Sentencia T-402/19

DERECHO A LA SUSTITUCION PENSIONAL-Caso en que UGPP le exigió al actor un requisito no dispuesto en las normas vigentes para el reconocimiento de la sustitución pensional
EXIGENCIA DE SENTENCIA DE INTERDICCION PARA INCLUIR EN NOMINA DE PENSIONADOS A PERSONA EN SITUACION DE DISCAPACIDAD MENTAL-Reiteración de jurisprudencia
Las administradoras de fondos de pensiones no pueden condicionar el pago de la pensión a favor de una persona en situación de discapacidad mental a la presentación de sentencia de interdicción ejecutoriada y en firme y a la designación de curador definitivo
PENSION DE SOBREVIVIENTES-Requisitos adicionales a los establecidos en la norma desconoce el principio de legalidad
DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL Y SUSTITUCION PENSIONAL-Desconocimiento cuando se exige que se prueben circunstancias adicionales a las que están previstas en la ley

Referencia: Expediente T-7.215.945

Acción de tutela instaurada por Cecilia Inmaculada Romero Quintero, en calidad de agente oficiosa de Rita Raquel Quintero Rosales, en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP-.

Magistrado ponente:
CARLOS BERNAL PULIDO
 

Bogotá, D.C., treinta (30) de agosto de dos mil diecinueve (2019).

La Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente

SENTENCIA

 I. Antecedentes

 1. Hechos probados relevantes. Rita Raquel Quintero Rosales, de 77 años de edad y en situación de discapacidad mental1, solicitó a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante, UGPP) la sustitución pensional por sobrevivencia, con ocasión del fallecimiento de su cónyuge, Carlos Ernesto Polo Badillo2. Mediante Resolución RDP No. 13002 del 13 de abril de 2018, la UGPP reconoció y ordenó pagar a la accionante, de manera provisional, la pensión de sobrevivientes en calidad de cónyuge supérstite, (i) efectiva a partir del 22 de febrero de 2018, (ii) en la misma cuantía devengada por el causante y (iii) en un porcentaje del 100%. Luego, el 16 de abril de 2018, Cecilia Inmaculada Romero Quintero, hija de la tutelante, solicitó a la entidad accionada que reconociera y pagara a favor de la señora Quintero Rosales la pensión con carácter definitivo, por medio de curador provisional, “hasta tanto el Juzgado Segundo Promiscuo de Familia de Soledad, emita sentencia de interdicción”3. Mediante Resolución RDP No. 026209 del 5 de julio de 2018, la UGPP negó la solicitud y ordenó excluir a la accionante de la nómina de pensionados. Consideró que: (i) “el registro civil de nacimiento no presenta nota marginal de matrimonio que acredite el estado civil del solicitante”, (ii) “no se evidencia sentencia ejecutoriada que declare la interdicción de la señora Rita Raquel Quintero Rosales, como tampoco se evidencia acta de nombramiento de curador” y, (iii) “no se allego (sic) dictamen de pérdida de capacidad laboral realizado a la señora Rita Raquel Quintero Rosales, con el fin de establecer si requiere o no la ayuda de terceros”4. Esta negativa de reconocimiento pensional fue reiterada por la accionada en Resolución No. 038046 del 20 de septiembre de 2018, por considerar que la tutelante no allegó nuevos elementos de juicio para cambiar la decisión5. Sin embargo, en sede de revisión se constató que, mediante Resolución RDP 041163 del 16 de octubre de 20186, la UGPP dispuso el reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes a la actora, con carácter definitivo. Así mismo, designó como curadora provisional de la actora a Cecilia Inmaculada Romero Quintero7.

 2. Solicitud de tutela8. El 10 de septiembre de 2018, Cecilia Inmaculada Romero Quintero presentó, en calidad de agente oficiosa de Rita Raquel Quintero Rosales, acción de tutela en contra de la UGPP. A juicio de la tutelante, la entidad aludida vulneró los derechos fundamentales al mínimo vital, a la seguridad social, a la vida digna, y “los derechos de la tercera edad” de Rita Raquel Quintero Rosales. Por esa razón, solicitó al juez constitucional que ordene a la UGPP (i) dejar sin efectos la resolución RDP No. 026209 del 5 de julio de 2018, para que, en su lugar, “cobre vigencia la Resolución RDP No. 13002 del 13 de abril de la misma anualidad que reconoció y ordenó de manera provisional el pago de su pensión”, (ii) pagar las mesadas pensionales conforme lo ordenado en la Resolución RDP No. 13002 del 13 de abril de 2018, hasta tanto se reconozca la pensión de manera definitiva, (iii) continuar garantizando la seguridad social a la tutelante y, (iv) designar como curador provisional de la accionante a Cecilia Inmaculada Romero Quintero9. 

