Sentencia SU411/20

EXPLORACION Y EXPLOTACION DE RECURSOS NATURALES NO RENOVABLES DEL SUBSUELO DEBEN SER ADOPTADAS POR AUTORIDADES NACIONALES EN COORDINACION Y CONCURRENCIA DE LAS AUTORIDADES TERRITORIALES 

ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Requisitos generales y especiales de procedibilidad

DEFECTO SUSTANTIVO-Presupuestos para su configuración

En sentido amplio, el mencionado yerro se configura en los eventos que el juez se basa en una norma inaplicable al caso, opta por no aplicar la norma apropiada, o interpreta las normas de tal forma que contraviene la razonabilidad jurídica. Y, en estricto sentido, se presenta en las siguientes hipótesis:“a. El fundamento de la decisión judicial es una norma que no es aplicable al caso concreto, por impertinente o porque ha sido derogada, es inexistente, inexequible o se le reconocen efectos distintos a los otorgados por el Legislador; b. No se hace una interpretación razonable de la norma; c. Cuando se aparta del alcance de la norma definido en sentencias con efectos erga omnes; d. La disposición aplicada es regresiva o contraria a la Constitución; e. El ordenamiento otorga un poder al juez y este lo utiliza para fines no previstos en la disposición; f. Se afectan derechos fundamentales, debido a que el operador judicial sustentó o justificó de manera insuficiente su actuación.”

VIOLACION DIRECTA DE LA CONSTITUCION-Definición/VIOLACION DIRECTA DE LA CONSTITUCION-Estructuración

DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE COMO CAUSAL ESPECIFICA DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Reiteración de jurisprudencia

PRECEDENTE CONSTITUCIONAL-Carácter vinculante

Parámetros que permiten determinar el carácter vinculante de las sentencias de constitucionalidad, unificación o la denominada jurisprudencia en vigor: “i) que en la ratio decidendi de la sentencia anterior se encuentre una regla jurisprudencial aplicable al caso a resolver; ii) que esta ratio resuelva un problema jurídico semejante al propuesto en el nuevo caso y iii) que los hechos del caso sean equiparables a los resueltos anteriormente”. De no verificarse el cumplimiento de alguno de los anteriores elementos esenciales, no es posible establecer que una sentencia o un conjunto de providencias constituyen precedente aplicable a un asunto determinado, por lo que el juez no está en la obligación de aplicarlo.

CARACTERIZACION DEL DEFECTO POR DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE CONSTITUCIONAL

CONSULTA POPULAR-Reglas jurisprudenciales/CONSULTA POPULAR-Límites competenciales 

CONSULTA POPULAR EN ACTIVIDADES DE EXPLORACION O EXPLOTACION DEL SUBSUELO O DE LOS RECURSOS NATURALES NO RENOVABLES-Jurisprudencia constitucional

PRINCIPIO DE COORDINACION, CONCURRENCIA Y SUBSIDIARIEDAD EN EL REPARTO DE COMPETENCIAS ENTRE LA NACION Y LAS ENTIDADES TERRITORIALES-Alcance

PRINCIPIO DE COORDINACION, CONCURRENCIA Y SUBSIDIARIEDAD EN EL REPARTO DE COMPETENCIAS ENTRE LA NACION Y LAS ENTIDADES TERRITORIALES-Déficit de protección constitucional de la participación ciudadana

Existe un déficit de protección constitucional, debido a la falta de regulación por parte del Legislador frente a los mecanismos de participación ciudadana e instrumentos de coordinación, concurrencia y subsidiariedad entre la nación y las entidades territoriales para la exploración y explotación del subsuelo y de los RNNR. En otros términos, la existencia de ese déficit de protección se debe a que el ordenamiento jurídico no garantiza de manera específica la participación de las comunidades que se sitúan en los lugares donde se desarrollan actividades para explorar o explotar el subsuelo y los RNNR, y que puedan resultar afectadas por las mismas, así como tampoco un instrumento para que las entidades territoriales, mediante sus autoridades competentes, participen en la definición, ejecución y seguimiento de esas actividades.

EXPLORACION Y EXPLOTACION DE RECURSOS NATURALES NO RENOVABLES DEL SUBSUELO-Necesidad de implementar mecanismos de participación ciudadana e instrumentos de coordinación y concurrencia nación territorio

ACCION DE TUTELA EN PROCESO DE CONSULTA POPULAR DE EXPLORACION Y EXPLOTACION DE RECURSOS NATURALES NO RENOVABLES DEL SUBSUELO-Procedencia por defectos sustantivo, violación directa de la Constitución y desconocimiento del precedente constitucional

Referencia.: Expediente T-7.640.364.

