Sentencia T-137/20 

ACCION DE TUTELA CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO-Improcedencia general

ACCION DE TUTELA CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO QUE CONFORMO GRUPO DE BENEFICIARIOS DE INDEMNIZACION ADMINISTRATIVA, SIN INCLUIR A LOS ACCIONANTES-Improcedencia por incumplir requisito de subsidiariedad y no acreditar perjuicio irremediable

Referencia: Expediente T-7.738.782
Acción de tutela interpuesta por Martha Galvis Herrera y otros en contra de la Defensoría del Pueblo.

Magistrado ponente: 
CARLOS BERNAL PULIDO

Bogotá, D.C., cinco (5) de mayo de dos mil veinte (2020).

La Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES

El 13 de mayo de 2019, 14 personas interpusieron acción de tutela en contra de la Defensoría del Pueblo, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de just<icia, a la igualdad y a la reparación integral. Los actores cuestionan que esa entidad no los incluyó en el grupo de beneficiarios de la indemnización ordenada dentro de la acción de grupo que falló el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Cúcuta en contra de la Nación –Ministerio de Defensa, Ejército Nacional y Policía Nacional–, el 22 de noviembre de 2013. Este grupo fue conformado por la Defensoría del Pueblo, mediante la Resolución 1380 del 16 de noviembre de 2018. 

1. Hechos. Entre los días 15 de junio y 30 de julio de 2004, ocurrieron varios hechos de desplazamiento forzado en el corregimiento de La Gabarra, municipio de Tibú, Norte de Santander, a raíz de la incursión violenta en la zona de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia –FARC-EP–. Por estos acontecimientos, el 6 de junio de 2006, nueve de las víctimas promovieron una acción de grupo en contra de la Nación –Ministerio de Defensa, Ejército Nacional y Policía Nacional–, al considerar que la Fuerza Pública omitió su deber de proteger la vida, la honra y los bienes de los ciudadanos que sufrieron este desplazamiento forzado. Por medio de esta acción, los demandantes pretendían obtener la declaratoria de responsabilidad administrativa del Estado y el reconocimiento y pago de los perjuicios materiales e inmateriales ocasionados. La demanda le correspondió al Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Cúcuta, que, mediante auto del 18 de noviembre de 2008, aceptó la integración de 45 personas más al grupo de demandantes. 
 
2. El 22 de noviembre de 2013, surtidas las etapas procesales respectivas, dicha autoridad judicial profirió la sentencia de fondo, en la que reconoció como titulares de la indemnización a un total de 20 demandantes. En esa decisión, el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Cúcuta resolvió lo siguiente: 

PRIMERO.- Declarar a la Nación –Ministerio de Defensa–Ejército Nacional– Policía Nacional, administrativamente y patrimonialmente responsable por los daños y perjuicios ocasionados a las personas integrantes del grupo señalado en las consideraciones de esta providencia. 

SEGUNDO.- Condenar a la Nación –Ministerio de Defensa–Ejército Nacional– Policía Nacional, a pagar, a título de indemnización por concepto de daño moral, la suma equivalente a ochocientos (800) salarios mínimos legales mensuales vigentes, la cual corresponde a la cantidad de cuarenta (40) salarios mínimos legales mensuales vigentes para cada una de las siguientes personas, miembros del grupo actor que concurrieron al proceso: Maximiliano Fuentes, Mercedes Soto de Fuentes, Nelly Fuentes Soto, Maximino Fuentes Soto, Orfa Fuentes Soto, Ana Graciela Quintero Contreras, Yasneida Quintero Carrascal, John Jairo Romero Acevedo, Loren Zharic Romero Quintero, Ángel David Quintero Álvarez, Jesús Ortiz, Carmen Cecilia Martínez, Erika Ortiz Parada, Jesús Esneider Ortiz Parada, Keyla Yuritza Ortiz Parada, Yamile Ortiz Parada, Nicole Fernanda Ortiz Parada, Yuleima Ortiz Parada, Zarid Gabriela Robles Ortiz y Alexander Ortiz Parada. 

TERCERO.- Condenar a la Nación –Ministerio de Defensa–Ejército Nacional– Policía Nacional, a pagar, a título de indemnización por concepto de daño por alteración grave de las condiciones de existencia la suma equivalente a quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales vigentes, la cual corresponde a la cantidad de veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes para cada uno de los miembros del grupo actor que concurrieron al proceso, quienes se encuentran individualizados en el numeral inmediatamente anterior. 

CUARTO.- Condenar a la Nación –Ministerio de Defensa–Ejército Nacional– Policía Nacional a pagar, por concepto de daño moral, la suma equivalente a mil seiscientos (1600) salarios mínimos legales mensuales vigentes, la cual estará destinada a cubrir las indemnizaciones individuales de los integrantes del grupo que no concurrieron al proceso pero que de manera oportuna y debida se acojan a los efectos de la presente sentencia. Los pagos correspondientes deberán ser realizados por el Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos a favor, exclusivamente, de quienes acrediten, de manera fehaciente y concurrente, mediante la aportación del correspondiente certificado de inscripción en el Registro Único de Víctimas las tres (3) condiciones siguientes: i) Haber tenido domicilio, para los meses de junio y julio de 2004, en el corregimiento La Gabarra; ii) Que a consecuencia de la incursión armada referida en precedencia se hubiesen visto obligados a desplazarse de su lugar de domicilio y; iii) Que el desplazamiento forzoso se hubiere producido entre los meses de junio y julio de 2004, del corregimiento La Gabarra, comprensión municipal de Tibú. 