 3. Respuesta de la entidad accionada10. El 25 de septiembre de 2018, el Subdirector de Defensa Judicial Pensional de la UGPP pidió que se declarara improcedente la acción de tutela. Manifestó que en contra de la Resolución RDP No. 26209 del 5 de julio de 2018 la actora no interpuso los recursos previstos para el agotamiento de la vía gubernativa y, que, además, esta tiene la posibilidad de controvertir la negativa de reconocimiento prestacional ante la jurisdicción contencioso-administrativa u ordinaria11. Por otra parte, afirmó que no vulneró “los derechos al debido proceso y a la defensa”, por cuanto “no estaba demostrado por la accionante los requisitos establecidos en la ley para ser beneficiaria de la pensión de sobreviviente”12. 

 4. Sentencia de primera instancia13. El 25 de septiembre de 2018, el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Barranquilla concedió el amparo solicitado. Por una parte, la autoridad judicial concluyó que la solicitud de tutela era procedente, “en vista de la condición de discapacidad de la actora e igual mente (sic) la edad de la misma”. Por otra, consideró que de “los elementos de juicio allegados existe una presunción de legalidad, dando a entender que la actora si cumple con los requisitos establecido (sic) en el artículo 47 de la Ley 100 de 1993”. En consecuencia, ordenó a la UGPP (i) reconocer y pagar a Rita Raquel Quintero Rosales, en forma provisional, la pensión de sobrevivientes “hasta tanto exista un pronunciamiento judicial ejecutoriado (…) para lo cual deberá interponer la demanda judicial” correspondiente y, (ii) designar a Cecilia Inmaculada Romero Quintero como curadora provisional de la accionante.

 5. Impugnación14. El 8 de octubre de 2018, la UGPP impugnó la decisión. Reiteró que, a su juicio, la solicitud de tutela es improcedente. Además, sostuvo que la accionante no cumple con “los requisitos indicados por la normativa y jurisprudencia especial pensional” para el reconocimiento de la prestación reclamada. 

 6. Sentencia de segunda instancia15. El 21 de noviembre de 2018, la Sala Primera de Decisión Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Barranquilla revocó la decisión del a quo. En su lugar, resolvió “no tutelar (…) los derechos fundamentales al mínimo vital, seguridad social, vida digna y de la tercera edad”16, por considerar que “no existe la ocurrencia de un perjuicio irremediable ni mucho menos la inminencia de tal que habilite que el juez constitucional se pronuncie”17.

 2. Actuaciones en sede de revisión

 7. Mediante auto del 29 de abril de 201918 el magistrado sustanciador del proceso requirió a la UGPP y a la accionante para que, en el término de tres (3) días contados desde la notificación de la decisión, informaran del estado de la solicitud de reconocimiento pensional objeto de la presente acción de tutela y sobre las circunstancias relacionadas con dicho trámite. En respuesta al requerimiento efectuado, Cecilia Inmaculada Romero Quintero allegó la información relativa a las circunstancias económicas suyas y de su agenciada, y concerniente al proceso de interdicción judicial promovido en favor de Rita Raquel Quintero Rosales19. Así mismo, la UGPP informó que reconoció la pensión de sobrevivientes reclamada, por medio de Resolución RDP 041163 de 16 de octubre de 201820.