Acciones de tutela formuladas, por separado, por el Ministerio de Minas y Energía y Ladrillera Santafé S.A. contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B.

Magistrado Ponente:
ALBERTO ROJAS RÍOS

Bogotá D.C., diecisiete (17) de septiembre de dos mil veinte (2020).

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, procede a proferir la siguiente

SENTENCIA

En el proceso de revisión del fallo de tutela adoptado en segunda instancia por el Consejo de Estado –Sección Cuarta-, el 14 de agosto de 2019, que conjuntamente revocó las sentencias proferidas en primera instancia por:

(i) el Consejo de Estado –Sección Segunda, Subsección A-, el 29 de agosto de 2018, que negó el amparo solicitado en el marco de la acción de tutela formulada por el Ministerio de Minas y Energía contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B; y

(ii) el Consejo de Estado –Sección Segunda, Subsección B-, el 21 de agosto de 2018, que negó la protección implorada por Ladrillera Santafé S.A. dentro del trámite tutelar promovido contra la misma Corporación Judicial; y que, en su lugar, declaró improcedentes las acciones de tutela.

I. ANTECEDENTES

El 13 y 21 de junio de 2018, el Ministerio de Minas y Energía (en adelante MME) y Ladrillera Santafé S.A. (en adelante la Ladrillera), respectivamente, formularon, separadamente, acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, según los siguientes:

Hechos y fundamentos comunes de las demandas

1. El artículo 61 de la Ley 99 de 1993 declaró la Sabana de Bogotá de interés ecológico nacional, ordenó al Ministerio de Ambiente delimitar las zonas compatibles con la minería y determinó que la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (en adelante CAR) resolvería las solicitudes de licencia ambiental con base en la decisión del ministerio.

2. La Sección Primera del Consejo de Estado profirió sentencia del 28 de marzo de 2014 en el proceso de acción popular que ordenó la protección del Río Bogotá (también conocida como Fallo o Sentencia del Río Bogotá). En ella impuso al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (en adelante MADS) que, en coordinación con el MME, delimitara las zonas excluidas de minería.

3. El MADS dio cumplimiento a tal orden judicial mediante Resolución 2001 de 2016. El artículo 5 de dicho acto estableció veinticuatro (24) polígonos o zonas compatibles con la actividad minera en la Sabana de Bogotá. El Polígono 12 está ubicado en el territorio del Municipio de Cogua, y el Polígono 13 en los municipios de Cogua, Tausa y Nemocón.

4. El artículo 12 ibídem estableció que las entidades municipales ubicadas en la Sabana de Bogotá podrán viabilizar o prohibir la actividad minera en los polígonos determinados en el artículo 5, pero en ningún caso podrán autorizar el desarrollo de esta actividad en zonas diferentes.

5. En ejercicio de las funciones de verificación del cumplimiento del fallo del Río Bogotá, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, mediante auto del 16 de diciembre de 2016, suspendió los efectos de la Resolución 2001 de 2016.

6. El referido Tribunal realizó dos inspecciones judiciales a los polígonos ubicados en el Municipio de Cogua, en los días 4 y 7 de abril de 2017.

7. La mencionada Corporación judicial, por auto del 26 de abril de 2017, levantó la suspensión del Polígono 12, por considerarlo ajustado al fallo del Río Bogotá, debido a que la empresa que goza del título minero en la zona se comprometió a reducir el área de explotación. Sin embargo, el Tribunal no levantó la suspensión del Polígono 13 porque aún no había realizado la inspección judicial en el Municipio de Tausa.

8. Durante el año 2017, el Municipio de Cogua adelantó el trámite para realizar una consulta popular en la que se formularía la siguiente pregunta: ¿Está usted de acuerdo, Sí o No, que en el Municipio de Cogua, se ejecuten actividades mineras por fuera de los polígonos denominados Zona Minera para Extracción de Materiales, establecidas en el Plan Básico de Ordenamiento Territorial de Cogua?

9. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia adoptada el 17 de agosto de 2017 en el proceso 2017-00887, declaró inconstitucional la consulta popular porque las autoridades municipales no tenían competencia para autorizar o prohibir la actividad minera.

10. En el año de 2018, el Municipio de Cogua adelantó nuevamente el trámite correspondiente para realizar una consulta popular, en la cual sería formulada la siguiente pregunta: ¿Está usted de acuerdo sí o no que se amplíe la explotación minera por fuera de las zonas donde hoy se desarrolla la actividad minera en el municipio de Cogua?

11. Este concepto fue enviado al Tribunal Administrativo de Cundinamarca para su control previo de constitucionalidad, por lo que el asunto fue repartido a la Subsección B de la Sección Primera con el radicado 2018-00311.