QUINTO.- Condenar a la Nación –Ministerio de Defensa–Ejército Nacional– Policía Nacional, a pagar, por concepto de daño por alteración grave de las condiciones de existencia la suma equivalente a mil (1000) salarios mínimos legales mensuales vigentes, la cual estará destinada a cubrir las indemnizaciones individuales de los integrantes del grupo que no concurrieron al proceso pero que, de manera oportuna y debida, se acojan a los efectos de la presente sentencia. Los pagos correspondientes deberán ser realizados por el Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos a favor, exclusivamente, de quienes acrediten, de manera fehaciente y concurrente, mediante la aportación del correspondiente certificado de inscripción en el Registro Único de Víctimas las tres (3) condiciones siguientes: i) Haber tenido domicilio, para los meses de junio y julio de 2004, en el corregimiento La Gabarra; ii) Que a consecuencia de la incursión armada referida en precedencia se hubiesen visto obligados a desplazarse de su lugar de domicilio y; iii) Que el desplazamiento forzoso se hubiere producido entre los meses de junio y julio de 2004, del corregimiento La Gabarra, comprensión municipal de Tibú. 

(…)

SÉPTIMO.- Las sumas ordenadas serán entregadas (…) al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia y serán administradas por el Defensor del Pueblo con el fin de que con cargo a las mismas se realicen los pagos de las indemnizaciones individuales de conformidad con las directrices establecidas para el efecto en la parte motiva del presente fallo. 

(…)

DÉCIMO.- Ordenar a la Nación –Ministerio de Defensa–Ejército Nacional– Policía Nacional, ejecutoriada esta decisión, publicar, dentro del mes siguiente, por una sola vez, un extracto de la presente sentencia en un diario de amplia circulación nacional. El extracto de la sentencia debe incluir, como mínimo, una síntesis de los hechos que dieron origen al proceso y el texto completo de su parte resolutiva; además, la publicación deberá contener la prevención a todos los interesados igualmente lesionados por los mismos hechos y que no concurrieron al proceso para que se presenten ante este Juzgado dentro de los veinte (20) días siguientes a la publicación con el fin de reclamar su respectiva indemnización (énfasis fuera del texto).

3. Dentro del término correspondiente, un total de 103 personas que no concurrieron al proceso judicial, pero que consideraban estar cobijadas por los efectos del fallo, presentaron sus solicitudes de inclusión en el grupo de beneficiarios de la indemnización, ante el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Cúcuta. El juzgado, mediante auto del 12 de diciembre de 2017, remitió las solicitudes a la Defensoría del Pueblo –Dirección Nacional de Recursos y Acciones Judiciales–, para que las estudiara y conformara el respectivo grupo de beneficiarios de la indemnización, de conformidad con el artículo 65, numeral 3, sección b, de la Ley 472 de 1998. 

4. Mediante la Resolución 1380 del 16 de noviembre de 2018, el Secretario General de la Defensoría del Pueblo conformó el grupo beneficiario de la indemnización, tras examinar los requisitos que se fijaron en la sentencia de acción de grupo, en particular, en los numerales resolutivos cuarto y quinto (supra, párrafo 2). En ese acto administrativo, la autoridad accionada reconoció a 24 de los solicitantes como integrantes del grupo a indemnizar, “al acreditar debidamente los requisitos exigidos en la sentencia”, dado que “allegaron documentos para ser reconocidos como beneficiarios de la acción de grupo de la referencia y acceder así a la indemnización, conforme lo ordenó el Juez Tercero Administrativo Oral del Circuito de Cúcuta”. Los 79 solicitantes restantes no fueron reconocidos, “en cuanto no cumplieron con los requisitos exigidos en la sentencia”, pues “no presentaron el correspondiente certificado de inscripción en el Registro Único de Víctimas donde demostraran las tres (3) condiciones [fijadas por el juzgado]”. 

5. Las 79 personas que no fueron incluidas en el grupo de beneficiarios de la indemnización interpusieron, mediante apoderados, los recursos de reposición y, en subsidio, apelación, en contra de esa decisión. En general, argumentaron: (i) que no se tuvo en cuenta “la buena fe de los solicitantes”; (ii) que no era viable imponer una prueba única para acreditar su condición de desplazados por la violencia; (iii) que varias de estas personas allegaron constancias de “Acción Social”, que también eran válidas para acreditar su condición de víctimas; (iv) que la Defensoría del Pueblo debió efectuar un “cruce de información” con la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas –en adelante, UARIV–, a efectos de expedir su resolución, “pues muchos de los que solicitaron la integración al grupo, por ser personas de escasos recursos, analfabetas y por la premura del tiempo (…) no lograron conseguir la respectiva inscripción al RUV”, y (v) que tampoco fueron incluidas en el grupo dos personas que sí allegaron su certificado de inscripción en el Registro Único de Víctimas –en adelante, RUV–. 

6. El 21 de enero de 2019, el Secretario General de la Defensoría del Pueblo decidió no reponer su decisión. El 15 de marzo de 2019, el Defensor del Pueblo, en segunda instancia, confirmó íntegramente el acto administrativo impugnado. En general, la entidad consideró que: (i) la Defensoría del Pueblo debe ser imparcial en el “trámite administrativo y de pago de las acciones de grupo”, por lo que no podía asumir cargas procesales y probatorias que correspondían a los apoderados de los solicitantes, que conocían bien los requisitos de adhesión; (ii) en conexión con lo anterior, la obtención del certificado de inscripción en el RUV es gratuita y no requiere intermediarios ni peticiones escritas; (iii) la entidad se limitó a verificar que las personas que presentaron la solicitud de adhesión cumplieran con los requisitos fijados por el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Cúcuta en la sentencia del 22 de noviembre de 2013, que incluye, claramente, el certificado de inscripción en el RUV; (iv) aunque algunos certificados de inscripción se aportaron con la interposición de los recursos de la vía gubernativa, esta no era una nueva oportunidad para allegar la documentación que debía aportarse, dentro del término legal, con la solicitud de inclusión en el grupo; finalmente, (v) es cierto que dos personas que sí allegaron su certificado de inscripción en el RUV fueron excluidas, pero esto sucedió porque, en esos casos, los hechos victimizantes ocurrieron por fuera del rango temporal que fijó la sentencia de acción de grupo (los meses de junio y julio de 2004). 