 II. Consideraciones y fundamentos

 3. Problema jurídico 

 8. En el asunto sub iudice, la Sala deberá establecer si la acción de tutela es procedente para resolver una solicitud de reconocimiento y pago de sustitución pensional por sobrevivencia. Así mismo, de resultar necesario, determinar si la UGPP vulneró los derechos fundamentales a la seguridad social, mínimo vital y vida digna de Rita Raquel Quintero Rosales, persona de la tercera edad y en situación de discapacidad mental, al condicionar el reconocimiento y pago de la sustitución pensional por sobrevivencia a la presentación de: (i) registro civil de nacimiento con nota marginal de matrimonio, (ii) sentencia de interdicción judicial y designación de curador a efectos de administrar su patrimonio, y, (iii) dictamen de pérdida de capacidad laboral ejecutoriado y en firme, con el fin de establecer si requiere de ayuda de terceros. 

 4. Análisis de procedencia

 9. La acción sub examine cumple los requisitos de legitimación en la causa, subsidiariedad e inmediatez. En primer lugar, se acredita la legitimación en la causa tanto por activa21 como por pasiva22. La tutela fue presentada por Cecilia Inmaculada Romero Quintero, en calidad de agente oficiosa de su madre, Rita Raquel Quintero Rosales, “a quien su condición mental no le permite promover su propia defensa”23 , y se interpuso en contra de la UGPP, entidad a la que se le atribuye la vulneración de los derechos fundamentales en cuestión por haber negado la prestación económica reclamada por la señora Quintero Rosales24. Segundo, se satisface el requisito de subsidiariedad. En este caso, el proceso ordinario laboral es el mecanismo de defensa disponible para controvertir la negativa de reconocimiento pensional25. Sin embargo, en el sub iudice la tutela es procedente para evitar la configuración de un perjuicio irremediable26. En efecto, está probado que Rita Raquel Quintero Rosales: (i) es una persona de 77 años de edad y en situación de discapacidad mental27; (ii) “no posee renta, bienes o alguna clase de ingresos”28 y (iii) depende del apoyo económico de sus familiares29 para cubrir las necesidades subsistencia que solventaba con el ingreso de su cónyuge y los “gastos médicos y drogas30, terapias físicas, transporte, pago para las señoras encargadas de su cuidado”31 originados en su condición de salud. En consecuencia, “atendiendo las circunstancias en que se encuentr[a] [la] solicitante”32, es desproporcionado exigirle que acuda a los mecanismos ordinarios de protección33. Finalmente, la tutela también cumple con el requisito de inmediatez, porque se presentó en un término razonable, esto es, cerca de 24 días después de que la UGPP le notificó a la tutelante la negativa del reconocimiento prestacional34.

 5. Caso concreto

 10. Esta acción de tutela fue interpuesta por la señora Cecilia Inmaculada Romero Quintero, en calidad de agente oficioso de Rita Raquel Quintero Rosales, a fin de lograr el amparo de sus derechos fundamentales al mínimo vital, seguridad social, vida digna y “los derechos de la tercera edad”. A su juicio, los mencionados derechos fueron vulnerados con ocasión de la negativa de la UGPP de reconocer y pagar la sustitución pensional por sobrevivencia.

 11. Tras analizar los medios de prueba que conforman el expediente, la Sala Primera de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional encuentra que, en el presente caso, la UGPP vulneró los derechos fundamentales al mínimo vital, seguridad social y vida digna de la tutelante, por haberle exigido requisitos no previstos por la ley para efectuar el reconocimiento de una sustitución pensional por sobrevivencia -numeral 5.1. infra-, esto es, (i) el registro civil de nacimiento con nota marginal de matrimonio -numeral 5.1.1. infra-, (ii) sentencia de interdicción y acta de nombramiento de curador -numeral 5.1.2. infra- y (iii) dictamen de pérdida de capacidad laboral ejecutoriado y en firme -numeral 5.1.3. infra-.

