Sentencia T-261/20

INDEMNIZACION SUSTITUTIVA DE PENSION DE VEJEZ-Caso en que el accionante prestó sus servicios con anterioridad a la entrada en vigencia de la ley 100 de 1993

DERECHO A LA INDEMNIZACION SUSTITUTIVA DE LA PENSION DE VEJEZ-Se deben tener en cuenta las semanas cotizadas con anterioridad a la entrada en vigencia de la ley 100 de 1993

INDEMNIZACION SUSTITUTIVA Y DEVOLUCION DE SALDOS EN EL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL INTEGRAL-Reiteración de jurisprudencia

INDEMNIZACION SUSTITUTIVA DE PENSION DE VEJEZ-Redención de bonos pensionales

DERECHO A LA INDEMNIZACION SUSTITUTIVA DE LA PENSION DE VEJEZ-Reglas jurisprudenciales para su reconocimiento 

(i) Para el reconocimiento de dicha prestación pensional se deben tener en cuenta todos los periodos laborales, debidamente acreditados, independientemente de que los mismos sean previos a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993; (ii) El derecho a la indemnización sustitutiva no se desvanece por el hecho de que el empleador no haya realizado el pago de los aportes en seguridad social a pensiones; (iii) No es una exigencia legal ni constitucional que el solicitante esté vinculado el Sistema de Seguridad Social en Pensión con posterioridad a la Ley 100 de 1993 para acceder a la indemnización sustitutiva.

DERECHO A LA INDEMNIZACION SUSTITUTIVA DE LA PENSION DE VEJEZ-Orden a entidad accionada de reconocer y pagar indemnización sustitutiva de la pensión de vejez 

Referencia: Expediente T-7.389.008

Acción de tutela instaurada por Alba Luz Fernández Martínez en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, la Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público; y, la Fiduprevisora

Magistrada Ponente: 
DIANA FAJARDO RIVERA

Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de julio de dos mil veinte (2020)

La Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Luis Guillermo Guerrero Pérez, Alejandro Linares Cantillo y Diana Fajardo Rivera, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9 de la Constitución Política y en el Decreto Ley 2591 de 1991, profiere la siguiente

SENTENCIA

En el trámite de revisión de las sentencias del 13 de marzo de 2019, emitida por el Juzgado Treinta y Tres Civil del Circuito de Bogotá, y del 13 de marzo de 2019, proferida por la Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, que resolvieron la acción de tutela interpuesta por Alba Luz Fernández Martínez, por medio de apoderado, en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante UGPP), la Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público (en adelante MinHacienda); y, la Fiduprevisora.

I. ANTECEDENTES

A continuación, se exponen los hechos relevantes y las decisiones de instancia.

1. Hechos relevantes y fundamentos de la solicitud de amparo

El 29 de enero de 2019, la señora Alba Luz Fernández Martínez (76 años), por medio de apoderado, presentó acción de tutela en contra de la UGPP, el MinHacienda y la Fiduprevisora. Solicitó la protección de sus derechos fundamentales a la seguridad social, al mínimo vital y a la vida digna, los que consideró vulnerados debido a que no se le ha reconocido ni pagado la indemnización sustitutiva, a pesar de haberla solicitado desde el 2011. En seguida, se enuncian los hechos relevantes del caso.

1.1. La señora Alba Luz Fernández Martínez trabajó en la Caja de Crédito Agrario Industrial y Minero (liquidada) desde el 20 de octubre de 1965 hasta el 10 de julio de 1973.

1.2. El 27 de junio de 2007, la accionante solicitó a la Caja de Crédito Agrario Industrial y Minero (liquidada) el reconocimiento de la indemnización sustitutiva de vejez. Frente a esta petición, el 25 de julio de 2007, se le informó que:

“la Caja Agraria como Sociedad de Economía Mixta obligada a afiliar a sus trabajadores al S.S. realizó dicha afiliación respecto de los trabajadores que laboraban en aquellas ciudades en donde existía tal cobertura.

En las poblaciones donde el S.S. no había llamado a inscripción o donde por algún motivo no se efectuaron las cotizaciones a favor de los trabajadores, da lugar a la emisión del Bono Pensional o cuota parte de mismo…

De acuerdo con la información suministrada por la Coordinación de Pensiones de la Caja Agraria en Liquidación, Usted se encuentra registrad[a] en el cálculo actuarial de la Entidad con expectativa de bono pensional. Es decir que por el período que Usted laboró en la Caja Agraria y en los cuales no se haya cotizado al ISS, Usted tiene derecho al bono pensional que por ley sólo se reconoce y se cancela al ISS o a un Fondo Privado de Pensiones, en el momento en que alguna de esas Entidades l[a] vaya a pensionar, esto es cuando Usted cumpla los requisitos de Ley para tener derecho a la pensión.

Por lo expuesto, la Caja Agraria en Liquidación le expide la certificación laboral para bono pensional No. 3635 formatos 1 y 2, de fecha 25 de julio de 2007, la cual se adjunta, y que deberá anexar a la solicitud de pensión a radicar en la Entidad Administradora a la que se encuentre afiliad[a] en el momento que cumpla los requisitos para tener Derecho a la pensión de vejez y así se inicie el trámite de reconocimiento de su pensión y la respectiva emisión del bono pensional.”

1.3. Afirma que, en el 2011, la señora Alba Luz solicitó al Instituto de Seguros Sociales (en adelante ISS) el reconocimiento y pago de la indemnización sustitutiva. A lo que la mencionada Entidad le indicó que la petición debía ser dirigida a Colpensiones.

1.4. Así, el 15 de marzo de 2013, la accionante pidió a Colpensiones el reconocimiento y pago de la indemnización sustitutiva. Esta petición fue resuelta el 7 de mayo de 2013, mediante Resolución GNR 089140, en la que se reconoció y ordenó pagar en cuantía de cero pesos la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez. Frente a esta decisión, la accionante, mediante apoderada, interpuso recurso de reposición y, en subsidio, apelación.

1.5. El 26 de febrero de 2014, Colpensiones resolvió el recurso de reposición, mediante la Resolución GNR 63136. En esta, se ordenó modificar la decisión recurrida, en el sentido de negar la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez. Luego, el 25 de julio de 2014, mediante Resolución 12137, en respuesta al recurso de apelación, la mencionada Entidad informó a la accionante que la UGPP era la entidad encargada de resolver la solicitud de indemnización sustitutiva, por dos razones: (i) la peticionaria nunca cotizó al sistema general de pensiones en dicha Administradora y (ii) “[e]n caso de que la administradora a la que se hubieren efectuado las cotizaciones haya sido liquidada, la obligación de reconocer la indemnización sustitutiva corresponde a la entidad que la sustituya en cumplimiento de la obligación de reconocer las obligaciones pensionales.”

1.6. El 12 de julio de 2016, la accionante radicó ante la UGPP la solicitud de indemnización sustitutiva, a la que anexó los documentos requeridos por la referida Entidad. Dicha petición fue respondida de manera negativa, el 24 de noviembre de 2016, mediante Resolución 43736, “por medio de la cual se niega una indemnización sustitutiva de pensión de vejez.” La UGPP sustentó su decisión con el siguiente argumento: 

“[d]e conformidad con las normas anteriormente citadas [se refiere los artículos 17, 33 (modificado por el Art. 9 L. 797 de 2003), 37, 151 Inc. 1º y 283 Inc. 1º de la Ley 100], y teniendo en cuenta que la señora FERNANDEZ MARTÌNEZ ALBA LUZ, no realizó sus aportes a ninguna caja o fondo de pensiones en el periodo comprendido entre el 20 de octubre de 1965 y el 10 de julio de 1976 no es procedente acceder a la reliquidación de la indemnización sustitutiva.”