7. Solicitud de tutela. Los tutelantes (14 de las 79 personas excluidas del grupo) solicitaron el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, a la igualdad y a la reparación integral, presuntamente vulnerados por las mencionadas resoluciones de la Defensoría del Pueblo. En consecuencia, pidieron ordenar a esa entidad que “proceda a incluirnos como parte del grupo y por ende como beneficiarios de la indemnización de la acción de grupo”. Para sustentar su petición, adujeron lo siguiente: 

(i) Las pruebas allegadas en las solicitudes de adhesión demostraban el cumplimiento de los requisitos exigidos en la sentencia de acción de grupo, de modo que la Defensoría del Pueblo debió valorarlas de manera integral y “más benevolente”, sin imponer una “prueba única”, pues se trataba de víctimas del conflicto armado; (ii) la accionada desconoció la buena fe de los solicitantes; (iii) el RUV presenta una “falla estructural”, dado que muchas personas suelen no ser incluidas, a pesar de haber declarado sobre sus hechos victimizantes, o son incluidas, “pero en fechas que no concuerdan con los hechos declarados”; (iv) muchos de los solicitantes no se inscribieron en el RUV (a) por la zozobra que les generó el desplazamiento forzado, (b) “por ser personas de escasos recursos, analfabetas y por la premura del tiempo, (c) porque muchos de nosotros desconocíamos que nos encontrábamos inscritos” y (d) porque “como muchos de nosotros fuimos varias veces víctimas del delito de desplazamiento (…) no se nos permitió inscribir todos los hechos victimizantes”; (v) las constancias de “Acción Social” eran válidas para que los peticionaros acreditaran su condición, dado que, en una época, sirvieron para el registro de las víctimas del conflicto, aunado a que el propio Juez Tercero Administrativo Oral del Circuito de Cúcuta las tuvo en cuenta en su sentencia; (vi) varios certificados de inscripción en el RUV se presentaron en el trámite de los recursos de la vía gubernativa y, por último, (vii) la Defensoría del Pueblo debió realizar todas las gestiones necesarias para “determinar quién efectivamente fue víctima del desplazamiento forzado en el corregimiento de La Gabarra, entre los meses de junio y julio de 2004”, así como un “cruce de información” con la UARIV.

8. Respuesta de la autoridad accionada. El 20 de mayo de 2019, una profesional adscrita a la Oficina Jurídica de la Defensoría del Pueblo contestó la acción de tutela. En su escrito, solicitó declarar improcedente la acción y, en subsidio, negarla por ausencia de violación de derechos fundamentales. Al efecto: (i) señaló que los actos administrativos cuestionados se pueden controvertir con el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, (ii) reiteró los argumentos esgrimidos en la resolución de los recursos de la vía gubernativa (supra, párrafo 6) y (iii) adujo que la Defensoría del Pueblo no estaba habilitada para eliminar, adicionar ni modificar ninguna de las exigencias contenidas en la sentencia de acción de grupo ni para alterar el plazo de presentación de los documentos que debe contener la solicitud de adhesión, pues esto implicaría vulnerar los principios de legalidad y autonomía judicial. 

9. Sentencia de tutela de primera instancia. El 27 de septiembre de 2019, el Juzgado Quinto de Familia de Cúcuta en Oralidad declaró improcedente la acción de tutela, por el incumplimiento del requisito de subsidiariedad. A su juicio, los actos administrativos cuestionados por los actores se debían controvertir con el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, ante la jurisdicción contencioso-administrativa.

10. Impugnación del fallo de tutela. El 2 de octubre de 2019, 63 de las personas vinculadas a la acción de tutela radicaron un escrito de impugnación. Allí, (i) reiteraron los argumentos del escrito de tutela; (ii) resaltaron su condición de personas desplazadas por la violencia que buscan obtener su reparación; (iii) señalaron que someterse a un proceso contencioso-administrativo, con todo lo que este puede durar, implicaría su “revictimización” y (iv) argumentaron que son personas de escasos recursos, “muchos ya con edades avanzadas y sin oportunidades”, lo que acredita la configuración de un perjuicio irremediable. 
 
11. Sentencia de tutela de segunda instancia. Mediante sentencia del 12 de noviembre de 2019, la Sala Civil-Familia del Tribunal Superior de Cúcuta confirmó la decisión de primera instancia. Con base en los mismos argumentos del a quo, consideró que los actores podían acudir al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y a las medidas cautelares que este prevé.

12. Actuaciones en sede de revisión. Mediante auto del 16 de diciembre de 2019, la Sala de Selección de Tutelas Número 12 escogió para revisión el expediente de la referencia y lo repartió al despacho del magistrado Carlos Bernal Pulido. Con el fin de allegar al proceso de revisión de tutela los elementos probatorios necesarios para adoptar una decisión, el magistrado ponente decretó varias pruebas, mediante auto del 18 de febrero de 2020, y recibió, de la autoridad requerida, la información correspondiente. 

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia 

13. La Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional es competente para revisar los fallos de tutela proferidos dentro del proceso de la referencia, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 86.2 y 241.9 de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 33, 34, 35 y 36 del Decreto 2591 de 1991. 

2. Problema jurídico

14. Esta Sala de Revisión debe valorar si la acción de tutela sub examine es procedente para controvertir el acto administrativo mediante el cual la Defensoría del Pueblo conformó, sin incluir a los actores, el grupo de beneficiarios de la indemnización ordenada dentro de la acción de grupo que falló el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Cúcuta. Para resolver este interrogante, examinará si la acción de tutela cumple con los requisitos de (i) legitimación en la causa, (ii) inmediatez y (iii) subsidiariedad.

3. Procedencia de la acción de tutela

15. Legitimación en la causa. La Sala advierte que, en el presente asunto, se cumplen los requisitos de legitimación en la causa tanto por activa como por pasiva. Frente a la legitimación por activa, la tutela fue presentada en forma directa por 14 personas que fueron excluidas del grupo de beneficiarios de la indemnización ordenada por el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Cúcuta, precisamente, mediante el acto administrativo que se controvierte (la Resolución 1380 del 16 de noviembre de 2018). En cuanto a la legitimación por pasiva, la tutela se interpuso en contra de la Defensoría del Pueblo, entidad que profirió la resolución cuestionada en el caso sub judice y que es, por lo tanto, de quien se predica la supuesta vulneración de derechos fundamentales.