 5.1. Exigencia de requisitos no previstos por la ley para efectuar el reconocimiento de una sustitución pensional 

 12. El artículo 47 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 12 de la Ley 797 de 2003, dispone que será beneficiario de la pensión de sobrevivientes “el cónyuge o la compañera o compañero permanente o supérstite” que acredite (i) tal calidad, (ii) la dependencia económica y, (iii) la convivencia con el causante35. Las exigencias adicionales a las previstas por el marco jurídico dispuesto para obtener una prestación solo son válidas en la medida en que se dirijan a demostrar los requisitos de los cuales dependa la obtención del derecho36. Precisamente, la jurisprudencia constitucional ha señalado que “la imposición de formas o ritos no consagrados en las normas vigentes (…) supone la creación de requisitos extralegales que hacen más dificultoso el acceso a los derechos pensionales”37. Por lo tanto, condicionar el pago de la sustitución pensional por sobrevivencia a la acreditación de requisitos no previstos por la ley, tales como (i) registro civil de nacimiento con nota marginal de matrimonio para acreditar la calidad de cónyuge del causante, (ii) sentencia de interdicción y acta de designación de curador, así como (iii) dictamen de pérdida de capacidad laboral ejecutoriado y en firme, para otorgar el reconocimiento pensional a favor de una persona en situación de discapacidad mental, constituye una carga desproporcionada al solicitante de la prestación a la luz del marco normativo vigente, como se pasa a exponer.

 5.1.1. Registro civil de nacimiento con nota marginal de matrimonio

 13. El registro civil de nacimiento con nota marginal de matrimonio para acreditar la calidad de cónyuge no es un requisito previsto por la ley y puede suplirse con otro medio probatorio. El artículo 47 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 12 de la Ley 797 de 2003, dispone que el solicitante debe demostrar su calidad de cónyuge para ser beneficiario de la pensión de sobrevivientes. Con todo, la citada disposición no establece que la calidad de cónyuge se tenga que probar con el registro civil de nacimiento con nota marginal de matrimonio. En efecto, para acreditar el estado civil, el Estatuto del Registro Civil de las Personas señala que “los hechos y actos relacionados con el estado civil de las personas ocurridos con posterioridad a la vigencia de la Ley 92 de 1993, se probarán con copia de la correspondiente partida o folio, o con certificados expedidos con base en los mismos”38; de manera que son pruebas conducentes para acreditar la calidad de cónyuge supérstite, el registro civil de nacimiento39, así como el registro civil de matrimonio40. A lo anterior debe agregarse que el artículo 143 del Decreto 019 de 2012 faculta a las Administradoras de Fondos de Pensiones para consultar en las bases de datos disponibles de la Registraduría Nacional del Estado Civil “los aspectos que pudieran influir en el reconocimiento y cuantificación de las prestaciones y servicios”. Por lo tanto, es claro que una entidad pensional tiene varias opciones para verificar el estado civil de las personas, y no puede imponer al solicitante el cumplimiento de requisitos no previstos por la ley y que resulten desproporcionados.

 5.1.2. Sentencia de interdicción y acta de nombramiento de curador

 14. Las administradoras de fondos de pensiones no pueden condicionar el pago de la pensión a favor de una persona en situación de discapacidad mental a la presentación de sentencia de interdicción ejecutoriada y en firme y a la designación de curador definitivo. Conforme a la jurisprudencia de esta Corporación41, una persona en situación de discapacidad tiene derecho a tomar sus propias determinaciones en un marco que respete su autonomía, libertad e independencia individual, pues “se presume capaz, y en consecuencia, se encuentra en pleno uso y goce de sus facultades para adquirir derechos, contraer obligaciones y realizar todo tipo de negocios jurídicos, sin la intervención de un tercero”42, hasta tanto no se dicte sentencia definitiva en el proceso de interdicción. Si la persona ha sido diagnosticada con alguna afección mental, es discriminatorio considerar, prima facie, que debe ser declarada interdicta y someterse a la curaduría de un tercero. Por lo tanto, los fondos de pensiones deben abstenerse de imponer condicionamientos a los actos de reconocimiento pensional, y, en su lugar, “proporcionar los apoyos y ajustes razonables para que la persona con discapacidad manifieste su voluntad y acceda al pago de las prestaciones económicas que le han sido reconocidas”43.

 15. Con fundamento en lo anterior, en este supuesto las mesadas tendientes a garantizar el mínimo vital del beneficiario de la pensión44 se pagarán directamente o por medio de su cónyuge, compañero permanente o pariente45, previa comunicación de la decisión al Defensor de Familia, o a la Defensoría del Pueblo y al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar -entidades encargadas de prestar asistencia personal y jurídica a las personas con discapacidad-, a fin de que éstas ejerzan una labor de supervisión.