1.7. Con el fin de cuestionar la referida decisión de la UGPP, el 10 de enero de 2017, la señora Alba Luz, actuando con apoderado, interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación contra la Resolución 43736. Dichos recursos fueron resueltos el 28 de febrero de 2017, mediante la Resolución 7634, y el 29 de marzo del mismo año, a través de la Resolución RDP 13164, respectivamente. En esas resoluciones, se confirmó la decisión de negar el reconocimiento y pago de la indemnización sustitutiva, con base en el mismo argumento: no se realizaron aportes a pensión.

1.8. Actualmente, la señora Fernández Martínez tiene 75 años. Afirmó, en el escrito de tutela, que “se encuentra en imposibilidad de cotizar a pensión, dada su avanzada edad y los problemas de salud que afronta, entre ellos hipertensión y serios problemas de su rodilla que afectan su movilidad y que de hecho condujeron a que le realizaran una cirugía.” Además, manifestó que:

“actualmente su situación económica es precaria, por el hecho de no contar con pensión que asegure su mínimo vital, que se encuentra desempleada, y debido a su avanzada edad, se encuentra en imposibilidad física de desarrollar algún tipo de labor productiva que le genere ingresos.”

1.9. Con la acción de tutela interpuesta, el 29 de enero de 2019, la señora Alba Luz Fernández Martínez solicita al juez constitucional proteger los derechos invocados y, en consecuencia, ordenar (i) a la UGPP que le reconozca y pague la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez actualizada al valor monetario actual, por el tiempo laborado para la Caja de Crédito Agrario Industrial y Minero (liquidada); y, (ii) al MinHacienda, por intermedio de su Oficina de Bonos Pensionales, y a la Fiduprevisora S.A., en calidad de administradora y vocera del patrimonio autónomo de remanentes de la Caja de Crédito Agrario Industrial y Minero (liquidada), remitir los aportes correspondientes al periodo que la accionante laboró en la Caja Agraria, debidamente actualizados al valor monetario actual. 

2. Trámite de instancia y respuesta de los accionados

2.1. El 30 de enero de 2019, el Juzgado 33 Civil del Circuito de Bogotá admitió la acción de tutela y corrió traslado a la parte accionada para que ejerciera su derecho de defensa y contradicción. Además, vinculó al Ministerio de Agricultura, a la Administradora Colombiana de Pensiones (en adelante Colpensiones) y al Banco Agrario de Colombia S.A.

2.2. El Ministerio de Agricultura solicitó ser desvinculado del proceso de tutela por falta de legitimación por pasiva. Afirmó: “actualmente corresponde a la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP, resolver de fondo la solicitud de reconocimiento y pago de la prestación formulada por la señora ALBA LUZ FERNANDEZ MARTINEZ, derivada de la vinculación laboral que esta tuvo con la Liquidada Institución Financiera.”

2.3. Oficina de Bonos Pensionales del MinHacienda –en adelante OBP del MinHacienda -. Argumentó que la acción de tutela es improcedente; en su criterio, la accionante “podría demandar por la vía ordinaria laboral a la UGPP el reconocimiento de la prestación.” Además, solicitó ser desvinculada de este trámite judicial, por cuanto no tiene competencia para resolver la petición de indemnización sustitutiva presentada por la accionante. Explicó que su competencia legal se limita a liquidar, emitir, expedir, redimir, pagar o anular bonos pensionales o cupones de bonos pensionales a cargo de la Nación (Art. 11 del Decreto 4712 de 2008, modificado por el Decreto 192 de 2015). 

Sobre el caso concreto, informó que “hasta la fecha, NO existe obligación alguna a cargo de la Nación en un eventual bono pensional (Tipo B o Tipo T) a nombre de la señora ALBA LUZ FERNANDEZ MARTINEZ, como afiliada COTIZANTE al ISS (Hoy COLPENSIONES), a fin de que le sea otorgado el beneficio de la pensión de vejez, quedando sin sustento la vinculación de la OBP a la presente acción de tutela.” Además, señaló que: (i) si bien en principio le correspondería realizar el estudio de la solicitud de indemnización sustitutiva; (ii) ello no se puede hacer por cuanto no se realizaron los aportes a seguridad social durante el periodo que la accionante laboró para la Caja Agraria; y, (iii) la exigibilidad del bono pensional está supeditada a que previamente se solicite y reconozca la pensión de vejez. Sobre esto último indicó:

“[U]na vez revisado el cálculo actuarial mencionado, se estableció que la accionante SE ENCUENTRA INCLUIDA EN EL MISMO, razón por la cual los tiempos laborados al servicio de la CAJA AGRARIA SIN COTIZACIONES AL ISS, deberán ser asumidos por la NACIÓN. Sin embargo, esta obligación solo es exigible en el momento en que la entidad que resulte ser la responsable de la ‘eventual’ Pensión de Vejez, solicite el reconocimiento de los mismos, bien mediante un Bono Pensional (B o T) o una cuota parte pensional, según sea el caso, UNA VEZ RECONOCIDA LA PENSIÓN, NO ANTES.

Resulta oportuno informar que el reconocimiento de un Bono Pensional o una cuota parte pensional por lo tiempos laborados al servicio de la CAJA DE CRÉDITO AGRARIO, INDUSTRIAL Y MINERO solo será procedente en el evento que la entidad que deba efectuar el estudio de la solicitud de pensión de vejez, ESTABLEZCA QUE HAY LUGAR AL RECONOCIMIENTO DE LA MISMA y adicionalmente, que dicha prestación debe ser financiada a través de alguno de estos beneficios, dado que en el caso de que se llegase a establecer que la prestación a reconocer en el presente caso es una INDEMNIZACIÓN SUSTITUTIVA, no resultaría viable el reconocimiento de un Bono ni mucho menos de una cuota parte pensional, por cuanto este beneficio tal y como se indicó anteriormente, NO SE FINANCIA a través de dichos mecanismos.”

2.4. La UGPP afirmó que carece de legitimación por pasiva, pues no le está dado reconocer y pagar una indemnización sustitutiva si no se realizaron los aportes correspondientes en pensión. Además, manifestó que: “le corresponde al empleador de la accionante, que para el caso bajo estudio corresponde a la accionada FIDUPREVISORA - PAR CAJA AGRARIA” dar respuesta a esta petición. También solicitó que se declare la improcedencia de la acción de tutela, pues la controversia debe dirimirse ante el Juez Contencioso Administrativo, mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho (Art. 138 de la Ley 1437 de 2011), teniendo en cuenta que la accionante ya agotó la vía administrativa. Y dijo que no está demostrado que en el caso se cumplan las condiciones que evidencien la configuración de un perjuicio irremediable.

También indicó que, en su criterio, no está cumplido el requisito de inmediatez, dado que han pasado más de dos años entre el momento que se expidió el primer acto administrativo, esto es la Resolución RDP 43736 del 24 de noviembre de 2016, y la fecha de interposición de la acción de tutela (29 de enero de 2019). Por último, con respecto a la emisión del bono pensional, manifestó que la accionante debe realizar el trámite correspondiente ante la Oficina de Bonos Pensionales del MinHacienda.

2.5. La Fiduprevisora manifestó que carece de legitimación por pasiva, pues si bien celebró un contrato de fiducia con la extinta Caja Agraria, “no tiene la calidad de cesionaria o subrogataria de las obligaciones del FIDECOMITENTE, ni tampoco opera la sustitución patronal y simplemente actúa en calidad de administradora de los recursos y activos fideicomitidos, de acuerdo con lo pactado y para los fines específicamente señalados en el contrato de fiducia [se refiere al contrato de fiducia mercantil No. 3-1-0217].”

En cuanto a la redención del bono pensional, manifestó que dicha solicitud debe ser tramitada por la Oficina de Bonos Pensionales del MinHacienda, tal y como se indica en la comunicación HL-1481 del 25 de julio de 2007 y en los términos señalados en el artículo 1° del Decreto 2842 de 2013, “por medio del cual se establecen las reglas para la asunción de la función pensional de la Caja de Crédito Agrario Industrial y Minero por parte de la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP.” Por último, precisó: “el bono pensional, siempre va atado al reconocimiento de una prestación, ya que su finalidad es la conformación del capital necesario para financiar la misma, en este caso la indemnización sustitutiva.”