16. Inmediatez. La Sala constata que la acción de tutela cumple con el requisito de inmediatez, pues los actores acudieron de manera oportuna al juez constitucional. En efecto, la tutela se presentó el 13 de mayo de 2019, es decir, cerca de dos meses después de que la Defensoría del Pueblo profirió el acto administrativo del 15 de marzo de 2019 que resolvió el recurso de apelación interpuesto en contra de la Resolución 1380 del 16 de noviembre de 2018, término que se considera razonable y proporcionado. 

17. Subsidiariedad. La Sala constata que la acción de tutela sub examine es improcedente, porque no cumple con el requisito de subsidiariedad. Las razones son las siguientes: 

18. (i) El medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho es idóneo para proteger los derechos fundamentales supuestamente vulnerados. Primero, contrario a lo que señalan los actores, este medio de control ante la jurisdicción contencioso-administrativa no tiene como única finalidad controlar la legalidad de los actos administrativos particulares o cuestionar su “existencia, validez y eficacia”. Además de eso, es el escenario idóneo para garantizar la protección de los derechos fundamentales presuntamente vulnerados por esas actuaciones de la administración pública. Segundo, los actores no ofrecen razones que desvirtúen la aptitud, oportunidad y eficacia de este medio defensa judicial. Simplemente, efectúan consideraciones genéricas acerca de la posible duración del proceso ordinario, que no son suficientes para descartar su idoneidad en el caso concreto. Tercero, en ejercicio de este medio de control, los accionantes tienen la posibilidad de solicitar, ante el juez natural, las medidas cautelares respectivas, como la suspensión provisional del acto administrativo demandado, “que es un mecanismo no menos importante y efectivo que la acción de tutela, el cual se concibe (…) cuando una Entidad vulnera en forma manifiesta los derechos del administrado”. De hecho, estas medidas cautelares también están diseñadas para evitar la consumación de un posible perjuicio irremediable, de modo que a los actores les era exigible acreditar su previo agotamiento. 
19. Además de lo anterior, según lo informó la Defensoría del Pueblo, varias de las personas que no fueron reconocidas como beneficiarias de la indemnización ordenada en la sentencia de acción de grupo “solicitaron conciliación ante la Procuraduría General de la Nación como requisito previo para demandar en vía contencioso-administrativa haciendo uso del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho”, lo que indica que reconocen en ese escenario un medio de defensa judicial idóneo y eficaz.

20. (ii) Las pretensiones de tipo patrimonial y económico no son de competencia del juez de tutela. En este caso, los actores pretenden ser reconocidos como beneficiarios de la indemnización ordenada en una acción de grupo de la que no hicieron parte. Como lo ha advertido esta Corte en varias ocasiones, la vocación de la acción de tutela no es, en principio, de naturaleza indemnizatoria. Es cierto que la jurisprudencia constitucional ha señalado que las acciones de tutela que presentan las víctimas del conflicto armado y las personas desplazadas por la violencia con el fin de satisfacer su derecho a la reparación son procedentes, prima facie, “ante las circunstancias de urgencia y apremio que enfrenta esta población”. Sin embargo, el caso sub judice es sustancialmente distinto, pues los actores no buscan que se les garantice, como en aquellos casos, el acceso a una indemnización administrativa de la que dependa su subsistencia. Por el contrario, se trata de una controversia estrictamente legal y económica, relativa a un grupo de personas que buscan acogerse a los efectos resarcitorios de un proceso judicial ordinario al que no concurrieron. 

21. (iii) Los actores no acreditan circunstancias particulares de vulnerabilidad que tornen procedente la acción de tutela para satisfacer su pretensión indemnizatoria como víctimas del conflicto armado. La procedencia de la acción de tutela para el reconocimiento de la indemnización a las víctimas de desplazamiento forzado es “excepcional y para casos límite”. Esto exige verificar que los actores están en unas condiciones especiales de vulnerabilidad de tal magnitud, que la falta de acceso a la indemnización implicaría una afectación a sus derechos fundamentales al mínimo vital y a la dignidad humana. En el caso sub examine, los tutelantes tenían la carga de demostrar estas circunstancias particulares de vulnerabilidad, más allá de su condición de víctimas de desplazamiento forzado. Para la Sala, esta carga no se cumplió, pues los actores simplemente se limitaron a afirmar que tenían la calidad de víctimas, sin allegar ningún medio de prueba acerca de su situación puntual de vulnerabilidad.

22. Además, el expediente contiene elementos de juicio que desvirtúan el riesgo que la imposibilidad de acceder a la indemnización representa para el derecho al mínimo vital y la dignidad humana de los peticionarios. Primero, según la información que remitió la UARIV, las personas que presentaron la acción de tutela se encuentran en alguna de las siguientes situaciones: (a) nunca han solicitado ayuda humanitaria, (b) no han solicitado ayuda humanitaria recientemente, (c) cuando se les ha reconocido la ayuda humanitaria, esta se les ha “suspendido definitivamente”, porque se ha determinado que “no presentan carencias”, y (d) la UARIV le ha realizado giros periódicos de $826.000 al único solicitante que lo ha necesitado. Segundo, todos los tutelantes presentaron su solicitud de adhesión, agotaron los recursos de la vía gubernativa y acudieron a la acción de tutela, bien mediante apoderado o, por lo menos, con asesoría jurídica. Esto permite sostener que los actores están en capacidad de promover este litigio, con la representación de sus abogados, mediante los mecanismos ordinarios de defensa judicial. Por lo tanto, es un indicio adicional de que no se trata de una acción de tutela que involucre el derecho a medios adecuados de subsistencia de personas vulnerables. 