12. El tribunal, en sentencia del 3 de mayo de 2018, declaró constitucional la nueva consulta popular, al estimar que las autoridades municipales son competentes para resolver este tipo de asuntos, y que la pregunta formulada cumple con los requisitos de claridad y lealtad con el elector.

13. La Ladrillera que participó en el proceso solicitó la adición de la sentencia para que se pronunciara sobre la competencia de la Nación prevista en la Ley 99 de 1993 sobre la Sabana de Bogotá.

14. En auto del 22 de mayo de 2018, el Tribunal negó la solicitud de la adición, pero aclaró que el término para convocar al electorado debía ser contabilizado a partir del día siguiente de la notificación del auto, y que, en ese sentido se realizó en tiempo.

15. Como hecho adicional a los anteriores, la Ladrillera, en su escrito de tutela, mencionó que en el acta de verificación de cumplimiento al fallo de acción popular del Río Bogotá, llevada a cabo el 26 de abril de 2017, se levantó la medida cautelar sobre la Resolución 2001 de 2016, “condicionada a que la LADRILLERA SANTAFE renunciara al título AIT-141 y contraerlo solo a 11 hectáreas, teniendo en cuenta que el Municipio de Cogua es municipio verde y no debe soportar más de las cargas que debe asumir para el mantenimiento de vías y obras de orden departamental y de la Región.”

16. El MME alega que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, al proferir las providencias del 3 y 22 de mayo de 2018, vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, por incurrir en los defectos sustantivo, violación directa de la Constitución y desconocimiento del precedente. En sustento de lo anterior afirma que:

16.1. El MME está legitimado para formular la acción de tutela, dado que la consulta popular incide directamente en las competencias previstas en los Decretos 0381 de 2012, 1617 de 2013 y 1073 de 2015. Es por ello que intervino durante el término de fijación del proceso en lista.

16.2. Las providencias judiciales acusadas desconocieron que el Consejo de Estado, a través de su Sección Quinta, en sentencia de tutela del 9 de noviembre de 2017, señaló que la consulta popular no puede vaciar las competencias de la Nación respecto a la actividad minera y la explotación de los recursos naturales no renovables.

16.3. Asegura que previamente, el 23 de abril de 2018, el Consejo de Estado -Sección Quinta- resolvió una acción de tutela similar, en la que definió que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca incurrió en los defectos sustantivo y desconocimiento del precedente, por cuanto no: (i) analizó el contenido del artículo 33 de la Ley 136 de 1994; (ii) estudió las normas relacionadas con las concesiones mineras que otorgan competencias a la Nación en esa materia; y (iii) tuvo en cuenta que la concertación entre los distintos niveles decisorios debe realizarse antes de la consulta popular.

16.4. También refiere como precedente el fallo adoptado en el proceso de tutela 2017-02516 -caso Municipio El Peñón-, en el que el Consejo de Estado, a través de la misma Sección Quinta, reiteró que existe un mandato de coordinación entre los distintos niveles de la administración, por lo que los municipios no pueden prohibir la actividad minera.

16.5. Apunta que el mismo Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró inconstitucional la consulta popular minera impulsada por el Municipio de Sibaté en el proceso 2017-02056, pues la pregunta formulada no cumplía los requisitos de claridad y lealtad con el votante, ya que no reflejaba las decisiones judiciales del fallo del Río Bogotá.

16.6. En el presente asunto, el Tribunal accionado no valoró los argumentos expuestos por el MME, en el término de fijación en lista, donde se expuso que la pregunta no cumple los requisitos de claridad y lealtad con el elector.

16.7. Teniendo en cuenta el modo en que se formuló la pregunta, de ganar el sí, las autoridades locales permitirían la explotación minera en todo el territorio del municipio, desconociendo los polígonos diseñados en cumplimiento del fallo del Río Bogotá.

16.8. Se inobservan los requisitos establecidos en el artículo 33 de la Ley 136 de 1994 para realizar la consulta popular, puesto que no hay un cambio significativo en los usos del suelo, ni una transformación de las actividades tradicionales del municipio.

16.9. El auto proferido por la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca para levantar la suspensión provisional del Polígono 12 tuvo sustento en que el particular, al cual se le entregó el título minero en la zona, se comprometió a reducir el área de explotación. Por tanto, la Agencia Nacional de Minería está tramitando la solicitud de reducción de la concesión minera de tal Polígono.

16.10. El Tribunal demandado no tuvo en cuenta que el Polígono 13 afecta a los Municipios de Cogua, Nemocón y Tausa, por lo que la consulta popular no es procedente si es realizada únicamente en el primero de ellos.