2.6. El Patrimonio Autónomo de Remanentes del Instituto de Seguros Sociales en Liquidación alegó su falta de legitimación por activa, por carecer “de facultad jurídica para pronunciarse sobre los aspectos relacionados con el Régimen de Prima Media con Prestación Definida; siendo por tanto COLPENSIONES la Entidad actualmente encargada.”

2.7. Colpensiones solicitó ser desvinculada del proceso de tutela por falta de legitimación por pasiva. Afirmó que sus competencias se limitan a lo establecido en el Decreto 2011 de 2013 y, en consecuencia, “no es posible considerar que COLPENSIONES tiene responsabilidad en la transgresión de los derechos fundamentales alegados…” Además, señaló que le corresponde a la UGPP resolver la petición elevada por la accionante de reconocimiento de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez.

2.8. El Banco Agrario de Colombia manifestó que es “una entidad diferente e independiente” de la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero (liquidada). En todo caso, sugirió que “las reclamaciones y/o situaciones relacionadas con las personas que prestaron sus servicios a aquella entidad quedaron a cargo del Patrimonio Autónomo de Remanentes de la Caja Agraria en Liquidación y en particular por la Coordinación de Grupo Gestión de Entidades Liquidadas del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural…”.

3. Decisiones objeto de revisión

3.1. Primera instancia. El 13 de febrero de 2019, el Juzgado 33 Civil del Circuito de Bogotá D.C. declaró la improcedencia de la acción de tutela. Para sustentar su decisión, citó la Sentencia T-122 de 2016 y se refirió a los decretos 2721 de 2008 y 2842 de 2013. Afirmó:

“[P]ara la pretensión de la accionante, la Sra Apoderada Judicial de la accionante debió adelantar las gestiones ante la UNIDAD DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP, aportando la documentación existente en su poder que acredite las cotizaciones que puedan dar lugar a una Indemnización Sustitutiva, y no pretender resolver la situación por vía de la Acción de Tutela.

Se debe tener en cuenta, además, que aunque la accionante sea una persona de 75 años, sujeto de especial protección, para la definición de la situación planteada se requiere de un debate probatorio encaminado a demostrar la prestación del servicio y los descuentos por cotizaciones, la solicitud de pruebas a las entidades que hubieren tenido la información relacionada, situación que no se puede realizar por este procedimiento breve y sumario.”

3.2. Segunda instancia. El 13 de marzo de 2019, la Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá confirmó la decisión de primera instancia, con base en los siguientes argumentos. Primero, la acción de tutela tiene un carácter subsidiario y es, por regla general, improcedente “para obtener el reconocimiento y pago de derechos pensionales”, salvo que se cumplan los requisitos establecidos en la jurisprudencia constitucional. Segundo, las resoluciones en las que se ha negado el reconocimiento y pago de la indemnización sustitutiva están debidamente fundamentadas, sobre el particular explicó:

“[S]e le señaló a la actora que no se había allegado ninguna prueba que acreditara que cotizó a alguna caja o fondo durante el período al que alude su solicitud, razón por la cual no se podían reconocer pagos sobre dineros que no se encontraban acreditados; argumento que en este expediente no aparece desvirtuado.”

Tercero, si bien la accionante es un sujeto de especial protección, teniendo en cuenta su avanzada edad y estado de salud, la UGPP está impedida para realizar la devolución de aportes debido a que no se realizaron cotizaciones a seguridad social. Y, por último, indicó que “si la entidad para la que laboró la señora Fernández no cumplió con la obligación de cotizar al sistema de seguridad social u omitió reintegrarle los dineros por tal concepto, esa discusión deberá ventilarse en otro escenario judicial distinto al de la tutela.”

II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

1. Competencia y procedencia de la acción de tutela

1.1. Esta Corte es competente para conocer la sentencia objeto de revisión, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241 numeral 9 de la Constitución Política, en los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991, y en virtud del Auto del 14 de junio de 2019, proferido por la Sala de Selección número Seis, que decidió escoger para revisión el expediente de la referencia. 

1.2. La acción de tutela estudiada cumple con los requisitos de procedibilidad. En cuanto al requisito de legitimación, por un lado, la señora Alba Luz Fernández Martínez, por medio de apoderado, puede invocar el amparo de sus derechos. En consonancia con la Constitución, toda persona tiene la “acción de tutela para reclamar ante los jueces (…) por quien actúe a su nombre” la protección de sus derechos (Art. 86, Inc. 1º, CP). Y, por otro lado, la solicitud de protección constitucional se puede interponer contra la UGPP y la OBP del MinHacienda, ambas de naturaleza pública, pues se trata de entidades susceptibles de ser sujeto pasivo de la acción de tutela (Arts. 5 y 13 del Decreto 2591 de 1991). Además, se constata, frente a la primera, en los términos señalados en el artículo 1° del Decreto 2842 de 2013, que tiene la competencia para conocer de los trámites pensionales “que estaban a cargo de la Caja de Crédito Agrario Industrial y Minero en liquidación”. Y, con respecto a la segunda, se verifica que es la autoridad encargada de liquidar, emitir, expedir, redimir, pagar o anular bonos pensionales o cupones de bonos pensionales a cargo de la Nación (Art. 11 del Decreto 4712 de 2008, modificado por el Decreto 192 de 2015; y el Art. 1º del Decreto 255 de 2000). Con respecto a la Fiduprevisora, parte accionada, y las entidades que fueron vinculadas al proceso de tutela de la referencia, la Sala concluye que carecen de legitimación por pasiva por ausencia de competencia en el asunto de la referencia, como se acaba de indicar, las entidades competentes en la materia son la UGPP y la OBP del MinHacienda.

1.2.1. De igual manera, se satisface el principio de inmediatez, dado que, conforme con lo que esta probado en el expediente, la vulneración de sus garantías constitucionales permanece en el tiempo, ello es así, por cuanto, hasta el momento la accionante se “encuentra imposibilitada para continuar cotizando al Sistema de Seguridad Social en PENSIÓN” y no cuenta con el ingreso requerido, al que afirma tener derecho, para garantizarse el mínimo vital que le permita tener una vida digna. No desconoce la Sala que podría argumentarse, como lo propuso la UGPP en la contestación de la acción de tutela, el incumplimiento de este requisito si se toma como punto de referencia el hecho de que la última actuación administrativa data del 29 de marzo de 2017, cuando dicha Entidad resolvió el recurso de apelación interpuesto contra la Resolución 43736, en la que negó el reconocimiento y pago de la indemnización sustitutiva solicitada. No obstante, amplia jurisprudencia de esta Corporación en sus diferentes salas de revisión, ha señalado que en los casos en que se advierta que la presunta conducta vulneradora de los derechos invocados permanece en el tiempo, se debe flexibilizar el análisis de este requisito. 

En este contexto, y dadas las particulares condiciones de la accionante, la Sala de Revisión considera aplicable la subregla jurisprudencial, según la cual, es aceptable un extenso lapso entre la presentación de la acción de tutela y el hecho que se alega genera la vulneración de los derechos fundamentales invocados cuando “(i) se demuestre que la vulneración es permanente en el tiempo y que, pese a que el hecho que la originó por primera vez es muy antiguo respecto de la presentación de la tutela, la situación desfavorable del actor derivada del irrespeto por sus derechos, continúa y es actual...” En este punto de análisis, se reitera lo afirmado en la Sentencia T-291 de 2017 con respecto al principio de inmediatez:

“[C]uando las personas de especial protección constitucional reclamen derechos prestacionales mediante la acción de tutela, no puede establecerse un plazo estándar y riguroso que se aplique por igual en todos los casos que se presenten, ya que, una conclusión de ese talante desconocería el derecho a la igualdad, que se protege especialmente destinándole medidas especiales a estos grupos poblacionales.”