23. (iv) No se evidencia la imposición de una carga desproporcionada que haga imperiosa la intervención del juez constitucional. Esta Corte ha señalado que la acción de tutela es procedente para que las víctimas del conflicto armado accedan a la respectiva indemnización, siempre que, para el juez constitucional, resulte evidente que la administración pública ha impuesto “cargas sustantivas y/o procesales desproporcionadas que desconozcan la situación de debilidad en la cual están las personas desplazadas”. En gracia de discusión, la procedencia de la acción de tutela dependería de la constatación indiscutible de que a los actores se les impusieron esas cargas desproporcionadas, luego de lo cual habría lugar al estudio de fondo de la pretensión iusfundamental. Sin embargo, en el asunto sub examine, la Sala no encuentra, por lo menos prima facie, que esta situación se haya producido, por las siguientes razones: 

24. (a) Los tutelantes tuvieron varias oportunidades para hacer efectivo su derecho a la reparación. Primero, aunque no acudieron a la acción de grupo, los actores tuvieron la oportunidad de hacerse parte en ese proceso, “antes de la apertura a pruebas”, ya que la ley dispone que el juez realice una convocatoria amplia dirigida a otros eventuales beneficiarios, mediante cualquier medio de comunicación eficaz. Segundo, aunque no acudieron a esta convocatoria, conocieron la sentencia que profirió el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Cúcuta, así como los términos, los requisitos y la documentación exigida en dicha providencia para la integración al grupo; de hecho, debido a que tuvieron conocimiento de ese fallo, presentaron sus solicitudes de inclusión. Tercero, pudieron haber controvertido mediante la acción de tutela los resolutivos cuarto y quinto de la sentencia de acción de grupo, en concreto, la decisión del juez administrativo de exigir el certificado de inscripción en el RUV como requisito para ser beneficiario de la indemnización, dado que allí radica, a su juicio, la presunta vulneración de sus derechos fundamentales, por la imposición de una “prueba única” para acreditar su condición de desplazados. Cuarto, igualmente, pudieron haber controvertido mediante el recurso de reposición o mediante la acción de tutela, el auto por medio del cual se remitieron las solicitudes de adhesión a la Defensoría del Pueblo, dado que el escenario judicial ofrecía un espacio jurídico-probatorio prima facie más amplio para debatir el cumplimiento de los requisitos materiales fijados en la sentencia para la conformación del grupo. 
 
25. (b) La actuación de la Defensoría del Pueblo no fue manifiestamente irrazonable. La Sala no examinará si en la Resolución 1380 del 16 de noviembre de 2018 se configuró la vulneración de derechos fundamentales alegada por los actores con ocasión de una errada valoración probatoria de la Defensoría del Pueblo, ya que ese debate le corresponde al juez natural de la controversia. La Sala tampoco examinará si los 79 tutelantes cumplieron los requisitos materiales previstos en la sentencia de acción de grupo ni analizará si tienen derecho a que se habilite, ex post, su inclusión en el grupo de beneficiarios, pues ello desbordaría la competencia del juez constitucional. Con todo, lo anterior no impide señalar que la Sala no advierte, prima facie, una actuación arbitraria y manifiestamente desproporcionada de la Defensoría del Pueblo en los actos administrativos que se cuestionan, lo que refuerza la improcedencia de esta acción de tutela. Las razones son las siguientes: 

26. Primero, la resolución de la Defensoría del Pueblo no negó la condición de víctimas de desplazamiento forzado de los actores, simplemente, conformó el grupo de beneficiarios adicionales de una sentencia de acción de grupo. Segundo, el reconocimiento de los adherentes estaba atado al cumplimiento de unos requisitos legales que van más allá de la acreditación del daño, entre ellos, que la solicitud de inclusión cumpliera con las exigencias señaladas en la propia sentencia. Tercero, con ese criterio, la entidad accionada consideró procedente pagar la indemnización solo a quienes reunieran todos y cada uno de los requisitos fijados, no por la Defensoría del Pueblo, sino por el juez administrativo, entre estos, “la aportación del correspondiente certificado de inscripción en el Registro Único de Víctimas”, dentro del término legal. Cuarto, la Defensoría del Pueblo consideró que no estaba habilitada para abrir un espacio de controversia jurídico-probatoria que pudiera modificar, alterar o morigerar los requisitos y términos previstos en la sentencia. Aunque los actores pueden discrepar de esta interpretación legal de la entidad accionada, de ella no surge una manifiesta irrazonabilidad que habilite la procedencia de la acción de tutela. 

27. (v) Los tutelantes no demostraron la configuración de un perjuicio irremediable. En concordancia con lo señalado en los párrafos 21 y 22 supra, sostener que los actores son personas de escasos recursos e invocar su condición de víctimas de desplazamiento forzado no es suficiente para demostrar este perjuicio. En el sub lite, no se demostró que fuera necesario evitar un daño inminente y grave a los derechos de los tutelantes, que requiriera medidas urgentes e impostergables para conjurarlo. En ausencia de esta demostración, tal como lo ha advertido la jurisprudencia constitucional, “no puede pretenderse entonces, vaciar de competencia la jurisdicción ordinaria o contencioso administrativa en busca de obtener un pronunciamiento más ágil y expedito” . 

28. Así, toda vez que no cumple con el requisito de subsidiariedad, la Sala concluye que la presente acción de tutela es improcedente y, en consecuencia, confirmará las sentencias de instancia.