16.11. La autoridad judicial accionada desconoció los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, previstos en el artículo 288 de la Constitución.

16.12. La Corte Constitucional señaló que, antes de que los municipios realicen consultas populares sobre asuntos mineros, se deben agotar los mecanismos de concertación señalados en la ley, dado que el subsuelo es de propiedad de la Nación.

16.13. Aunque los municipios son competentes para reglamentar el uso del suelo, deben hacerlo de forma concertada con la Nación por ser la propietaria del subsuelo y de los recursos naturales no renovables.

16.14. Así mismo, la decisión cuestionada desconoce que, en virtud del derecho de participación ciudadana previsto en el artículo 79 Superior, el legislador estableció escenarios más aptos para tomar este tipo de decisiones. Es por ello que la Ley 99 de 1993 establece que el proceso de licenciamiento deberá contener una evaluación de impacto ambiental, el cual se realiza mediante un proceso multidisciplinario y la participación de todos los interesados y afectados.

17. Por su parte, y como argumento adicional, la Ladrillera invocó el defecto por desconocimiento del precedente jurisprudencial, al indicar que el Tribunal demandado no tuvo en consideración otros pronunciamientos con los cuales se han declarado inconstitucionales consultas populares relacionadas con la materia. Concretamente se refirió a los casos del Municipio de El Peñón (Santander), que conoció la Sección Quinta del Consejo de Estado, con radicado 11001-03-15-000-2017-02516-01; y del Municipio de Une (Cundinamarca), que conoció el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, cuyo radicado es 11001-03-015-000-2017-0282-00.

Concluyó que se omitió verificar la aplicación de los principios de coordinación y concurrencia y que no se hizo la concertación con las autoridades nacionales.

Pretensiones de las demandas

1. El MME solicita que se conceda el amparo de los derechos al “debido proceso y de acceso a la justicia del Ministerio de Minas y Energía y en consecuencia, dejar sin efectos la sentencia del 3 de mayo de 2018 adicionada mediante Auto del 22 de mayo de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Primera - Subsección B, en la cual se declaró constitucional la consulta popular de Cogua (2018), en el expediente 250002341000201800311-00.”

2. A su turno, la Ladrillera implora la protección de los mismos derechos y, por consiguiente, se deje “sin efectos la sentencia del 3 de mayo de 2018 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Primera - Subsección B, en la cual se declaró constitucional la consulta popular convocada por la Alcaldía del municipio de Cogua.”

Providencia judicial acusada

En sentencia del 3 de mayo de 2018, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, declaró constitucional la consulta popular convocada por la Alcaldía de Cogua, fundada en los siguientes enunciados:

1. Encontró reunidos los requisitos formales previstos en las Leyes 134 de 1994 y 1757 de 2015, a saber: (i) la iniciativa de consulta popular está firmada por los secretarios del despacho de dicha alcaldía; y (ii) el Concejo Municipal dio concepto favorable.

2. El Tribunal halló cumplido el presupuesto de que trata el literal c del artículo 31 de la Ley 1757 de 2015-, referente a que el asunto por el que se convoca al mecanismo democrático de consulta popular debe ser de competencia del Municipio, al advertir que la materia consultada al electorado alude a la ampliación de actividades mineras en esa localidad, lo cual sí es de competencia en el orden territorial municipal, en armonía con los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, y tras indicar lo siguiente:

2.1. En virtud del artículo 79 Superior, debe garantizarse la participación de la comunidad en las decisiones que afecten el ambiente. Para el Tribunal, además, el artículo 33 de la Ley 136 de 1994 prevé que si la ejecución de proyectos mineros o de otra naturaleza crea cambios significativos en el uso del suelo, que implique una transformación en las actividades comunes de un municipio, debe realizarse una consulta popular. Y, esto se ajusta a lo establecido en el artículo 12 de la Resolución N° 2001 de 2016 “por la cual se determinan las zonas compatibles con las explotaciones mineras en la Sabana de Bogotá, y se adoptan otras determinaciones”.

2.2. Frente a las facultades de los alcaldes para convocar a consulta popular en materia de actividades minero –energéticas-, resaltó que el Consejo de Estado ha señalado, entre otras cosas, que (i) es innecesario que tales mandatarios convengan la iniciativa de consulta popular con las autoridades mineras de nivel nacional, pues la aplicación de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad no imposibilita convocar y llevar a cabo la consulta popular, en la medida que la exigencia de concertación entre entes del nivel local y nacional no debe ser previo a lo que decida la ciudadanía en el marco de dicho mecanismo de participación; y (ii) son los actos administrativos adoptados para materializar la voluntad popular los que deben disponer las respectivas medidas para concretar lo decidido.