Parecería claro que, en relación con la exigencia de la inmediatez, mientras exista actualidad en la vulneración, la acción de tutela debería tornarse procedente. Pero esta regla no es posible asumirla de manera absoluta. Como lo ha advertido esta Corporación, no se debe dejar de lado que el mecanismo de amparo, bajo ninguna circunstancia, puede constituirse en una vía para autorizar la negligencia del actor frente a la defensa de sus intereses, y así quebrantar postulados constitucionales relevantes, como lo es la seguridad jurídica. Por tanto, siempre el principio de razonabilidad obliga a la autoridad judicial a valorar si, en efecto, el asunto objeto de estudio no está enmarcado por la inactividad y la demora caprichosa de quien acude a esta jurisdicción. La extensión temporal de la vulneración, entonces, aunque constituye un elemento trascendente en la verificación del requisito de inmediatez, necesariamente debe ser armonizada con las demás particularidades del caso, de modo que se acredite un uso temporalmente razonable de la acción de tutela.

Así, teniendo en cuenta las condiciones particulares de la accionante, esto es que se trata de un sujeto de especial protección constitucional, dada su avanzada edad (76 años) y estado de salud, que conforme con la historia clínica, consiste en hipertensión arterial, hipotiroidismo, alzheimer y una reciente cirugía de reemplazo de cadera izquierda, la Sala encuentra cumplido el principio de inmediatez por dos razones fundamentales. Primera, el hecho que la accionante alega como vulnerador de los derechos invocados continúa teniendo efectos en la actualidad, pues si bien su pretensión de que le paguen la indemnización sustitutiva la haría acreedora de un único pago por dicha prestación, ese dinero lo puede usar para garantizarse unos mínimos de vida digna en este momento de su existencia. Segunda, es comprensible desde el punto de vista constitucional que, entre el 2017 y el 2019, no haya desplegado actividad para el reclamo de sus garantías constitucionales, teniendo en cuenta sus reiterados quebrantos de salud. No obstante, la Sala evidencia que la accionante procuró obtener el reconocimiento de esta prestación pensional por medio de diferentes solicitudes, entre las que se cuentan las siguientes: (i) del 27 de junio de 2007, presentada a la Caja de Crédito Agrario y Minero (liquidada); (ii) del 2011 radicada en ISS; (iii) del 15 de marzo de 2013, formulada ante Colpensiones, frente a cuyas decisiones interpuso los recursos de la vía gubernativa; (iv) del 12 de julio de 2016, radicó la solicitud ante la UGPP. Es decir, que la accionante procuró agotar las instancias administrativas, solicitando ante diferentes entidades el reconocimiento y pago de su pretensión.

1.2.2. Por último, está acreditado el requisito de subsidiariedad, pues si bien la accionante podría presentar su pretensión ante el juez ordinario, dicho procedimiento judicial carece, dadas las condiciones particulares del caso objeto de este pronunciamiento, de idoneidad y eficacia, como pasa a explicarse. Si bien esta Sala reitera la regla general, según la cual, la acción de tutela es improcedente para el reclamo de prestaciones económicas, “la Corte considera que la acción de tutela sí procede para reconocer derechos de carácter prestacional de la seguridad social si se presentan circunstancias especiales que permitan establecer la necesidad de intervención por parte del juez de tutela.” En este contexto, la jurisprudencia constitucional ha establecido los siguientes parámetros para que el juez de tutela analice el cumplimiento de este requisito:

“a. Que se trate de sujetos de especial protección constitucional. 
b. Que la falta de pago de la prestación o su disminución, genere un alto grado de afectación de los derechos fundamentales, en particular del derecho al mínimo vital. 
c. Que el accionante haya desplegado cierta actividad administrativa y judicial con el objetivo de que le sea reconocida la prestación reclamada. 
d. Que se acredite siquiera sumariamente, las razones por las cuales el medio judicial ordinario es ineficaz para lograr la protección inmediata de los derechos fundamentales presuntamente afectados.”

En seguida, se demuestra el cumplimiento de los criterios previamente citados. En primer lugar, está probado que en el caso objeto de revisión, se pretende la protección de un sujeto de especial protección, la señora Alba Luz Fernández Martínez es un adulto mayor, de 76 años, con diagnóstico de hipertensión arterial, hipotiroidismo, alzheimer y una reciente cirugía de reemplazo de cadera realizada el 12 de marzo de 2019; debido a esto, se le dificulta trabajar y garantizarse un ingreso básico que le permita cubrir las necesidades mínimas para tener una vida digna. Además, se evidencia que la accionante se encuentra en una condición económica “precaria”, que, en sus palabras, se debe a que no cuenta “con pensión que asegure su mínimo vital, que se encuentra desempleada, y debido a su avanzada edad, se encuentra en imposibilidad física de desarrollar algún tipo de labor productiva que le genere ingresos.”

En segundo lugar, se advierte, prima facie, una posible afectación de su derecho al mínimo vital pues, en efecto, es comprensible que dada su condición médica y su avanzada edad carezca del sustento para garantizarse las condiciones mínimas de subsistencia. Además, según consta en la base de datos del Sisben, tiene un puntaje de 37,46, lo que la clasifica en el nivel III. Más aún, cuando el único ingreso al que podría llegar a tener derecho en esta etapa de la vida corresponde al reconocimiento de la indemnización sustitutiva, a la que alega tener derecho, por haber trabajado entre el 20 de octubre de 1965 y el 10 de julio de 1973 en la Caja de Crédito Agrario Industrial y Minero (liquidada). 

En tercer lugar, la Sala encuentra que la señora Fernández Martínez fue diligente en la solicitud del reconocimiento y pago de la prestación requerida en esta ocasión. Así, le asiste razón a su apoderada judicial al afirmar que lleva “más de seis años tratando ante las entidades públicas que se reconozca y pague la indemnización sustitutiva de pensión de vejez a la cual tiene derecho y lo único que ha logrado es que la remitan de una entidad a otra.” Ello por cuanto, consta en el expediente que solicitó por primera vez el reconocimiento de la pretensión requerida en el 2007, en dicha ocasión ante la Caja de Crédito Agrario Industrial y Minero (liquidada). Luego, en el 2011, la presentó ante el Instituto del Seguros Sociales, que la remitió a Colpensiones y, esta última a su vez, le indicó que la institución competente es la UGPP. 

Y, por último, con base en las condiciones económicas y las circunstancias de salud de la accionante, si bien esta podría acudir ante la Jurisdicción Laboral, dicho mecanismo judicial, dadas las condiciones particulares del caso, no es lo suficientemente eficaz ni expedito para garantizar la protección de los derechos a la seguridad social, al mínimo vital y a la vida digna. Como se afirmó en la Sentencia T-164 de 2011: “el mecanismo ordinario resulta ineficaz si es probable que la persona no exista para el momento en el que se adopte un fallo definitivo tomando en cuenta el tiempo considerable que demora un proceso de esta índole y la edad del actor(a).” De manera que, la demora a la que podría enfrentarse la señora Alba Luz de llevar su caso ante el juez laboral, la expondría a que tenga que esperar un tiempo prolongado para tener una respuesta, desconociendo así su calidad de sujeto de especial protección constitucional y los derechos fundamentales invocados, que justifican la intervención del juez de tutela, con miras a brindar una pronta respuesta a su pretensión.

Luego de encontrar cumplidos los requisitos de procedencia de la acción de tutela en el presente caso, la Sala de Revisión pasa a estudiar el fondo del asunto propuesto por la señora Alba Luz Fernández Martínez.