4. Suspensión de términos adoptada por el Consejo Superior de la Judicatura y levantamiento de términos en el presente asunto

29. Mediante los Acuerdos de 15, 16, 19 y 22 de marzo de 2020, así como de 11 de abril de 2020, el Consejo Superior de la Judicatura suspendió los términos judiciales en todo el país a partir del 16 de marzo y hasta el 10 de mayo de 2020. Por medio del Auto 121 de 16 de abril de 2020, la Sala Plena de la Corte Constitucional autorizó a las Salas de Revisión para “levantar la suspensión de términos judiciales en asuntos concretos sometidos a su consideración”, siempre que se configure alguno de los siguientes criterios: “(i) la urgencia en adoptar una decisión de fondo o una medida provisional dirigida a la protección de los derechos fundamentales; (ii) la importancia nacional que revista el caso; y (iii) la posibilidad material de que el asunto pueda ser tramitado y decidido de forma compatible con las condiciones actuales de aislamiento preventivo obligatorio, sin que ello implique la imposición de cargas desproporcionadas a las partes o a las autoridades concernidas”. La Sala constata el último de tales criterios en el caso sub examine. En efecto, la decisión de este asunto es perfectamente compatible con las condiciones de aislamiento decretadas por el Gobierno Nacional y no supone la imposición de ninguna carga desproporcionada a los actores ni a la Defensoría del Pueblo como entidad demandada. Por lo tanto, la Sala levantará la suspensión de términos en el asunto sub judice.

III. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Sala Primera de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Primero.- LEVANTAR, en el asunto de la referencia, la suspensión de términos adoptada por el Consejo Superior de la Judicatura, por las razones expuestas en la parte motiva de esta decisión.

Segundo.- CONFIRMAR, por las razones expuestas en la parte motiva de esta decisión, la sentencia proferida el 12 de noviembre de 2019 por la Sala Civil-Familia del Tribunal Superior de Cúcuta, que a su vez confirmó la sentencia proferida el 27 de septiembre de 2019 por el Juzgado Quinto de Familia de Cúcuta en Oralidad, en el sentido de declarar improcedente la acción de tutela de la referencia.

Tercero.- LIBRAR, por la Secretaría General de la Corte Constitucional, la comunicación de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí contemplados. 

Comuníquese y cúmplase,

CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado

DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
Con salvamento de voto

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
 Secretaria General

SALVAMENTO DE VOTO DE LA MAGISTRADA
 DIANA FAJARDO RIVERA
 A LA SENTENCIA T-137/20

 
ACCION DE TUTELA CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO QUE CONFORMO GRUPO DE BENEFICIARIOS DE INDEMNIZACION ADMINISTRATIVA, SIN INCLUIR A LOS ACCIONANTES-Se debió declarar procedencia y se debió estudiar de fondo (Salvamento de voto) 

ACCION DE TUTELA CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO QUE CONFORMO GRUPO DE BENEFICIARIOS DE INDEMNIZACION ADMINISTRATIVA, SIN INCLUIR A LOS ACCIONANTES-Considerar que la pretensión es patrimonial y económica, desconoce la reiterada jurisprudencia del derecho fundamental a la reparación integral de las víctimas (Salvamento de voto)

ACCION DE TUTELA CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO QUE CONFORMO GRUPO DE BENEFICIARIOS DE INDEMNIZACION ADMINISTRATIVA, SIN INCLUIR A LOS ACCIONANTES-Faltó análisis más profundo del concepto de vulnerabilidad y la búsqueda de otros indicadores como puntajes de Sisbén, estrato socioeconómico, afectaciones de salud, entre otros (Salvamento de voto)

 M.P. CARLOS BERNAL PULIDO

1. Salvo el voto en la Sentencia T-137 de 2020 porque considero que la acción de tutela era procedente y la Sala debió estudiar de fondo las pretensiones de los accionantes. En esta oportunidad, la Sala Primera resolvió el caso de 14 personas que consideraban vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, a la igualdad y a la reparación integral, por la Defensoría del Pueblo, al no incluirlas en el grupo de beneficiarios de la indemnización ordenada dentro de una acción de grupo, sin tener en cuenta que: 

“(i) Las pruebas allegadas en las solicitudes de adhesión demostraban el cumplimiento de los requisitos exigidos en la sentencia de acción de grupo, de modo que la Defensoría del Pueblo debió valorarlas de manera integral y “más benevolente”, sin imponer una “prueba única”, pues se trataba de víctimas del conflicto armado; (ii) la accionada desconoció la buena fe de los solicitantes; (iii) el RUV presenta una “falla estructural”, dado que muchas personas suelen no ser incluidas, a pesar de haber declarado sobre sus hechos victimizantes, o son incluidas, “pero en fechas que no concuerdan con los hechos declarados”; (iv) muchos de los solicitantes no se inscribieron en el RUV (a) por la zozobra que les generó el desplazamiento forzado, (b) “por ser personas de escasos recursos, analfabetas y por la premura del tiempo, (c) porque muchos de nosotros desconocíamos que nos encontrábamos inscritos” y (d) porque “como muchos de nosotros fuimos varias veces víctimas del delito de desplazamiento (…) no se nos permitió inscribir todos los hechos victimizantes”; (v) las constancias de “Acción Social” eran válidas para que los peticionaros acreditaran su condición, dado que, en una época, sirvieron para el registro de las víctimas del conflicto, aunado a que el propio Juez Tercero Administrativo Oral del Circuito de Cúcuta las tuvo en cuenta en su sentencia; (vi) varios certificados de inscripción en el RUV se presentaron en el trámite de los recursos de la vía gubernativa y, por último, (vii) la Defensoría del Pueblo debió realizar todas las gestiones necesarias para “determinar quién efectivamente fue víctima del desplazamiento forzado en el corregimiento de La Gabarra, entre los meses de junio y julio de 2004”, así como un “cruce de información” con la UARIV.” 

2. Para la mayoría de la Sala el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho es idóneo para proteger los derechos fundamentales presuntamente vulnerados porque (i) su finalidad no es únicamente controlar la legalidad de los actos administrativos particulares o cuestionar su “existencia, validez y eficacia”, es también el escenario idóneo para garantizar la protección de los derechos fundamentales presuntamente vulnerados por esas actuaciones de la administración pública; (ii) los actores no ofrecen razones que desvirtúen la aptitud, oportunidad y eficacia de este medio defensa judicial, solo mencionan posibles afectaciones derivadas de la duración del proceso ordinario, “que no son suficientes para descartar su idoneidad en el caso concreto”; y (iii) los accionantes tienen la posibilidad de solicitar medidas cautelares, como la suspensión provisional del acto administrativo demandado. 

