Sentencia SU585/17

ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Procedencia excepcional

El asunto que ocupa la atención de la Sala Plena consiste en un amparo constitucional interpuesto contra una providencia judicial. Al respecto, luego de algunas hesitaciones, la Corte Constitucional reconoció que la vigencia de los derechos fundamentales era una exigencia superior, predicable también de los jueces de la República, razón por la cual aceptó la procedencia excepcional de la acción de tutela contra las providencias judiciales, tal como también es aceptado en otros sistemas jurídicos, pero negado expresamente por otros. No obstante, la jurisprudencia constitucional ha tomado en consideración que la acción de tutela contra providencias judiciales no puede convertirse en un mecanismo ordinario de instancia judicial adicional, que afecte la independencia y autonomía judicial en el ejercicio de sus competencias, ni que vulnere la seguridad jurídica, a través del desconocimiento sistemático de la cosa juzgada, razones todas que justifican el reforzamiento de los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela, cuando ésta se enfrenta a una decisión proferida por una autoridad judicial.  

ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Requisitos generales y especiales de procedibilidad 

LEGITIMACION POR ACTIVA EN TUTELA-Veedor Nacional de partido político 

LEGITIMACION POR PASIVA EN TUTELA-Entidad pública 

PRINCIPIO CONSTITUCIONAL DE SEPARACION ENTRE LO PUBLICO Y LO PRIVADO-Jurisprudencia constitucional 

PRINCIPIO DE SEPARACION ENTRE LO PUBLICO Y LO PRIVADO-Concepto y alcance 

Se trata de un principio constitucional presente en la Constitución Política de 1991 el que, a pesar de no tener una consagración normativa expresa, atraviesa todo el cuerpo constitucional: implica el respeto del principio de dignidad humana (artículo 1), al reconocer la autonomía de los particulares, su libertad y excluir su utilización instrumental o cosificación por parte del poder público; al diferenciar implícitamente entre los fines esenciales del Estado, de interés general (artículo 2), de los fines que individualmente puedan resultar esenciales para los particulares; al diferenciar la responsabilidad que puede incumbir a los particulares por exceder los límites a sus libertades y derechos -vinculación negativa al ordenamiento jurídico-, de la responsabilidad de los servidores públicos por omitir sus funciones o extralimitarse en ellas – vinculación positiva al ordenamiento jurídico- (artículo 6); al garantizar la intimidad personal y la inviolabilidad de las comunicaciones privadas (artículo 15); al reconocer el derecho al libre desarrollo de la personalidad (artículo 16), en el que no puede intervenir el Estado; al permitir las libertades de conciencia y de cultos, típicos asuntos de fuero privado (artículo 18 y 19); en la libertad de escoger profesión u oficio y la autorización al Estado para exigir títulos de idoneidad solamente respecto de las profesiones que impliquen riesgo social, caso en el cual un asunto de interés privado, se convierte de interés público (artículo 26); en la consagración del principio de libertad y la garantía de que las personas no serán molestadas en su persona o familia, ni reducidas a prisión o arresto, ni detenidas, ni su domicilio registrado, sino en virtud de mandamiento escrito de autoridad judicial competente (artículo 28), salvo en el caso de flagrancia (artículo 32); en la prohibición de la intervención del Estado en la conformación y funcionamiento de los sindicados (artículo 39); en las previsiones relativas a los servicios públicos, asuntos de interés general, tales como la seguridad social (artículo 48), la salud (artículo 49), la educación (artículo 67) y en las previsiones generales de los artículos 365 al 370; en la garantía de la propiedad privada, salvo expropiación por razones legales de utilidad pública o interés social (artículo 58); en el derecho a acceder a los documentos públicos, mas no a los privados (artículo 74); en la previsión de derechos colectivos (artículos 78 al 82); en el carácter público de las solicitudes de sanciones penales y disciplinarias de los servidores públicos (artículo 92); en el establecimiento de los deberes y obligaciones de los particulares respecto de lo público (artículo 95); en la regulación de la función pública (122 al 131); en la limitación de la responsabilidad disciplinaria de quienes ejercen funciones públicas a la derivada de la “conducta oficial” de los mismos, la que implica que ésta no comprende su conducta privada (118 y 277); al disponer que la función administrativa está al servicio de los intereses generales (artículo 209); en la exclusión de los particulares del ejercicio de la fuerza pública (artículo 216); en el carácter público del control fiscal (artículo 267); en el carácter libre mas no absoluto de la actividad económica y la iniciativa privada (artículo 333) y en la determinación del carácter público de las actividades financiera, bursátil y aseguradora(artículo 335). Ahora bien, la separación entre los asuntos públicos y los asuntos privados como principio constitucional no es absoluta ni orgánica, ya que permite el ejercicio de funciones públicas por parte de los particulares, pero sí inspira, a la vez, la esencia libertaria del régimen constitucional y el carácter limitado y sometido del poder público .