2. Problema jurídico

2.1. Acorde con los antecedentes expuestos, la Sala Segunda de Revisión debe resolver el siguiente problema jurídico: ¿vulneran las entidades accionadas los derechos a la seguridad social, al mínimo vital y a la vida digna de Alba Luz Fernández Martínez, al negarse a reconocerle la indemnización sustitutiva de pensión de vejez, al considerar (i) que el periodo en el que se funda su solicitud es previo a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 y el empleador no estaba obligado legalmente a efectuar las cotizaciones en pensión, debido a que el ISS no tenía cobertura suficiente, (ii) que en su historia laboral no se refleja el pago de los aportes a seguridad, y (iii) que la efectividad del bono pensional, al que eventualmente tendría derecho, está supeditada al reconocimiento previo de una pensión de vejez?

2.2. A continuación, (i) se demostrará que la accionante tiene derecho al reconocimiento de la indemnización sustitutiva, a pesar de que no haya cotizado al sistema de seguridad social en pensiones, pues para el periodo específico que se reclama el empleador no estaba obligado legalmente a hacerlo; y, (ii) se explicarán las razones por las cuales se considera que las autoridades accionadas vulneraron sus derechos; por último, (iii) se expondrá la síntesis de la decisión.

3. Alba Luz Fernández Martínez tiene derecho al reconocimiento de la indemnización sustitutiva

3.1. Conforme con el escrito de tutela, la solicitud de la actora está fundada en la necesidad de garantizar sus derechos a la seguridad social, al mínimo vital y a la vida digna, en este momento de su vida, en el que las diferentes enfermedades que padece y su edad, le impiden tener acceso a cualquier tipo de ingreso. Así, para la Sala de Revisión, es clara la relación que existe entre la solicitud de que le sea reconocida la indemnización sustitutiva y la finalidad constitucional de dicha prestación pensional, de naturaleza “suplementaria”, mediante la cual se materializa el derecho a la seguridad social. Ello, teniendo en cuenta que, la misma tiene por objeto la protección del “derecho al mínimo vital de los afiliados que, por cualquier circunstancia, no realizaron los aportes suficientes y que dependen económicamente de aquellas sumas que ahorraron a lo largo de su vida laboral, pues por su edad, ya no están condiciones de continuar trabajando para obtener un sustento económico. En ese sentido, y en desarrollo del principio de integralidad, el sistema no deja sin amparo de vejez a las personas que no pueden acceder a la pensión, y les reconoce una indemnización de manera sustituta.”

3.2. Ahora bien, pasa la Sala a verificar si la accionante cumple con las exigencias establecidas en el artículo 37 de la Ley 100 de 1993 y en el artículo 1° del Decreto 1730 de 2001, para solicitar la indemnización sustitutiva, esto es, que (i) haya cumplido la edad para pensionarse, (ii) sin haber cotizado el mínimo de semanas exigidas para tener derecho a la pensión de vejez y (iii) que se encuentre en imposibilidad para continuar cotizando al Sistema de Seguridad Social. En efecto, se acredita el cumplimiento del primer y tercer requisito: la señora Alba Luz tiene, actualmente, 76 años y declaró su imposibilidad de realizar los aportes correspondientes al Sistema de Seguridad Social. No obstante, el análisis del segundo requisito requiere mayor detalle, sobre todo teniendo en cuenta dos circunstancias. Primero, la relación laboral frente a la cual la accionante fundamenta su derecho a la sustitución pensional es previa a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993. Y, segundo, la Caja de Crédito Agrario Industrial y Minero (liquidada), entidad para la que trabajó entre el 20 de octubre de 1965 y el 10 de julio de 1973, no realizó los aportes al Sistema, pues en ese momento no tenía la obligación legal de hacerlo, y, en razón a ello, le informó a la accionante sobre su “derecho al bono pensional que por ley sólo se reconoce y se cancela al ISS o a un Fondo Privado de Pensiones, en el momento en que alguna de esas Entidades l[a] vaya a pensionar (…)”. 

3.2.1. En primer lugar, la Sala encuentra, con base en la normatividad aplicable y la jurisprudencia constitucional, que si bien su relación laboral es previa a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, el período durante el cual estuvo vinculada con la Caja de Crédito Agrario Industrial y Minero (liquidada) debe contabilizarse en el estudio de su solicitud de reconocimiento y pago de indemnización sustitutiva. Así lo dicta el artículo 13 de dicha Ley, al expresar que: “se tendrán en cuenta la suma de las semanas cotizadas con anterioridad a la vigencia de la Ley 100 de 1993, al Instituto de Seguros Sociales o a cualquier caja, fondo o entidad del sector público o privado, cualquiera que sea el número de semanas cotizadas o el tiempo de servicio.” En este mismo sentido, el inciso 4° del artículo 2º del Decreto 1730 de 2001, compilado en el Decreto 1833 de 2016, estableció que el monto de la indemnización sustitutiva tendrá en cuenta la totalidad de las semanas cotizadas, inclusive las anteriores a la Ley 100 de 1993. 

En aplicación de las normas mencionadas, la jurisprudencia constitucional de manera pacífica y uniforme ha afirmado que en el estudio de solicitudes de reconocimiento y pago de esta prestación pensional deben tenerse en cuenta los periodos laborados con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993. En este sentido, por ejemplo, la Sentencia T-597 de 2009 dijo:

“[s]atisfechos los condicionantes necesarios para acceder a la indemnización sustitutiva ésta se ha de otorgar, así los aportes se hayan realizado con anterioridad a la vigencia de la Ley 100 de 1993, toda vez que i) ‘… las normas de carácter laboral, en tanto son normas de orden público, tienen efecto general e inmediato lo que significa que se aplica a las situaciones vigentes o en curso en el momento en que aquéllas entren a regir, pero no tiene efecto retroactivo, esto es, no afecta situaciones jurídicamente consolidadas’; ii) ‘el artículo 11 de la Ley 100 de 1993 estableció que el Sistema General de Pensiones se aplicará a todos los habitantes, sin que se afecten derechos adquiridos conforme a disposiciones normativas anteriores a dicha Ley’; iii) la Ley 100 de 1993 dispuso que para el reconocimiento de las pensiones y prestaciones allí contempladas se tendrán en cuenta ‘las sumas de las semanas cotizadas con anterioridad a la vigente de la presente ley’ y iv) el artículo 37 de la Ley 100 de 1993, por medio del cual se establece la figura de la indemnización sustitutiva, ‘no consagró ningún límite temporal a su aplicación, ni condicionó la misma a circunstancias tales como que la persona haya efectuado las cotizaciones con posterioridad a la fecha en que empezó a regir la Ley 100 de 1993.’”

De manera que, conforme con las disposiciones legales y la jurisprudencia constitucional, aun cuando el tiempo que laboró la accionante en la Caja de Crédito Agrario Industrial y Minero (liquidada) sea previo al 1° de abril de 1994, ella tiene derecho al cómputo de dicho lapso para el reconocimiento de la indemnización sustitutiva. Lo anterior, debido a que, como se expuso, todos los tiempos servidos, que estén debidamente acreditados, antes de la entrada en vigor de la Ley 100 de 1993 deben ser tenidos en cuenta para efectos del reconocimiento y pago de la indemnización sustitutiva.

3.2.2. En segundo lugar, la Sala reitera que el derecho a la indemnización sustitutiva se mantiene, aun cuando la accionante no haya realizado aportes al Sistema de Seguridad Social en Pensión de manera posterior a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993. Así lo ha sostenido la jurisprudencia de esta Corporación, por ejemplo, en la Sentencia T-180 de 2009 expresó:

“no es viable exigir como presupuesto para el reconocimiento de la indemnización sustitutiva consagrada en el artículo 37 de la ley 100 de 1993, el haber cotizado al sistema a partir de su vigencia, pues ello conllevaría a excluir a aquellas personas que se retiraron del servicio antes de que entrara a regir la citada Ley, vulnerándose así el principio constitucional de favorabilidad en materia laboral…” 

En este mismo sentido, se pronunció en las sentencias T-099 de 2008, T-850 de 2008, T-529 de 2009, T-799 de 2010, T-059 de 011, T-681 de 2013, T-122 de 2016, T-622 de 2017 y T-164 de 2017. 

