de prevención y seguimiento de la misma, conforme lo dispuesto por los médicos tratantes, se evidencia entonces una “situación sobreviniente” que conlleva a una carencia actual de objeto. 

101. Sin embargo, la Sala observa que el trámite de reconocimiento de la condición de migrante ha sido extenso y que, en el transcurso del mismo, la renovación del documento transitorio (salvoconducto) en ocasiones se demoró entre tres y seis meses, generando así una situación de incertidumbre para el peticionario y su núcleo familiar, a pesar de ser una persona que enfrenta una enfermedad catastrófica. Este punto será explicado a fondo en el acápite que sigue, a partir de un estudio detallado de la información que reposa en el expediente, incluida su historia clínica, y dará lugar a órdenes de prevención.

7.2. Es necesario realizar un pronunciamiento adicional sobre el caso concreto, con el fin de asegurar que en el futuro se preserve la continuidad en los tratamientos de salud de los migrantes que se encuentren en proceso de regularizar su condición y enfrenten enfermedades catastróficas

102. Como ya se explicó en el apartado 6.2. de esta providencia, cuando se configura la carencia actual de objeto por hecho sobreviniente, el juez de tutela no está obligado a realizar un pronunciamiento adicional; salvo que sea evidente que la sentencia objeto de revisión debió haber sido decidida de una forma diferente o para llamar la atención sobre la falta de conformidad constitucional de la situación que originó la tutela con el marco constitucional. Ello ocurre en la tutela interpuesta por Alejandro José Díaz. 

103. Si bien se advierte que el trámite administrativo que se adelantó en el presente caso se ciñó a lo dispuesto en el Decreto 1067 de 2015 (ver supra, núm. 5.3.2.), pues, en efecto, hubo una valoración objetiva del expediente por parte del Ministerio de Relaciones Exteriores, se garantizó la exposición libre de argumentos y la presentación y práctica de pruebas, se produjeron decisiones motivadas y se permitió la interposición de recursos, respetando de esta forma cada una de las etapas que integran el proceso administrativo, esta Sala observa que estas medidas no fueron suficientes para que el accionante, que enfrenta una condición de salud particularmente difícil como la insuficiencia renal crónica, en estadio avanzado, al punto que requiere del tratamiento de diálisis, recibiera su tratamiento sin solución de continuidad, lo que supuso a su vez un estado de incertidumbre que se extendió por más de dos años, mientras se estudiaba su condición de refugiado. 

104. Lo anterior, debido que, a pesar de que el accionante y su cónyuge contaban, en su momento, con un salvoconducto, se constató que los servicios requeridos para tratar su patología fueron suspendidos de manera intermitente. De ello da cuenta la historia clínica que reposa en el expediente, donde se reporta que la atención prestada en el Hospital Regional de Duitama respecto al tratamiento de diálisis fue recibida de manera interrumpida, sin tener en consideración que la suspensión del servicio de salud podría ocasionar graves afectaciones a la salud del tutelante, derivada de la insuficiencia renal crónica que padece. Esta enfermedad, es considerada catastrófica o ruinosa, porque requiere servicios considerados de alto costo, pues supone que los riñones, órganos vitales encargados de eliminar los desechos y el exceso de agua del cuerpo no están cumpliendo esta tarea. Por tanto, en el momento en que el padecimiento renal empeora va acompañado de tratamientos, como la diálisis o la hemodiálisis, los cuales no solo serían requeridos con necesidad, sino también indispensables para su supervivencia. 

105. Así las cosas, la Sala advierte que, frente a un panorama como este se requerían esfuerzos significativos para asegurar, con carácter prioritario, una salvaguarda inmediata que evitara desenlaces irreparables sobre la vida digna e integridad personal de un individuo inmerso en una situación de alto riesgo por las consecuencias negativas que ordinariamente se derivan del hecho de padecer insuficiencia renal crónica, con tratamiento de diálisis y, además, por enfrentarse en la actualidad a un proceso migratorio masivo con un impacto negativo en el goce efectivo de sus derechos fundamentales.

106. En este marco, para la Sala es imprescindible recordar que la salud es, por una parte, un derecho fundamental y, por otra, un servicio público esencial que debe prestarse con pleno cumplimiento de los principios de eficiencia y efectividad, de los cuales se desprende a su vez la obligación de garantizar la continuidad en la prestación del servicio. En el caso concreto esta dimensión de continuidad adquiere especial relevancia, dadas las consecuencias que comporta para la persona afectada la suspensión de la diálisis. Entre las cuales se cuenta un riesgo cierto para la vida. 