ACCION POPULAR-Alcance a la luz del principio constitucional de separación entre lo público y lo privado 

La Corte Constitucional reconoció que el principio de separación entre lo público y lo privado se manifiesta en ámbitos privados intangibles por parte del poder público, pero no implica la ausencia de puntos de contacto o puentes comunicantes que determinan, fundamentalmente, que ciertas actividades privadas tengan incidencia en lo público y, a la vez, que los particulares participen activamente en los intereses de la colectividad a la que pertenecen, en ejercicio de sus derechos, pero también en cumplimiento de sus deberes. Así, por ejemplo, el inciso primero del artículo 88 de la norma superior, donde a través de la acción popular, de naturaleza pública, el Constituyente recogió instituciones previas, de rango legal, para otorgar, con carácter general y principal, un instrumento eficaz a las personas, sin necesidad de ostentar la calidad de ciudadano, para que puedan contribuir a la protección de importantes derechos e intereses colectivos tales como “el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente (y) la libre competencia económica”. Se trata de una emanación del principio constitucional de solidaridad, que permite a las personas contribuir altruistamente a la realización de los fines esenciales del Estado. Así, como ejercicio de un derecho político, toda persona se encuentra legitimada para solicitar al juez civil o de lo contencioso administrativo, las medidas necesarias para evitar la vulneración de los derechos e intereses colectivos y, en caso de afectación consumada, pretender su restablecimiento o protección a través de las medidas que resulten conducentes para volver las cosas al estado anterior. Por esta razón, la jurisprudencia constitucional ha reconocido que la acción popular tiene un carácter preventivo, a la vez que restaurativo. Ahora bien, la existencia de dicho puente comunicante entre lo público y los particulares, no conlleva al desconocimiento del principio constitucional de separación entre los asuntos públicos y los privados, ya que la acción popular es un mecanismo ciertamente amplio, pero no ilimitado. La amplitud de la acción popular se explica, en primer lugar, por el carácter abierto e indefinido legalmente del contenido de los derechos o intereses colectivos amparables mediante este mecanismo. En segundo lugar, porque todas las personas tanto públicas, como privadas, resultan potencialmente pasibles de la acción popular. Y, en tercer lugar, por los amplísimos poderes que le son en principio reconocidos al juez de la acción popular, para proteger eficazmente el derecho o interés colectivo.

DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS-Definición/ACCION POPULAR-Protección de derechos e intereses colectivos