3.2.3. En tercer lugar, dicho derecho no se desvanece por el hecho de que el empleador no haya realizado el pago de los aportes en seguridad social a pensiones. Para la época en que la accionante laboró con la Caja Agraria, no existía cobertura suficiente por parte del ISS y, en consecuencia, su empleador no estaba obligado legalmente a efectuar las cotizaciones en pensión para el periodo específico que reclama. No obstante, su empleador le comunicó el 25 de julio de 2007, que la accionante tendría derecho a un bono pensional, que sería emitido por la OBP del MinHacienda. La Caja de Crédito Agrario Industrial y Minero (liquidada) informó a la señora Alba Luz:

“[L]a Caja Agraria como Sociedad de Economía Mixta obligada a afiliar a sus trabajadores al I.S.S. realizó dicha afiliación respecto de los trabajadores que laboraban en aquellas ciudades en donde existía tal cobertura. || En las poblaciones donde el I.S.S. no había llamado a inscripción o donde por algún motivo no se efectuaron las cotizaciones a favor de los trabajadores, da lugar a la emisión del Bono Pensional o cuota parte de mismo… || De igual manera le informo que a partir del 30 de septiembre de 2004, la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, asumió el reconocimiento, liquidación y emisión de los bonos pensionales de los exfuncionarios de la Caja Agraria. Por lo tanto, en el momento que se inicie el reconocimiento de su pensión, el Seguro Social o el Fondo Privado de Pensiones donde se encuentre afiliado, debe solicitar a la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la emisión del bono pensional por el tiempo que Usted trabajó en la Caja Agraria sin cotización al I.S.S.

3.2.3.1. Dichas obligaciones pensionales no cesaron con el proceso de liquidación del que fue objeto la Caja Agraria; dado que, mediante decretos, se dispuso tanto a la entidad competente para reconocer las pensiones y administrar la nómina de pensionados; así como, el procedimiento a seguir por aquellas personas que laboraron para dicha entidad, frente a las cuales no se realizaron los aportes en pensión y que al momento de liquidarse no se habían pensionado. Por un lado, de conformidad con los incisos 1º al 6º del artículo 1º del Decreto 255 de 2000, la Nación, a través del Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional -FOPEP, asumió el pago de las mesadas pensionales ya causadas. Luego, esa función le correspondió al Fondo del Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia, tal y como se estableció en el Artículo 9º del Decreto 2721 de 2008; y, más tarde, desde el 15 de diciembre de 2013, a la UGPP, en virtud de lo dispuesto en el artículo 1º del Decreto 2842 de 2013. Es claro, que la situación expuesta por la accionante no se encuentra en este supuesto, porque no fue pensionada directamente por la Caja Agraria ni se realizaron los aportes a seguridad social en pensión.

3.2.3.2. En todo caso, la Caja de Crédito Agrario Industrial y Minero (liquidada), mediante comunicación del 25 de julio de 2007, reconoció expresamente que la accionante figura dentro del cálculo actuarial y, en consecuencia, tiene derecho a un bono pensional. En concreto, le indicó a la señora Alba Luz Fernández Martínez que 

“se encuentra registrad[a] en el cálculo actuarial de la Entidad con expectativa de bono pensional. Es decir que por el período que Usted laboró en la Caja Agraria y en los cuales no se haya cotizado al ISS, Usted tiene derecho al bono pensional que por ley sólo se reconoce y se cancela al ISS o a un Fondo Privado de Pensiones, en el momento en que alguna de esas Entidades l[a] vaya a pensionar, esto es cuando Usted cumpla los requisitos de Ley para tener derecho a la pensión. || Por lo expuesto, la Caja Agraria en Liquidación le expide la certificación laboral para bono pensional No. 3635 formatos 1 y 2, de fecha 25 de julio de 2007, la cual se adjunta, y que deberá anexar a la solicitud de pensión a radicar en la Entidad Administradora a la que se encuentre afiliad[a] en el momento que cumpla los requisitos para tener Derecho a la pensión de vejez y así se inicie el trámite de reconocimiento de su pensión y la respectiva emisión del bono pensional. || De igual manera le informo que a partir del 30 de septiembre de 2004, la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, asumió el reconocimiento, liquidación y emisión de los bonos pensionales de los exfuncionarios de la Caja Agraria. Por lo tanto, en el momento que se inicie el reconocimiento de su pensión, el Seguro Social o el Fondo Privado de Pensiones donde se encuentre afiliado, debe solicitar a la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la emisión del bono pensional por el tiempo que Usted trabajó en la Caja Agraria sin cotización al I.S.S.”

Es más, la OBP del MinHacienda, en la contestación de la acción de tutela, reconoció que la accionante esta incluida en el calculo actuarial que en su momento le entregó la Caja de Crédito Agrario Industrial y Minero (liquidada) y, debido a ello, los tiempos laborados para dicho empleador deben ser asumidos por la Nación a través de la emisión de un bono pensional. Sobre el particular, afirmó:

“[U]na vez revisado el cálculo actuarial mencionado, se estableció que la accionante SE ENCUENTRA INCLUIDA EN EL MISMO, razón por la cual los tiempos laborados al servicio de la CAJA AGRARIA SIN COTIZACIONES AL ISS, deberán ser asumidos por la NACIÓN.”

En consecuencia, existe una obligación legal, consagrada en el Artículo 1º del Decreto 255 de 2000, modificado por el Decreto 2282 de 2003, que le impone a la Nación el deber de pagar a la accionante, mediante la emisión de un bono pensional, la suma correspondiente al tiempo laborado en la Caja de Crédito Agrario Industrial y Minero(liquidada). Lo anterior, por cuanto la señora Alba Luz Fernández Martínez fue inscrita en el cálculo actuarial, tal y como lo reconoce su empleador y la OBP.

3.2.4. Por último, se pasa a determinar si a la luz de la normatividad aplicable y la jurisprudencia relevante, en el caso concreto es posible ordenar el reconocimiento y pago de la indemnización sustitutiva con el bono pensional. Más aún, cuando la Caja Agraria le indicó que “por ley [el bono pensional] sólo se reconoce y se cancela al ISS o a un Fondo Privado de Pensiones, en el momento en que alguna de esas Entidades l[a] vaya a pensionar, esto es cuando Usted cumpla los requisitos de Ley para tener derecho a la pensión”. Si bien dicha afirmación, realizada en la comunicación de 25 de julio de 2007, no menciona un fundamento normativo, pareciera que se basó en el Artículo 115 de la Ley 100 de 1993, el cual consagra: “[l]os bonos pensionales constituyen aportes destinados a contribuir a la conformación del capital necesario para financiar las pensiones de los afiliados al sistema general de pensiones”. 

De manera que, en principio, la indemnización sustitutiva no se financia con bonos pensionales, dado que dichos títulos de deuda pública están destinados a contribuir a la conformación del capital necesario para financiar las pensiones. Bajo esa lógica, la accionante no tendría derecho a la prestación pensional solicitada. No obstante, dadas las particularidades del caso, la Sala de Revisión concluye que el derecho que tiene la accionante a que se le reconozca y pague la prestación pensional pretendida se debe hacer efectiva con base en el bono pensional Nº 3635 de fecha 25 de julio de 2007, tal y como le informó la Caja de Crédito Agrario Industrial y Minero (liquidada). Esta conclusión se fundamenta en que: (i) la accionante es un sujeto de especial protección constitucional, a quien tanto la Caja Agraria como la OBP del MinHacienda le han reconocido que tiene derecho a un bono pensional por el tiempo que laboró; y, (ii) reciente jurisprudencia de esta Corporación ha concluido que la indemnización sustitutiva puede ser financiada por medio de un bono pensional. 