3. Como apoyo para concluir que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho es un mecanismo eficaz e idóneo para solucionar la controversia planteada por los accionantes, la sentencia remite a los fallos: 

 (i) SU-439 de 2017, en el que la Sala Plena resolvió una controversia planteada por Agropecuaria El Roble del Caribe S.A.S., empresa accionista de la Entidad Promotora de Salud, Salud Andina EPS S.A., contra la Superintendencia Nacional de Salud, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales a “la legalidad, aportar y controvertir pruebas, libre competencia y confianza legítima”, ante el rechazo de la habilitación que solicitó la mencionada EPS a la Supersalud, para operar en el Régimen Subsidiado del Sistema General de Seguridad Social. 

 (ii) T-264 de 2018, que solucionó el caso de un alcalde que interpuso acción de tutela en contra de la Contraloría General de la República, al considerar que sus derechos fundamentales habían sido vulnerados en el marco de un proceso de responsabilidad fiscal al cual fue vinculado.

 (iii) T-332 de 2018, que declaró improcedente el amparo del derecho al debido proceso de los accionantes que argumentaron no haber sido vinculados a una investigación en contra de la Sociedad de Autores y Compositores de Colombia (“Sayco”), por la presunta violación al régimen de protección de la competencia, adelantada por la Superintendencia de Industria y Comercio; y 

 (iv) T-076 de 2018 sobre sustitución pensional de cónyuge y compañera permanente sobrevivientes. 

Ninguno de estos pronunciamientos constituye precedente para este caso porque, aunque se trata de tutelas interpuestas contra actos administrativos, los accionantes en dichos procesos no eran víctimas del conflicto armado, ni siquiera se trata de personas en alguna condición de vulnerabilidad. En la Sentencia T-076 de 2018, incluso, el caso fue estudiado de fondo y se concedió la protección a los derechos fundamentales de las actoras.

4. En sentido similar, el argumento según el cual las medidas cautelares en el marco del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, como la suspensión provisional del acto administrativo demandado, son “un mecanismo no menos importante y efectivo que la acción de tutela, el cual se concibe (…) cuando una Entidad vulnera en forma manifiesta los derechos del administrado”, está soportado en pronunciamientos que no resolvieron casos medianamente similares al que ocupó la atención de la Sala. Para el efecto, el fallo del que me aparto menciona las sentencias T-733 de 2014, la cual se ocupó del caso de un miembro de la Policía Nacional, que pedía se ordenara recomendarlo para hacer el concurso previo al curso de capacitación para ascenso “Academia Superior de Policía” año 2013; T-572 de 2016 en la que un ciudadano controvertía la elección del Contralor Municipal período 2016-2019 efectuada por el Concejo Municipal de Valledupar; y T-236 de 2019, relativa al derecho al debido proceso en el marco de un proceso policivo iniciado por un conflicto entre dos vecinos en la ciudad de Ibagué. Este uso inadecuado del precedente no es propio de una alta Corte a la cual le ha sido encomendada la misión de velar por el cumplimiento de la Constitución y que se encarga de marcar pautas de interpretación que son luego replicadas por los demás jueces constitucionales del país.

5. Además de lo anterior, la sentencia añade otras premisas para soportar la improcedencia del amparo, las cuales paso a analizar. En primer lugar, usa la información aportada por la Defensoría del Pueblo según la cual, “varias de las personas que no fueron reconocidas como beneficiarias de la indemnización ordenada en la sentencia de acción de grupo “solicitaron conciliación ante la Procuraduría General de la Nación como requisito previo para demandar en vía contencioso-administrativa haciendo uso del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho” para concluir que los accionantes “reconocen en ese escenario un medio de defensa judicial idóneo y eficaz.” Al respecto debo manifestar que, el hecho de que varias de las personas que no fueron reconocidas como beneficiarias de la indemnización hayan iniciado actuaciones para una eventual demanda ordinaria no indica que los accionantes de esta tutela encuentren en ese escenario un medio de defensa judicial idóneo y eficaz. Que otras personas así lo consideren no puede demostrar que los 14 ciudadanos que acudieron al juez de tutela en este proceso conozcan el mencionado mecanismo judicial de defensa. 

6. En segundo lugar, al circunscribir la pretensión de los accionantes a un asunto netamente patrimonial y económico, la mayoría de la Sala pasó por alto que al pedir ser incluidos en el grupo los accionantes están buscando la satisfacción de su derecho a la reparación en su componente de indemnización. Aunque no se trate de la indemnización administrativa, reducir la pretensión de los accionantes a “una controversia estrictamente legal y económica, relativa a un grupo de personas que buscan acogerse a los efectos resarcitorios de un proceso judicial ordinario al que no concurrieron” es desacertado. 

7. Esta Corte ha señalado en reiteradas ocasiones que los derechos de las víctimas a la verdad, a la justicia, a la reparación y a las garantías de no repetición, se fundamentan en el principio de dignidad humana (Art.1 de la CP), el deber de las autoridades de proteger los derechos de todos los residentes en Colombia (Art. 2 de la CP), las garantías del debido proceso judicial y administrativo (Art. 29 de la CP), la cláusula general de responsabilidad del Estado por los daños antijurídicos que causen los servidores con dolo o culpa grave (Art. 29 de la CP), la consagración de los derechos de las víctimas como derechos de rango constitucional (Art. 250 num. 6 y 7 de la CP), la integración del bloque de constitucionalidad con los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia (Art. 93 de la CP) y el derecho a acceder a la justicia (Art. 229 de la CP). Además, cuentan también con un amplio fundamento en diversos instrumentos internacionales. En concreto, el derecho a la reparación, “se apoya en el principio general del derecho según el cual el responsable de un daño o agravio debe repararlo o compensarlo. Sobre el derecho de las víctimas de violaciones de los derechos humanos a obtener una adecuada reparación versan los artículos 14 de la Convención contra la Tortura y otros tratos o Penas Crueles, Inhumanos y Degradantes, 9 de la Convención Interamericana para Prevenir y Sancionar la Tortura, el artículo 75 del Estatuto de Roma  y el artículo 63.1 de la Convención Americana de Derechos Humanos, relacionado con el deber de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de disponer “el pago de una justa indemnización a la parte lesionada”, cuando se ha establecido la violación de un derecho o libertad protegido por la Convención.” En la Sentencia de unificación SU-254 de 2013, la Sala Plena concluyó que la protección de estos derechos ha sido tajante, rigurosa y reiterada por parte de la jurisprudencia constitucional: 