Los derechos e intereses colectivos son aquellos predicables de la comunidad en general, considerada de manera indivisible y no coligada, es decir, que trascienden los meramente individuales de los miembros de la sociedad o de un determinado grupo o colectividad, en razón de su vinculación con el interés general. Constituyen prerrogativas, condiciones y valores esenciales, entre otros, para la convivencia pacífica, el orden y la conservación de la sociedad política establecida, incluida su historia y su cultura. Esto significa que no se trata de derechos o intereses que conciernen determinados grupos sociales, sino a la sociedad política colombiana, razón por la cual pueden también denominarse como derechos o intereses públicos. Este es el rasgo fundamental que diferencia la acción popular de la acción de grupo en la que se protegen derechos individuales de una determinada colectividad, incluso fáctica. Justamente la naturaleza popular o colectiva de los derechos o intereses protegidos mediante esta acción, es lo que justifica que cualquier persona se encuentre legitimado para ejercerla, al ser un asunto que le concierne, pero no de manera individual, sino difusa, en ejercicio de su calidad de miembro de la comunidad nacional. En este sentido, el accionante de la acción popular no reclama movido por un interés particular o del grupo al que pertenece, ni pide nada para sí mismo, sino contribuye, de manera cívica, a la defensa de los elementos considerados por la Constitución o por las leyes, como esenciales para la comunidad política.

ACCION POPULAR-Legitimación por pasiva

La efectividad y la protección de los derechos e intereses colectivos no se encuentra exclusivamente en las manos de las entidades públicas. El medio ambiente, los bienes de uso público, el patrimonio cultural de la nación, la libre competencia, entre otros, dependen positiva y negativamente de la actividad de los particulares. Por esta razón, el artículo 14 de la Ley 472 de 1998 dispuso que “La Acción Popular se dirigirá contra el particular, persona natural o jurídica, o la autoridad pública cuya actuación u omisión se considere que amenaza, viola o ha violado el derecho o interés colectivo. En caso de existir la vulneración o amenaza y se desconozcan los responsables, corresponderá al juez determinarlos”.

ACCION POPULAR-Poderes del juez 

MORALIDAD ADMINISTRATIVA-Contenido y alcance 

La Constitución Política de 1991 estableció la moralidad administrativa como un principio que guía el ejercicio de la función administrativa (artículo 209, C.P.), al tiempo que la identificó como un derecho o interés colectivo amparable mediante la acción popular (artículo 88, C.P.). En tanto que principio, se trata de un mandato de textura abierta inspirado en el principio de la prevalencia del interés general, que guía el ejercicio de la actividad administrativa hacia el actuar pulcro, probo y honesto, no desde un punto de vista de la subjetividad o consciencia moral de quien ejerce la función administrativa, sino a partir de referentes objetivos tales como la defensa del patrimonio público, del interés general y del ordenamiento jurídico. Como derecho e interés colectivo, la moralidad administrativa es una legitimación respecto de cualquier persona para exigir la fiscalización judicial del adecuado ejercicio de la función administrativa no referido exclusivamente al sometimiento formal al orden jurídico.  

AUTONOMIA DE LOS PARTIDOS Y MOVIMIENTOS POLITICOS-No es absoluta 

PARTIDOS POLITICOS-Deben guiar su actividad bajo el principio de transparencia 

PRINCIPIO DE MORALIDAD DE LOS PARTIDOS POLITICOS-No tiene el mismo contenido y alcance del principio, derecho e interés colectivo de la moralidad administrativa 

No obstante la importancia del principio de moralidad que debe guiar la actividad de los partidos y movimientos políticos y su rango constitucional, ésta no tiene el mismo contenido y alcance del principio, derecho e interés colectivo de la moralidad administrativa, en cuanto (i) la autonomía reconocida a los partidos y movimientos políticos riñe con el sometimiento o vinculación positiva y negativa propia de quienes ejercen la función pública administrativa (artículos 1, 6 y 121 a 123 C.P.). (ii) A pesar del aumento progresivo de los límites constitucionales y estatutarios al ejercicio de dicha autonomía, existe un ámbito mínimo de auto organización y auto gestión de los partidos y movimientos políticos que es inexistente en la actividad de las entidades administrativas y los particulares que ejercen la función administrativa, ya que todas sus actuaciones son controlables por los órganos administrativos y jurisdiccionales de control.

ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Procedencia por defecto orgánico por examinar la moralidad de un partido político, a través de la acción popular, a pesar de que ni la Ley 1437 de 2011, ni la Ley 472 de 1998, otorgaron dicha competencia 

ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Procedencia por violación directa de la Constitución, en particular, la garantía de juez natural o competencia 

Referencia: Expediente T-5.475.189

Acción de tutela interpuesta por Rodrigo Llano Isaza contra el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B.

Magistrado Ponente:
ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Bogotá D.C. veintiuno (21) de septiembre de dos mil diecisiete (2017). 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente:

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES 

A. LA DEMANDA DE TUTELA

El señor Rodrigo Llano Isaza, actuando como afiliado al Partido Liberal Colombiano, a la vez que como Veedor Nacional y Defensor del Afiliado del mismo, presentó el 07 de julio de 2015 acción de tutela en procura de obtener la protección de los derechos fundamentales al debido proceso (artículo 29, C.P.) y a la igualdad ante la ley (artículo 13, C.P.), en conexión con la garantía de participación en la conformación, ejercicio y control del poder político (artículo 40, C.P.), vulnerados a su juicio por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, al revocar, en segunda instancia, la providencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, que había desestimado inicialmente las pretensiones de una acción popular ejercida por el señor Silvio Nel Huertas Ramírez en contra del Consejo Nacional Electoral y la Dirección Nacional del Partido Liberal Colombiano, a raíz del supuesto desconocimiento del derecho e interés colectivo a la moralidad administrativa de que tratan los artículos 4º de la Ley 472 de 1998 y 1º de la Ley 1475 de 2011, por virtud de “la extralimitación de funciones, acciones y omisiones de tales entidades frente a la expedición y trámite de inscripción de los Estatutos de la referida organización política”.

B. HECHOS RELEVANTES

1. Mediante Resolución 658 del 9 de abril de 2002, el Director Nacional del Partido Liberal Colombiano resolvió promulgar los nuevos estatutos, la plataforma ideológica y el Código Disciplinario que empezarían a regir desde entonces los destinos de la colectividad, luego de que sus contenidos fueran reformados y actualizados por la Asamblea Liberal Constituyente y se presentaran a ratificación popular en la consulta liberal programada para el 10 de marzo de 2002.

Específicamente, en el título XI del cuerpo estatutario aprobado se dispuso que el Congreso Nacional del Partido sería la instancia competente para reformar los estatutos, siempre que contara con “el voto favorable de las dos terceras partes de los miembros asistentes”.

2. Con la entrada en vigencia de la Ley Estatutaria 1475 del 14 de julio de 2011, por medio de la cual se adoptaron reglas de organización y funcionamiento de partidos y movimientos políticos, se autorizó a las organizaciones partidistas para que, “en la siguiente reunión que oficiara el órgano que tuviere la competencia para reformar los estatutos”, adecuaran los mismos a los principios de transparencia, objetividad, moralidad, equidad de género y el deber de presentar y divulgar sus programas políticos de conformidad con lo dispuesto en la Constitución.

3. En el caso del Partido Liberal Colombiano, quien fungía en aquella época como Director Nacional resolvió expedir la Resolución 2895 del 07 de octubre de 2011 para promulgar unos nuevos estatutos ajustados a los dictados de la preceptiva legal, cuyo registro fue impartido por el Consejo Nacional Electoral mediante la Resolución 4402 del 9 de noviembre de 2011.