107. En ese orden de ideas, sin perjuicio de declarar la carencia actual de objeto por el hecho sobreviviente del reconocimiento de la condición de refugiado, la Sala dictará dos órdenes de prevención, con miras a prevenir, en el futuro, una suspensión en los servicios de salud de personas que, de un lado, enfrentan una enfermedad particularmente grave (catastrófica o ruinosa) y, de otro, están en proceso de regularizar su situación migratoria.
 
108. Ante un contexto de incertidumbre como aquel al que fue sometido el accionante durante más de dos años, a pesar de sufrir una enfermedad renal crónica, resulta indispensable llamar la atención del Ministerio de Relaciones Exteriores y de sus dependencias para que, en adelante, todas las actuaciones relacionadas con el trámite de refugio sean desplegadas con apego a los criterios de claridad y congruencia, a fin de que los extranjeros interesados conozcan a plenitud el conjunto de deberes y derechos que se derivan de procedimientos de esta naturaleza. Y enfatizar en que la oportunidad en la renovación de los documentos transitorios o definitivos aptos para la afiliación en salud, además de ser exigible en todos los casos, se torna imperativa cuando esta constituye una condición para el acceso a prestaciones de salud ante enfermedades de especial gravedad. 

109. En virtud de lo expuesto, la Sala Primera de Revisión revocará los fallos de instancia y, en su lugar, declarará la carencia actual de objeto por situación sobreviniente. En todo caso, es importante advertir a las entidades accionadas para que se abstengan de incurrir en conductas que desconozcan la atención mínima en salud a la que tienen derecho los extranjeros en el país, conforme la jurisprudencia constitucional en la materia. En razón, a que la persona no puede permanecer en una situación de incertidumbre en relación con la prestación del tratamiento que requiere para atender su dolencia ruinosa, mientras resuelve el estatus de refugiado.

110. Como resultado de lo anterior: se revocará el fallo proferido en segunda instancia, por la Sala de Decisión 4 del Tribunal Superior de Boyacá que confirmó la sentencia del Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Duitama que negó el amparo invocado y, en su lugar, se declarará la carencia actual de objeto por situación sobreviniente. 

6. Síntesis de la decisión 

111. La Sala Primera de Revisión constató que, en la acción de tutela instaurada por Alejandro José Díaz contra el Ministerio de Relaciones Exteriores, se acreditaron los presupuestos generales de procedencia de la solicitud de amparo y, segundo, se configuró una carencia actual de objeto por la existencia de una situación sobreviniente. Ello por cuanto se encontró que durante el transcurso del trámite constitucional la causa material que dio origen a la presentación del mecanismo desapareció, esto es, el accionante y su esposa adquirieron el estatus de refugiados y les fue entregada visa migratoria. Por lo tanto, el ciudadano extranjero y titular de tal reconocimiento se encuentra en permanencia regular en el país y cuenta con un documento válido para la afiliación al Sistema General de Seguridad Social. 

112. Con todo, en atención a las particularidades del asunto, la Sala dictará órdenes de prevención para evitar que, en el futuro, se afecte la continuidad en la prestación de servicios de salud y se deje a una persona vulnerable por razones de salud en situación de incertidumbre durante el trámite de reconocimiento o definición de su situación migratoria. 

III. DECISIÓN 

En mérito de lo expuesto, la Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo, y por mandato de la Constitución Política,

RESUELVE

Primero.- REVOCAR la sentencia de segunda instancia proferida por la Sala de Decisión 4 del Tribunal Superior de Boyacá, el 30 de octubre de 2020, que confirmó el fallo emitido por el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Duitama, el 15 de septiembre de 2020, que negó la acción de tutela presentada por Alejandro José Díaz. En su lugar, declarar la carencia actual de objeto por situación sobreviniente.

Segundo.- PREVENIR al Ministerio de Relaciones Exteriores y a la Unidad Administrativa Especial de Migración Colombia accionada para que, en los trámites de regularización de la condición de migrante de personas en un grave estado de salud (en especial, enfermedades ruinosas o catastróficas), tomen las medidas y controles que les competan para evitar vencimientos o demoras que puedan ocasionar la discontinuidad del servicio de salud. 

Tercero.- LIBRAR las comunicaciones -por la Secretaría General de la Corte Constitucional-, así como DISPONER las notificaciones a las partes -a través del Juez de tutela de instancia-, previstas en el artículo 36 del Decreto Ley 2591 de 1991.

Cuarto.- REMITIR al Juez de tutela de primera instancia el expediente digitalizado del proceso de tutela de la referencia. 

Quinto.- Líbrense las comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991 para los efectos allí contemplados.  

Cópiese, notifíquese, comuníquese, cúmplase y publíquese.

DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrada
Con salvamento parcial de voto

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General