2.3. De conformidad con la jurisprudencia constitucional y la Corte Interamericana de Derechos Humanos, el asunto objeto de consulta, satisface un elemento nodal de la democracia cual es la participación ciudadana, y en concordancia con ello refirió que la Corte Constitucional ha precisado que la actividad minera produce efectos en el funcionamiento del ordenamiento territorial, así como en la planeación y reglamentación del uso del suelo, competencias conferidas a los entes territoriales de cualquier nivel, pero con observancia de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, dispuestos en el artículo 27 de la Ley 1454 de 2011.

3. El Tribunal pasó a efectuar el control previo de constitucionalidad de la consulta popular y, después de traer a colación la pregunta que se pretendía poner a consideración de la ciudadanía, concluyó que dicho interrogante a formular cumplía con los requisitos de claridad y lealtad con el elector.

3.1. En efecto destacó que la pregunta se formuló de tal forma que se puede responder con un Sí o un No. Además, los términos en los que se planteó son de fácil percepción para la ciudadanía, pues se utilizan palabras comunes como “ampliación”, y “explotación minera”.

3.2. Se observa el presupuesto de participación social previo a la formulación de la pregunta, con base en lo verificado tanto en los anexos al documento de justificación a la consulta -por ejemplo, las 6.800 firmas de ciudadanos que defienden la iniciativa “NO A LA EXPANSIÓN MINERA EN COGUA”-, así como en las diferentes intervenciones presentadas por las asociaciones sociales dentro del plazo de fijación en lista.

3.3. Y también se cumple la exigencia de transparencia de la información, a partir de la información allegada como anexos a la consulta, donde se resaltan los planos que describen los usos del suelo en el municipio, la ubicación de los polígonos mineros definidos en la Resolución N° 2001 de 2016 y los materiales extraídos en esas zonas: arcilla, arena y cantera.

Material probatorio relevante cuya copia obra en el expediente

1. Cuatro (4) discos compactos (CD) que contienen lo siguiente:

1.1. Sentencia adoptada por el Consejo de Estado el 28 de marzo de 2014, en el marco de la acción popular del Río Bogotá.

1.2. Resolución 2001 del 2 de diciembre de 2016, en la cual el MADS determinó las zonas compatibles con las explotaciones mineras en la Sabana de Bogotá.

1.3. Autos proferidos por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, por los cuales se suspendieron los efectos jurídicos de la Resolución 2001 de 2016 y se ordenaron inspecciones judiciales a los polígonos declarados compatibles con la minería.

1.4. Acta de la audiencia celebrada el 26 de abril de 2017 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, en la cual constan las órdenes específicas para el Municipio de Cogua.

1.5. Video que registra la primera inspección judicial que se realizó al Municipio de Cogua en el año 2017 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B.

1.6. Auto 073 por el cual la Agencia Nacional de Minería da trámite a la solicitud de reducción de área de la accionante Ladrillera Santafé S.A..

1.7. Auto adoptado por el Tribunal accionado el 7 de mayo de 2018, en el cual se fija fecha y hora para inspección judicial en el Polígono 13, también ubicado en el Municipio de Cogua.

2. Resolución 1499 del 3 de agosto de 2018, con la cual el MADS modificó la Resolución 2001 del 2 de diciembre de 2016.

3. Sentencia proferida el 17 de agosto de 2017 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, en el proceso 2017-00887, que declaró inconstitucional la consulta popular convocada por el Municipio de Cogua en el año 2017.

4. Sentencia adoptada el 3 de mayo de 2018 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, dentro del trámite 2018-00311, que declaró constitucional la consulta popular convocada por el Municipio de Cogua en el año 2018.

5. Auto emitido el 22 de mayo de 2018 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, con el cual se negó la solicitud de adición de la sentencia referida en el punto inmediatamente anterior y se accedió a la solicitud de interrupción del término previsto en el artículo 33 de la Ley 1757 de 2015, por lo que el mismo comenzaría a contabilizarse a partir del día siguiente al de la notificación de ese auto.