4. El 15 de febrero de 2013, el señor Silvio Nel Huertas Ramírez, obrando en nombre propio como “ciudadano militante de la colectividad laboral, integrante del Congreso Nacional del Partido Liberal y Presidente del Directorio Liberal del municipio de Miraflores”, promovió acción popular contra el Consejo Nacional Electoral y la Dirección Nacional del Partido Liberal Colombiano con el fin de que se protegiera el derecho e interés colectivo a la moralidad administrativa y en particular, la moralidad de los partidos y movimientos políticos definida en el artículo 1 de la Ley 1475 de 2011 y en los artículos 21, 51 y 53 del Código de Ética del Partido Liberal, quebrantados, a su juicio, no sólo por la expedición de la Resolución 2895 de 2011, a través de la cual la Dirección Nacional Liberal promulgó un nuevo cuerpo estatutario sin tener en cuenta que su modificación era competencia del Congreso Nacional del Partido, tal y como lo preveían los estatutos aprobados en el año 2002, sino también a causa de su registro por el órgano de vigilancia electoral, con prescindencia del concepto previo desfavorable rendido por el Tribunal Nacional de Garantías del Partido Liberal, encargado, en principio, de controlar y decidir sobre el cumplimiento de las normas internas de la agrupación política. Concluyó el demandante de la acción popular que las directivas del Partido Liberal habían desconocido la moralidad de que trata la Ley 1475 de 2011, al tiempo que el Consejo Nacional Electoral habría incurrido en un error judicial, del que trata el artículo 66 de la Ley 270 de 1996, al aprobar la reforma estatutaria. 

Como consecuencia de lo anterior, solicitó (i) la revocatoria y suspensión de varias resoluciones expedidas por la Dirección Nacional Liberal para promulgar los estatutos de esa colectividad y algunos actos administrativos proferidos por el Consejo Nacional Electoral para registrar los mismos, así como la convocatoria a un congreso nacional del partido político referido; (ii) la restitución de los dineros gastados en actividades partidistas adelantadas con posterioridad a la expedición de esos actos y resoluciones; y (iii) la suspensión de los derechos de financiación estatal, ejecución del presupuesto aprobado, utilización de espacios en medios de comunicación y postulación e inscripción de candidatos por parte del Partido Liberal Colombiano.

5. La acción popular fue tramitada, en primera instancia, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B y, en segunda instancia, por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B.

Primera instancia de la acción popular: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Subsección B, Sección Primera

Por medio de sentencia del 8 de noviembre de 2013, la autoridad judicial de conocimiento denegó las pretensiones de la demanda de acción popular, tras considerar que, aun cuando los actos del Consejo Nacional Electoral que dieron lugar a la aprobación de los nuevos estatutos del Partido Liberal sí tienen el carácter de actos administrativos, no pudo demostrarse que con ellos se hubiere afectado derecho o interés colectivo alguno, al tiempo que los actos del Partido Liberal no tienen la capacidad para afectar la moralidad administrativa.

A tal inferencia arribó después de precisar que el cuerpo estatutario censurado fue expedido en forma provisional como resultado del expreso mandato consignado en el artículo 9º de la Ley 1475 de 2011, conforme al cual los partidos y movimientos políticos tendrían que adecuar sus estatutos a las disposiciones de dicha ley, dentro de los dos años siguientes a su entrada en vigor. Tanto es así, que ya fueron aprobados unos nuevos estatutos del Partido Liberal, que fueron debidamente registrados por el Consejo Nacional Electoral mediante la Resolución 2247 del 18 de septiembre de 2012.

Por otra parte, no encontró que el hecho de que varios órganos internos del partido se hayan modificado o incluso suprimido por razón de la variación en el procedimiento estatutario para acoplar su forma organizativa y andamiaje institucional a las nuevas reglas en materia electoral, tenga la virtualidad suficiente de desconocer de alguna manera lo que debe entenderse por moralidad administrativa o de constituir una desviación de poder en contra de los intereses generales de la colectividad. Lo propio sucede con las acusaciones relacionadas con supuestas influencias indebidas en el manejo de los recursos públicos adjudicados a la institución política, que además no estuvieron acompañadas de pruebas o elementos de juicio que así lo acreditasen.

En definitiva, para el tribunal, el actor popular no logró demostrar la existencia de una violación o amenaza del derecho colectivo invocado como fundamento medular de la demanda y, antes bien, lo que dejó entrever con la demanda, fue el ánimo de proteger una serie de intereses políticos radicados en cabeza de los miembros del Partido Liberal Colombiano que, en su concepto, se vieron afectados con la expedición de un nuevo marco estatutario, “lo cual escapa por entero del objeto de estudio de la acción popular, en cuanto aquella no está diseñada para pronunciarse en torno a pretensiones de naturaleza subjetiva ni individual”.