“En lo que respecta a la jurisprudencia de la Corte Constitucional en materia de derechos de las víctimas, se debe concluir que la jurisprudencia de esta Corporación, tanto en asuntos de constitucionalidad como de tutela, ha reconocido y protegido de manera categórica, pacífica, reiterada, clara y expresa, los derechos de las víctimas a la verdad, a la justicia, a la  reparación y no repetición, especialmente frente a graves violaciones de derechos humanos, con particular énfasis, para el caso de las víctimas de desplazamiento forzado. En este sentido, la jurisprudencia constitucional ha sostenido que los derechos de las víctimas implican la exigencia de conocer la verdad de lo ocurrido y a que se esclarezcan delitos que afectan de manera masiva y sistemática los derechos humanos de la población, como el desplazamiento forzado, el derecho a que se investigue y sancione a los responsables de estos delitos, y el derecho a ser reparado de manera integral. Estos derechos han sido reconocidos por la Corte como derechos constitucionales de orden superior.”

8. La reparación integral de las víctimas del conflicto armado ha sido reconocida como un derecho fundamental en atención a que “1) busca restablecer la dignidad de las víctimas a quienes se les han vulnerado sus derechos constitucionales; y 2) por tratarse de un derecho complejo que se interrelaciona con la verdad y la justicia, que se traduce en pretensiones concretas de restitución, indemnización, rehabilitación, medidas de satisfacción y no repetición”. Por lo tanto, sostener que la pretensión de los accionantes es netamente económica desconoce la reiterada jurisprudencia constitucional que ha entendido el derecho a la reparación como una garantía de carácter fundamental. En otras palabras, lo reclamado por los accionantes es una indemnización como componente de la reparación integral a la que tienen derecho las víctimas de graves violaciones a los derechos humanos, como lo son las de desplazamiento forzado. 

9. Otro de los asuntos que no comparto de la Sentencia T-137 de 2020 es que afirma que los actores no acreditaron circunstancias particulares de vulnerabilidad que tornen procedente la acción de tutela porque simplemente se limitaron a afirmar que tenían la calidad de víctimas. Al respecto debo indicar que la condición de vulnerabilidad no se reduce a solicitar o no la ayuda humanitaria y que la misma no se pierde por haber contado con un abogado durante el proceso o con “asesoría jurídica”. Extraño en el texto de esta providencia un análisis más profundo del concepto y la búsqueda de otros indicadores de vulnerabilidad como puntajes de Sisben, estrato socioeconómico, afectaciones de salud, entre otros.

10. De otra parte, la sentencia de la que me aparto incluye un pronunciamiento sobre el fondo del asunto, pese a que consideró improcedente el amparo. Además de constituir un pre juzgamiento de cara a un eventual proceso ordinario, el mismo tiene un enfoque inadecuado. Así, sostiene que la Defensoría del Pueblo no actuó de manera manifiestamente irrazonable porque la resolución cuestionada no negó la condición de víctimas de desplazamiento forzado de los actores, simplemente conformó el grupo de beneficiarios adicionales de una sentencia de acción de grupo, cuyo reconocimiento estaba atado al cumplimiento de unos requisitos legales dispuestos en la sentencia de acción de grupo, uno de los cuales era hacer parte del registro único de víctimas RUV. 

11. Si bien es cierto que la Defensoría del Pueblo actuó como administradora de unos recursos cuya disposición está sujeta, en principio, a los lineamientos establecidos en la sentencia de acción de grupo, esto no es un obstáculo para que el juez constitucional evalúe si a la luz del principio de la supremacía del derecho sustancial sobre el formal, en conjunto con la especial protección que deben recibir las personas víctimas del conflicto armado, es posible concluir que debió incluir a los accionantes dentro del grupo a indemnizar. Aunque fue el juez administrativo quien impuso el requisito del RUV para poder adherirse al grupo, ello no es impedimento para limitar el caso a una cuestión de procedencia, pues con el estudio de fondo se podría haber discutido sobre el alcance de esos requisitos, teniendo en cuenta que se trata de personas que alegan ser víctimas de desplazamiento forzado. Cabe mencionar que la Corte ha sostenido en varias oportunidades que el RUV (de acuerdo con el art. 134 de la Ley 1448 de 2011) es un requisito meramente declarativo y no constitutivo de la condición de víctima (entre otras, sentencias T-006 de 2014, T-364 de 2015, T-163 de 2017, T-488 de 2017, T-584 de 2017, T-393 de 2018, T-092 de 2019, T-211 de 2019).

12. En suma, considero que la sentencia resolvió el caso desde un enfoque inadecuado. Tal como fue presentada, esta decisión desconoce la reiterada y pacífica jurisprudencia constitucional que ha defendido los derechos de las víctimas del conflicto armado colombiano, en especial el de reparación. Para la Corte ha sido siempre claro que cuando el accionante de tutela, como en este caso, es una víctima de desplazamiento forzado, los requisitos de procedencia deben analizarse flexiblemente sin que ello implique ausencia de rigurosidad. Además, no se cumple adecuadamente con la carga argumentativa que una variación de la jurisprudencia supone.

13. Expuse estas preocupaciones a los demás integrantes de esta Sala, pero otra decisión fue la que se impuso y por ello me veo obligada a salvar el voto en esta oportunidad. 

Fecha ut supra

Diana Fajardo Rivera
Magistrada