3.2.4.1. La señora Alba Luz Fernández Martínez es un sujeto de especial protección constitucional, dada su avanzada edad (76 años) y estado de salud, que conforme con la historia clínica, consiste en hipertensión arterial, hipotiroidismo, alzheimer y una reciente cirugía de reemplazo de cadera izquierda. Además, declaró su imposibilidad de continuar trabajando, lo que a su vez evidencia su carencia de recursos para realizar aportes al sistema de seguridad social. En este escenario, su pretensión del reconocimiento y pago de la indemnización sustitutiva esta directamente relacionada con la posibilidad de usarla para garantizarse unos mínimos de vida digna en este momento de su existencia. Como se explicó en detalle en el fundamento 3.2.3.2., la Caja Agraria le comunicó en su momento su derecho a un bono pensional y la OBP del MinHacienda reconoció que ella fue incluida en el cálculo actuarial correspondiente, “razón por la cual los tiempos laborados al servicio de la CAJA AGRARIA SIN COTIZACIONES AL ISS, deberán ser asumidos por la NACIÓN.”

3.2.4.2. En las sentencias T-471 de 2017 y T-148 de 2019 se afirmó que la indemnización sustitutiva podría financiarse mediante un bono pensional. Por un lado, la Sentencia T-471 de 2017 indicó que:

“el bono pensional constituye un valioso instrumento para el financiamiento de las pensiones o de la indemnización sustitutiva mediante la movilidad de recursos económicos comprometidos con el reconocimiento de los derechos pensionales de los usuarios. Tienen una innegable trascendencia ius fundamental, pues su emisión resulta determinante para el reconocimiento del derecho a la pensión y en consecuencia permite garantizar el derecho fundamental al mínimo vital.” 

En ese caso, el accionante era una persona de 91 años, beneficiaria de un bono pensional Tipo “B”, según lo expresado por las Empresas Públicas de Armenia, en reconocimiento del tiempo laborado para éstas entre enero de 1954 hasta septiembre de 1970. Se concluyó que: 

“[t]anto las EPA como COLPENSIONES tienen competencias concurrentes y complementarias para la expedición del bono pensional tipo B del cual es beneficiario el accionante. En efecto, la administradora de pensiones al recibir la solicitud de reconocimiento pensional, tiene el deber legal de gestionar ante el empleador, en este caso las Empresas Públicas de Armenia, toda la historia laboral y en especial la expedición de los correspondientes bonos pensionales que contribuyen a financiar la prestación pensional. Por su parte, las EPA, tienen la obligación de emitir el bono pensional al trabajador que les prestó sus servicios. Conforme al artículo 2° del Decreto 1314 de 1994, la mencionada obligación debía materializarse dentro de los tres (3) años siguientes a la fecha de traslado del afiliado al régimen de prima media, lo que en el caso concreto implicaba hasta el año 1997, lo que configuró un escenario continuo de vulneración de los derechos fundamentales por más de veinte (20) años.”

Por otro lado, la Sentencia T-148 de 2019, concluyó con base “en el [Artículo 7º del] Decreto 1314 de 1994, [que] hay lugar a la redención del bono pensional en los casos en los que se reconozca la indemnización sustitutiva, cuando la persona prestó servicios al Estado o a una de sus entidades descentralizadas y que se trasladó al ISS.” En esa ocasión, el accionante de 71 años, reclamaba que para la liquidación de la indemnización sustitutiva fueran tenidos en cuenta los periodos trabajados en la Caja Agraria y en la Electrificadora del Cariba -Electricaribe-. Luego de estudiar el caso, se indicó que “el accionante tiene el derecho de recibir la retribución por los periodos en los que laboró para las entidades públicas, el cual debe ser tenido en cuenta en la cuantía de la indemnización sustitutiva reconocida por COLPENSIONES, que podrá repetir contra las entidades públicas para las cuales trabajó el accionante respecto de los tiempos que se encuentran debidamente acreditados.”

3.2.4.3. En consecuencia, a la luz de la jurisprudencia relevante, se concluye que, dadas las particularidades del caso y atendiendo la condición de la accionante, la indemnización sustitutiva de la accionante debe ser financiada con el bono pensional. Su antiguo empleador le indicó a la señora Alba Luz que si bien no había realizado los aportes al Sistema de Seguridad Social en Pensión, tendría derecho a un bono pensional que se encuentra incluido en el cálculo actuarial que, en su momento, realizó la Caja de Crédito Agrario Industrial y Minero (liquidada). Más aún, cuando como se mencionó previamente, la OBP del MinHacienda reconoció que ello era así. La conclusión anterior se reafirma, si se tiene en cuenta que la indemnización sustitutiva “encuentra sus raíces constitucionales en los principios de equidad, como manifestación concreta del principio general del derecho que prohíbe el enriquecimiento sin causa, y solidaridad, en tanto satisface intereses constitucionalmente protegidos de quienes aportaron responsablemente al sistema y a pesar de ello no lograron acreditar los requisitos de acceso a la pensión.”

3.3. En síntesis, la Sala de Revisión concluye que la señora Alba Luz Fernández Martínez tiene derecho a que le sea reconocida y pagada la indemnización sustitutiva que solicita mediante la acción de tutela, dado que cumple con los requisitos legales establecidos, puesto que (i) tiene la edad de pensión, (ii) sin haber cotizado el mínimo de semanas exigidas para tener derecho a la pensión de vejez y (iii) se encuentra en imposibilidad para continuar cotizando al Sistema de Seguridad Social en Pensión. Para llegar a esta conclusión, se demostró que dicho derecho no se ve menguado por el hecho de que el tiempo de servicio, que está debidamente acreditado, haya sido previo al 1° de abril de 1994, ni porque la Caja de Crédito Agrario Industrial y Minero (liquidada) no haya realizado los aportes a seguridad social, pues no estaba obligada legalmente a hacerlo. No obstante, esta Entidad le informó a la accionante, en consonancia con lo dispuesto en el Decreto 255 de 2000, que tendría derecho al bono pensional No. 3635 por el tiempo laborado, por ello fue incluida en el cálculo actuarial, tal y como lo reconoció la OBP. 

4. La negativa de la UGPP de reconocer y pagar la indemnización sustitutiva a la señora Alba Luz Fernández Martínez vulneró sus derechos a la seguridad social, al mínimo vital y a la vida digna; y, la postura asumida por la OBP del MinHacienda desconoció los mandatos constitucionales y legales aplicables a estos asuntos

4.1. La Sala de Revisión considera que la UGPP vulneró los derechos a la seguridad social, al mínimo vital y a la vida digna de la señora Alba Luz Fernández Martínez, al negarle el reconocimiento y pago de la indemnización sustitutiva, bajo el argumento de que no se realizaron los aportes al sistema de seguridad social en pensión, tal y como lo argumentó en la Resolución 43736, del 10 de enero de 2017 y, posteriormente, en las resoluciones que resolvieron los recursos de reposición y en subsidio apelación. Lo anterior por cuanto, con dicha decisión la referida entidad desconoció el mandato legal y constitucional aplicable, esto es, que ante el cumplimiento de los requisitos para acceder a la prestación pensional solicitada, no se deben anteponer obstáculos, pues estaba plenamente acreditado el tiempo de servicio, aún cuando sea previo a la entrada en vigencia de la ley 100 de 1993, y, si bien la Caja de Crédito Agrario Industrial y Minero (liquidada) omitió el pago de los aportes al sistema de seguridad social en pensión, la accionante tiene a su favor un bono pensional.

4.2. Con respecto a la OBP del MinHacienda, se concluye que no le asiste razón al negar la obligación de la Nación respecto de la emisión de un bono pensional, bajo el argumento de que (i) no se realizaron los aportes a seguridad social durante el periodo que la accionante laboró para la Caja Agraria; y, (ii) la exigibilidad del bono pensional está supeditada a que previamente se solicite y reconozca la pensión de vejez. Como se explicó previamente, el hecho de que el empleador no haya realizado las cotizaciones correspondientes, no puede constituirse en un obstáculo para el reconocimiento efectivo del derecho a la indemnización sustitutiva. Además, se advierte que dicha Oficina está anteponiendo a la accionante un requisito que no está contemplado en ninguna norma, al exigirle que solicite y obtenga la pensión para el reconocimiento del bono pensional.