 5.1.3. Dictamen de pérdida de capacidad laboral ejecutoriado y en firme

 16. No es adecuado exigir un dictamen de pérdida de capacidad laboral ejecutoriado y en firme para acreditar la discapacidad mental del cónyuge que solicita la sustitución pensional por sobrevivencia. La Ley 100 de 1993 no hace distinción, en ninguno de sus apartes, frente al cónyuge beneficiario de la pensión de sobrevivientes en “estado de invalidez”, tal como si lo hace respecto de los hermanos e hijos del causante, en situación de invalidez46. En esa medida, no es admisible que una Administradora de Fondos de Pensiones le exija al cónyuge en situación de discapacidad mental presentar un dictamen de pérdida de capacidad laboral ejecutoriado y en firme para otorgar la pensión de sobrevivientes. 

 17. De conformidad con lo expuesto, la Sala concluye que, en el presente asunto, la UGPP vulneró los derechos fundamentales al mínimo vital, seguridad social y vida digna de la tutelante. Habida consideración de que la tutelante acreditó el cumplimiento de las exigencias dispuestas por el artículo 47 de la Ley 100 de 1993 -modificado por el artículo 12 de la Ley 797 de 2003- para ser beneficiaria de la sustitución pensional por sobrevivencia, la entidad no podía haberle exigido requisitos no previstos por la ley para efectuar el reconocimiento de la prestación. 

 18. En sede de revisión se constató que, por medio de la Resolución RDP 041163 del 16 de octubre de 2018, la UGPP reconoció y pagó con carácter definitivo la pensión de sobrevivientes a Rita Raquel Quintero Rosales, la incluyó en nómina de pensionados a partir de noviembre de 2018 y le fue designado el curador provisional que esta requería para garantizar el pago de las mesadas pensionales47. Con todo, es preciso señalar que, si bien dicho reconocimiento se efectuó para “da[r] cumplimiento de un fallo de tutela proferido por el Juzgado 003 Laboral del Circuito de Barranquilla”, el juez de primera instancia concedió el amparo solicitado por la accionante en forma provisional y “hasta tanto exista un pronunciamiento judicial ejecutoriado (…) para lo cual deberá interponer la demanda judicial”, cuando lo cierto es que este ha debido ordenarlo con carácter definitivo y sin condicionarlo a la presentación de sentencia de interdicción ejecutoriada y en firme (numeral 5.1.2. supra). En tales términos, se confirmará la decisión adoptada por el juez de tutela de primera instancia, pero por las razones expuestas en esta providencia. 

 19. Finalmente, en atención a la conducta de la accionada, la Sala exhortará a la UGPP para que resuelva las solicitudes de sustitución pensional por sobrevivencia de las personas en situación de discapacidad mental con fundamento únicamente en los requisitos previstos por la ley y en los términos de la jurisprudencia constitucional, sin necesidad de acudir a exigencias adicionales que no encuentran sustento en la normatividad que regula la materia y, que además, resultan desproporcionadas para el solicitante que reúne los requisitos legales para acceder a su derecho pensional.

 6. Conclusión

 20. Por lo anterior, la Sala ordenará revocar la decisión del a quo y, en su lugar, confirmar la sentencia de tutela dictada por el ad quem. Así mismo, con fundamento en las consideraciones expuestas en el numeral 5.1. supra, exhortará a la UGPP para que resuelva las solicitudes de sustitución pensional por sobrevivencia de personas en situación de discapacidad mental con fundamento en los requisitos previstos por la ley y conforme al precedente de esta Corte. 

 III. Decisión

 21. En mérito de lo expuesto, la Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE

Primero.- REVOCAR la sentencia proferida el 21 de noviembre de 2018 por la Sala Primera de Decisión Laboral del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Barranquilla y, en su lugar, CONFIRMAR la sentencia dictada el 25 de septiembre de 2018 por el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Barranquilla, por las razones expuestas en esta providencia. 

Segundo.- EXHORTAR a la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales de la Protección Social -UGPP- para que resuelva las solicitudes de sustitución pensional por sobrevivencia con fundamento en los requisitos previstos por la ley y de conformidad con el precedente constitucional, en los términos señalados en el numeral 5 supra.

Tercero.- LIBRAR, por Secretaría General, la comunicación de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí contemplados.

Comuníquese y cúmplase, 

CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado

DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado

MARTHA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General