Actuación procesal

1. Asumido el conocimiento de la acción de tutela formulada por el MME por parte del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, en auto del 28 de junio de 2018, se dispuso notificar a las partes y vincular al Municipio de Cogua, a la Contraloría Departamental de Cundinamarca, a la Fundación Cogua Verde -Cogua Unida-, al Consejo Consultivo de Mujeres de Cogua, a la Junta de Acción Comunal de la Vereda Patasica, al Comité Sector Cerámico, a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, a la Asociación Colombiana de Minería, al Colegio de Abogados de Minas y Petróleos, a la Ladrillera Santafé S.A., a la Agencia Nacional de Minería, a la Secretaría de Minas de la Gobernación de Cundinamarca, al MADS, a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, a la Junta de Acción Comunal de la Vereda Ojo de Agua, a la Iglesia Nuestra Señora del Paraíso Les Foyers de Charité, y a Liliana Alejandra Rubiano en representación de la Sociedad de Juntas de Acción Comunal del Municipio de Cogua, para que ejercieran su derecho de defensa. Posteriormente, en auto del 6 de agosto de 2018, se vinculó al Ministerio del Interior y a la Agencia Nacional de Licencias Ambientales.

2. Dentro del amparo solicitado por la Ladrillera, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, por auto del 27 de junio de 2018, admitió la acción de tutela, ordenó notificar a las partes y vinculó a la Alcaldía y al Concejo Municipal de Cogua, para que se pronunciaran en relación con los hechos que dieron lugar a la misma.

3. Surtidas las comunicaciones, se produjeron las siguientes respuestas:

3.1. La Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca –CAR- informó que los hechos de la demanda de tutela no están relacionados con las competencias de esa autoridad ambiental, por lo que no fue amenazado ninguno de sus derechos fundamentales.

3.2. El Municipio de Cogua solicitó la declaratoria de improcedencia del amparo, tras señalar que: (i) el MME sólo reiteró los argumentos expuestos durante el proceso 2018-00311-00 y que no fueron acogidos por el juez natural, por lo que trata de convertir la tutela en una instancia adicional al proceso ordinario; (ii) la decisión acusada estuvo debidamente fundamentada en la jurisprudencia constitucional y la del Consejo de Estado; (iii) no se afectó el interés general, pues dentro del trámite judicial se analizaron los argumentos de todos los intervinientes, incluso del MME; y (iv) no se ha vulnerado derecho fundamental alguno.

3.3. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, Despacho 004, manifestó que: (i) el ministerio demandante formuló la demanda de tutela con el único fin de que le sea concedida la razón a su intervención dentro del proceso ordinario y no porque se haya dejado de resolver algún punto de la controversia; (ii) la sentencia censurada determinó que la pregunta formulada cumple los requisitos de las Leyes 134 de 1994 y 1757 de 2015, además de que las autoridades locales son competentes para hacer ese tipo de consultas; (iii) la providencia cuestionada también indicó que debe garantizarse la participación ciudadana cuando se trate de proyectos que puedan afectar el medio ambiente y que el mismo artículo 12 de la Resolución 2001 de 2016 establece la posibilidad de que los municipios prohíban la actividad minera en sus territorios; (iv) la jurisprudencia del Consejo de Estado ha señalado que los municipios son competentes para realizar esas consultas, y que son los actos de implementación de la voluntad popular los que deberán determinar los mecanismos para concertar con la Nación; (v) aunque el tribunal declaró inconstitucional la consulta en el año 2017, este se trató de un nuevo procedimiento de participación ciudadana adelantado en el año 2018, por lo que no podía negar una decisión de fondo; y (vi) no es cierto que el Municipio de Cogua no tenga competencia para realizar la consulta popular sólo porque el polígono 13 afecta el territorio de otros municipios, pues la decisión de tal municipio se limitaría a su territorio.

3.4. La Asociación Colombiana de Minería -ACM- solicitó que se conceda la protección implorada, al exponer que: (i) la consulta minera desconoce las competencias de los municipios porque versa sobre una actividad que tiene incidencias en la sostenibilidad económica del país; (ii) si bien los municipios tienen competencia frente a los usos del suelo, estas no son exclusivas porque también afectan las competencias de la Nación respecto al subsuelo; (iii) el Tribunal demandado, al estudiar la constitucionalidad de la consulta popular de Cogua en el año 2017, determinó que ese municipio no tenía competencia para regular la materia minera y, por tanto, el mecanismo de participación ciudadana era inconstitucional; y (iv) el Municipio de Cogua desconoció los componentes del Plan de Ordenamiento Territorial fijados en el artículo 12 de la Ley 388 de 1997.

3.5. La Secretaría de Minas, Energía y Gas del Departamento de Cundinamarca sostuvo que: (i) los mecanismos de participación ciudadana no pueden vaciar las competencias de la Nación respecto a la explotación de recursos naturales no renovables; (ii) el Municipio de Cogua no realizó ningún procedimiento para concertar con la Nación el ejercicio de sus competencias; (iii) la pregunta formulada en la consulta popular no tiene claridad porque no señala cuál es la zona que se ampliaría la explotación minera, además de afectar el territorio de otros municipios; y (iv) el artículo 3 de la Ley 1382 de 2010 establece que en las zonas excluibles de minería deberán determinarse por la autoridad ambiental del nivel nacional.