Segunda instancia de la acción popular: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B

6. Recurrido el fallo por el demandante, sobre la base de insistir en que la afectación alegada giraba en torno a las decisiones de modificación e inscripción de los nuevos estatutos sin la autorización del Congreso Nacional del Partido Liberal y con desconocimiento de las decisiones del Tribunal Nacional de Garantías, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, procedió a revocarlo en su integridad por medio de la sentencia del 5 de marzo de 2015, en la que luego de examinar todas las actuaciones surtidas para la adopción y registro de los estatutos provisionales del Partido Liberal Colombiano, concluyó que se habían transgredido ostensiblemente los valores, derechos e intereses colectivos relacionados con la moralidad administrativa, al punto no solamente de “utilizarse la ley con fines contrarios a los estatales, afectándose gravemente el principio democrático y con él la participación, la igualdad y la transparencia, sino también ejercitarse las facultades de vigilancia y control electoral con favorecimiento indebido de las directivas del partido y en contravía de los derechos de los ciudadanos”.

Para arribar a esta conclusión, la sentencia en cuestión realizó un examen doctrinal de la naturaleza y rol de los partidos políticos, para concluir que son instituciones que hacen parte de la organización política del Estado, que cumplen un rol esencial en la formulación de políticas públicas y la conformación del poder político y, en este sentido, de sus actuaciones es predicable la exigencia de moralidad administrativa. Sostienen que la moralidad administrativa no es sólo predicable de las entidades públicas o de los particulares que ejercen función administrativa, sino de todo aquel que participe de las características de la organización política, como es el caso de los partidos políticos, los que contribuyen a la realización de los fines del Estado. Puso de relieve que el artículo 107 de la Constitución exige el respeto del principio de moralidad por parte de los partidos y movimientos políticos, para concluir que la misma era exigible judicialmente, a través de la acción popular, para su protección por parte de estos entes. 

Así, habiendo argumentado cómo la moralidad administrativa era exigible de los partidos políticos, concluyó la sentencia que la Dirección Nacional Liberal que desconoció ese derecho e interés colectivo, al haberse arrogado una facultad que ni los estatutos ni el Código de Ética aplicables al momento de entrada en vigencia de la Ley 1475 de 2011 le conferían, lo que le permitió usurpar la competencia del Congreso Nacional del Partido para i) sustituir las reglas de organización y funcionamiento internos, ii) afectar la realización de los principios de participación, igualdad, equidad de género y transparencia, y iii) desconocer las normas internas contenidas en los estatutos, cuando lo que le correspondía adelantar era el mero análisis de los ajustes requeridos de cara a las decisiones que habría de adoptar el órgano competente.

Agregó que estas vulneraciones se materializaron por cuanto de manera unilateral, apresurada e inconsulta, la Dirección Nacional del partido resolvió “i) modificar la conformación del poder soberano para excluir de este a los simpatizantes del partido; ii) sustituir el órgano máximo de decisión del partido; iii) afectar el derecho de participación de las bases sociales en la organización del partido; iv) desconocer el principio de equidad e igualdad de género, ya que excluyó a las mujeres de la organización de los órganos de dirección y administración y demás mecanismos internos de participación; v) discriminar a las minorías; vi) limitar los mecanismos internos de control y protección de los derechos de los asociados; vii) limitar el derecho a disentir y viii) sustituir al órgano competente para modificar los estatutos”, aunado a la circunstancia de reservarse para sí un mayor poder que le permitía incidir directamente sobre múltiples aspectos fundamentales de la colectividad, como: (i) la asignación de facultades para determinar los candidatos que deben ser inscritos, (ii) la designación sobre su reemplazo temporal o definitivo, (iii) la creación de fondos financieros con recursos del partido, (iv) la aprobación del presupuesto anual, (v) la reglamentación de las convenciones y (vi) la expedición del Código de Ética y de Procedimiento Disciplinario, entre muchas otras.