De manera que, la negativa de esta entidad para emitir el bono pensional, con fundamento en la necesidad de que a la accionante le haya sido reconocido previamente la pensión de vejez, es contraria a los dipuesto en el artículo 7º del Decreto 1314 de 1994, según el cual la redención del bono pensional también se reconoce “cuando haya lugar a la indemnización sustitutiva.” Adicionalmente, dicha exigencia desconoce criterios básicos y elementales de la lógica argumentativa, pues si la señora Alba Luz está solicitando la indemnización sustitutiva es justamente porque no cumple con los requisitos legales para acceder a la pensión de vejez. En otras palabras, se le impone un hecho de imposible realización.

4.3. Por lo anterior, esta Sala de Revisión considera que la actuación de la UGPP y la postura de la OBP del MinHacienda van en contravía de los mandatos establecidos en el marco constitucional y legal respecto de la indemnización sustitutiva; con lo cual, se evidencia una negación de los principios cardinales del sistema jurídico colombiano, “entre los que se encuentran la solidaridad, la equidad, la igualdad y la protección a las personas de la tercera edad.” Por esa razón, se concluye que las accionadas vulneraron los derechos invocados. Se advierte que ante la ausencia de la indemnización sustitutiva, la señora Alba Luz quedó desprotegida en esta etapa de su vida, a una avanzada edad y con diversos padecimientos de salud, sin la posibilidad de tener recursos económicos para cubrir sus necesidades básicas. En este contexto, la Sala reitera que:

“[i]mpedir que estos individuos puedan disfrutar de los ahorros pensionales efectuados durante toda su vida laboral, cuando tienen derecho a ello, no sólo les quita la única posibilidad que tienen de procurarse una vida en condiciones mínimas de independencia y dignidad, sino que además no se compadece con el carácter de orden público que tienen las leyes de la seguridad social y la prohibición del enriquecimiento sin causa.”

Además, se recuerda que la finalidad de la indemnización sustitutiva, esta “asociad[a] a un mínimo de justicia material, es que una persona que, en su etapa laboral, constituyó un ahorro para afrontar sus necesidades durante el período en que cesan sus capacidades productivas, tiene derecho a beneficiarse directamente de ese ahorro pues, sin duda, le pertenece.” 

4.4. Teniendo en cuenta lo anterior, la UGPP tiene la obligación de realizar el trámite correspondiente ante la OBP del MinHacienda, para que esta última emita el bono pensional al que tiene derecho la señora Alba Luz Fernández Martínez, con base en el que se debe pagar la indemnización sustitutiva pretendida por la accionante.

4.5. Con base en el análisis precedente, la Sala de Revisión tutelará los derechos a la seguridad social, al mínimo vital y a la vida digna invocados en la tutela de la referencia. En consecuencia, revocará la decisión del 13 de marzo de 2019, proferida por la Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, que confirmó la decisión del 13 de febrero de 2019, emitida por el Juzgado 33 Civil del Circuito de Bogotá D.C., en la que se declaró la improcedencia del amparo invocado.

5. Síntesis de la decisión

5.1. En esta sentencia, la Sala Segunda de Revisión analizó si la UGPP y la OBP del MinHacienda vulneraron los derechos a la seguridad social, al mínimo vital y a la vida digna de la señora Alba Luz Fernández Martínez, al negar la indemnización sustitutiva de pensión de vejez, bajo el argumento de que el periodo en el que funda su solicitud es previo a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, que en su historia laboral no se refleja el pago de los aportes a seguridad correspondientes, y que la efectividad del bono pensional, al que eventualmente tendría derecho, está supeditada al reconocimiento de una pensión de vejez. Con el fin de resolver el problema jurídico planteado, se reiteraron las siguientes reglas jurisprudenciales: 

(i) Para el reconocimiento de dicha prestación pensional se deben tener en cuenta todos los periodos laborales, debidamente acreditados, independientemente de que los mismos sean previos a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993.

(ii) El derecho a la indemnización sustitutiva no se desvanece por el hecho de que el empleador no haya realizado el pago de los aportes en seguridad social a pensiones. 

(iii) No es una exigencia legal ni constitucional que el solicitante esté vinculado el Sistema de Seguridad Social en Pensión con posterioridad a la Ley 100 de 1993 para acceder a la indemnización sustitutiva 

(iv) Al aplicar las precitadas reglas jurisprudenciales al caso concreto, se concluyó que si bien para la época en que la accionante laboró con la Caja Agraria no existía cobertura suficiente por parte del ISS y, en consecuencia, su empleador no estaba obligado legalmente a efectuar las cotizaciones en pensión para el periodo específico que reclamó, el 25 de julio de 2007, éste le comunicó a la accionante que tendría derecho a un bono pensional, que sería emitido por la OBP del MinHacienda. Además, se verificó que dicha Oficina reconoció que el monto del bono pensional al que tendría derecho fue incluido en el cálculo actuarial.

5.2. Además, se estableció que dadas las condiciones particulares del caso, el financiamiento de la indemnización sustitutiva debe darse con base en el bono pensional al que tiene derecho la accionante.

6. Levantamiento de términos

6.1. En el marco de la emergencia pública de salud derivada de la pandemia generada por el COVID-19, el Consejo Superior de la Judicatura tomó la decisión de suspender los términos judiciales en el territorio nacional -con algunas excepciones- hasta el 30 de julio de 2020.

6.2. Mediante Auto 121 del 16 de abril de 2020, la Sala Plena de la Corte Constitucional estableció que las Salas de Revisión pueden levantar la suspensión de términos con criterios objetivos, como cuando -entre otros supuestos- existe la posibilidad material de que el asunto pueda ser tramitado y decidido de forma compatible con las condiciones actuales de aislamiento preventivo obligatorio, sin que ello implique la imposición de cargas desproporcionadas a las partes o a las autoridades concernidas, tal como sucede en el presente asunto. 

III. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución Política,

RESUELVE:

PRIMERO.- LEVANTAR, en el presente proceso, la suspensión de términos ordenada por el Consejo Superior de la Judicatura.

SEGUNDO.- REVOCAR la decisión del 13 de marzo de 2019, proferida por la Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, que confirmó la decisión del 13 de febrero de 2019, emitida por el Juzgado 33 Civil del Circuito de Bogotá D.C., en la que se declaró la improcedencia del amparo invocado; y, en su lugar, CONCEDER la protección de los derechos fundamentales a la seguridad social, al mínimo vital y a la vida digna, conforme con las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia.

TERCERO.- ORDENAR a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP que, en el término de diez (10) días contados a partir de la notificación de este fallo, expida un nuevo acto administrativo en el que reconozca y ordene pagar la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez a que tiene derecho la señora Alba Luz Fernández Martínez. Para ello, deberá gestionar ante la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda la emisión y pago del bono pensional No. 3635 al que tiene derecho la accionante, en los términos dispuestos en el artículo 37 de la Ley 100 de 1993 y las demás normas concordantes.

CUARTO.- DEVOLVER al Juzgado 33 Civil del Circuito de Bogotá D.C. el expediente digitalizado de este proceso. Una vez se retomen actividades normales, la Secretaría General de la Corte Constitucional deberá ENVIAR al Juzgado 33 Civil del Circuito de Bogotá D.C. el expediente físico respectivo. 

QUINTO.- LIBRAR las comunicaciones -por la Secretaría General de la Corte Constitucional-, así como DISPONER las notificaciones a las partes -a través del Juez de tutela de primera instancia-, previstas en el artículo 36 del Decreto Ley 2591 de 1991.
 
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
Con aclaración de voto

ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
Con salvamento de voto

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General