3.6. La Ladrillera informó que: (i) los funcionarios del Municipio de Cogua debían declararse impedidos porque siempre se han opuesto al proyecto minero de la Ladrillera; (ii) la Ley 99 de 1993 estableció de forma expresa la competencia en la Nación para que, a través del MADS, determine las zonas de compatibilidad minera en la Sabana de Bogotá; (iii) la consulta popular desconoce la Sentencia del Río Bogotá adoptada por el Consejo de Estado, dado que inaplica la Resolución 2001 de 2016; (iv) la pregunta planteada no cumple los requisitos de claridad y lealtad con el elector, ya que no menciona el tipo de explotación minera, no informa los aspectos de las zonas donde actualmente se permite la minería y desconoce los factores ambientales de la Resolución 2001 de 2016; (v) la sentencia acusada desconoció los requisitos del artículo 33 de la Ley 136 de 1994, por cuanto el proyecto minero no afecta significativamente los usos del suelo, ni las actividades tradicionales del municipio; (vi) fueron desconocidos los artículos 288 y 313 de la Constitución, en la medida que el legislador estableció que la competencia para determinar las zonas de exclusión minera del orden nacional en lo que respecta a la Sabana de Bogotá; y (vii) la Sección Quinta del Consejo de Estado, en un caso similar, del 23 de abril de 2018, señaló que este tipo de consultas no pueden tramitarse sin adelantar previamente procedimientos de concertación y coordinación con la Nación.

3.7. El Ministerio del Interior solicitó la declaratoria de falta de legitimación en la causa por pasiva, toda vez que los hechos de la demanda no tienen relación con las competencias de esa entidad.

3.8. La Autoridad Nacional de Licencias Ambientales – ANLA- expuso que carece de legitimación en la causa por pasiva, pues su competencia consiste sólo en resolver sobre los trámites de licenciamiento ambiental.

3.9. El Concejo Municipal de Cogua solicitó que se desestimen las pretensiones de la tutela, al indicar que la decisión acusada no vulnera derecho fundamental alguno, ya que la consulta popular que se discute cumple con todos los requisitos establecidos en las Leyes 134 de 1994 y 1757 de 2015. Explicó que el municipio es tradicionalmente minero y que ha sido constante la publicidad efectuada por las autoridades municipales mediante los canales institucionales y el comunitario.

Sentencias de primera instancia

1. El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, en sentencia del 29 de agosto de 2018, negó el amparo implorado en el marco de la acción de tutela formulada por el Ministerio de Minas y Energía.

En sustento de ello, consideró que: (i) la pregunta formulada en la consulta popular es clara y cumple los requisitos de lealtad con el elector porque, aunque tiene expresiones que pueden inducir a error, debe adelantarse una labor pedagógica por el municipio, según lo ordenó el tribunal; (ii) el precedente de la Corte Constitucional ha indicado que no es exigible la concertación previa a la realización de la consulta popular relacionada con asuntos mineros; (iii) actualmente no existen normas de concertación y su procedimiento, por lo que la Sentencia T-445 de 2016 expresamente señaló que los municipios podrían prohibir la actividad minera y petrolera en sus territorios hasta que no exista una ley que regule la materia; y (iv) los mecanismos de concertación deben emplearse con posterioridad a la realización de la consulta popular sobre minería, pues el pueblo tiene el derecho de manifestar libremente su voluntad.

2. En sentencia del 21 de agosto de 2018, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, negó la protección solicitada dentro de la acción de tutela instaurada por Ladrillera.

Expuso que el tribunal accionado hizo un estudio formal y sustancial respecto del asunto sometido a control previo de constitucionalidad, en tanto consideró acerca de la competencia para conocer del asunto y del municipio para adelantar la pregunta a realizar. Anotó que lo que existe es una inconformidad de la parte actora con el resultado de la valoración efectuada por el juez natural que no es atacable por vía de tutela, en la medida en que aquella visión de los hechos presentada por el tribunal accionado, está soportada y debidamente razonada y justificada, de manera tal que este mecanismo no puede convertirse en una segunda instancia -al ser el asunto cuestionado de única instancia-.

Impugnaciones

1. El Ministerio de Minas y Energía impugnó la decisión de primera instancia adoptada en el trámite tutelar que promovió dicho ministerio, al replicar los mismos argumentos de la demanda de tutela.

2. La Ladrillera impugnó la respectiva decisión. Reiteró los argumentos planteados en el escrito de tutela, pero además, se refirió a la sentencia de unificación SU-095 de 2018, para concluir que la consulta popular no es el mecanismo para dar aplicación a los principios de coordinación y concurrencia entre la Nación y el territorio, ya que no es una competencia absoluta del municipio.

Acumulación de las acciones de tutela

Mediante auto del 30 de mayo de 2019, el Consejo de Estado, Sección Cuarta, dispuso la acumulación de la tutela formulada por el Ministerio de Minas y Energía a la promovida por la Ladrillera, para resolverlas de manera conjunta, por estar ambas demandas en trámite de segunda instancia, ser competente para conocer de los dos asuntos, tratarse de cuestionamientos contra las mismas providencias y autoridades judiciales, perseguir la protección de los mismos derechos fundamentales y haberse planteado los hechos y pretensiones en términos similares.

Sentencia de segunda instancia

El Consejo de Estado, Sección Cuarta, en sentencia del 14 de agosto de 2019, revocó conjuntamente las decisiones adoptadas en primera instancia y, en su lugar, declaró improcedentes las acciones de tutela, al considerar incumplido el presupuesto general de relevancia constitucional. Lo anterior, al concluir que tanto el Ministerio de Minas y Energía como la Ladrillera “tratan de convertir la tutela en una instancia adicional al proceso ordinario porque reiteraron los cargos formulados en el proceso de revisión previa de constitucionalidad 2018-00311, los cuales fueron debidamente resueltos y motivados por la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.”

En cuanto a la solicitud de extensión de la Sentencia SU-095 de 2018, la referida Corporación judicial concluyó:

1. Que la misma “no puede ser tenida en cuenta como precedente en el caso bajo examen porque fue proferida con posterioridad a la sentencia controvertida en la tutela de la referencia, de modo que no era vinculante para el juez ordinario.”

2. Que “en sede de tutela no es posible extender los argumentos contenidos en ella porque el asunto resuelto por la Corte Constitucional no tiene similitud fáctica ni jurídica con el caso bajo examen.”

En sustento de ello, expuso que el fallo adoptado el 28 de marzo de 2014 por el Consejo de Estado, Sección Primera, dentro del trámite de acción popular 2001-90479 -sentencia del Río Bogotá-, dispuso, entre otras cosas, ordenar al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible determinar geográficamente las zonas excluidas de actividad minera con el objeto de proteger el ambiente y permitir la recuperación del Río Bogotá. Luego advirtió que, con ocasión de lo anterior, dicho Ministerio emitió la Resolución 2001 de 2016, cuyo artículo 5 establece que en el Municipio de Cogua sólo se podría desarrollar la actividad minera en los lugares fijados en los polígonos 12 y 13 y que ese municipio podría prohibirla en los mismos, según lo señalado en el artículo 12 de tal resolución, es decir, que se le reconoció competencia a ese municipio para prohibir o permitir esas actividades en los mencionados polígonos. A partir de un examen conjunto de la referida resolución, manifestó que se concretaron los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, dada la compatibilidad de las competencias de la Nación con las de las entidades territoriales.

Sostuvo que la Nación carece de competencias exclusivas frente a la explotación del subsuelo y de los recursos naturales no renovables, ya que son concurrentes con los entes territoriales, los cuales pueden reglamentar el uso del suelo para permitir o prohibir la explotación minera en los polígonos determinados por la Nación. Agregó que el artículo 332 Superior indica que la propiedad del subsuelo es del “Estado”, el cual comprende a la Nación y a las entidades territoriales, conforme lo expresado en la sentencia C-123 de 2014. Precisó que el fallo SU-095 de 2018 no modificó ese parámetro jurisprudencial, sino que lo reafirmó, dado que las disposiciones constitucionales que confieren competencias frente a los recursos naturales no renovables, aluden al concepto de Estado en sentido amplio y, por ende, esas facultades son atribuidas conjuntamente a los entes de orden nacional y territorial. De tal suerte que la propiedad del subsuelo y de los recursos naturales no renovables pertenece tanto a las autoridades de los diferentes niveles como a la población.

Aclaró que la consulta popular convocada no recae en competencias ajenas y que la decisión que adopte la ciudadanía tampoco podría estimarse como ejercicio del poder de veto, por cuanto: (i) esa consulta popular no es obligatoria frente a la Nación, ya que el mandato de la ciudadanía únicamente es vinculante para el ente que la convoca, en virtud del artículo 42 de la Ley 1757 de 2015. Es por ello que las normas que materializan el mandato popular deben ser proferidas por el Concejo Municipal de Cogua o, en su defecto, por el alcalde. Y (ii) fue la Nación la que concretó los principios de 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