De igual manera, puso de relieve que a pesar de que el Tribunal Nacional de Garantías declaró contrarios a la ley y a las normas internas aprobadas en el año 2002 los estatutos promulgados mediante la Resolución 2895 de 2011, la Dirección Nacional Liberal no solo optó por desacatar dicho pronunciamiento, mediante la aplicación de las disposiciones declaradas ilegales, sino que amparada en ellas procedió a eliminar al referido órgano de control del partido, aduciendo para el efecto que su intervención devenía contradictoria y excluyente con el nuevo cuerpo estatutario, el cual, por lo demás, aseguraba respeto a la institucionalidad durante el periodo de transición. Apreciaciones que, en sentir de la subsección de la sección tercera, carecen de seriedad, ponderación y honestidad, pues antes que coincidir con fines superiores, dan cuenta de un claro interés por librarse de todo tipo de control y burlar una decisión desfavorable a sus intereses.

Adicionalmente sostuvo que del material probatorio allegado al proceso podía evidenciarse que el Consejo Nacional Electoral se limitó a señalar que la solicitud de registro efectuada por la Dirección Nacional del Partido Liberal estaba acorde a los lineamientos normativos que demandaba el tema, sin siquiera reparar si efectivamente se trataba de los ajustes exigidos por la Ley 1475 de 2011, ni contrastarlos con los argumentos contenidos en las impugnaciones que se interpusieron contra la Resolución 4402 de 2011. Mucho menos aún, con el ordenamiento jurídico en general, como era su deber legal.

De ahí que sea dable colegir que la máxima autoridad encargada de ejercer la inspección, vigilancia y control del cumplimiento de principios y reglas a los que se sujetan los partidos y movimientos políticos, actuó “con favorecimiento indebido de las directivas del Partido Liberal, en detrimento de los derechos que les asisten a las minorías y de los principios constitucionales involucrados”.

En ese orden de ideas, establecido que con la reforma, aprobación y registro de los nuevos estatutos del Partido Liberal se quebrantó la moralidad administrativa, en la providencia se dispuso la protección de este derecho colectivo mediante la adopción de las siguientes órdenes y medidas necesarias para hacer cesar las violaciones antes constatadas:

“1) Reconvenir al Partido Liberal Colombiano y al Consejo Nacional Electoral, para que se abstengan de continuar incurriendo o de reincidir en las actuaciones contrarias a los valores e intereses colectivos relacionados con la moralidad administrativa, establecidas en este proceso o en otras que tengan los mismos propósitos o efectos contrarios a los fines del Estado, en el ámbito de la organización y funcionamiento internos del partido.

2) El Partido Liberal Colombiano dará estricto cumplimiento a la decisión del Tribunal Nacional de Garantías que declaró ilegal la resolución No. 2895 de 2011 y, en consecuencia, en un término máximo de un (1) mes, contado desde la ejecutoria de esta sentencia, adoptará todas las medidas que sean necesarias para i) dejar de aplicar los estatutos adoptados con esa resolución y, posteriormente, aprobados por la Asamblea Liberal Constituyente convocada y elegida unilateralmente por la Dirección Nacional Liberal, adelantada el 10 de diciembre de 2011, incluso con los ajustes introducidos en esa oportunidad y ii) regirse en un todo por los estatutos vigentes cuando entró a regir la Ley 1475 de 2011, de conformidad con las exigencias del ordenamiento, en especial, las disposiciones de los artículos 107 y 108 constitucionales y 7º de la Ley 130 de 1994.

3) El Partido Liberal Colombiano procederá a cumplir el deber legal de ajustar los estatutos vigentes al momento de entrar a regir la Ley 1475 de 2011, en el término máximo de un (1) año, contado desde la fecha de ejecutoria de esta sentencia. Para tal efecto, el Partido conformará un Comité en el que deberá garantizarse la participación de por lo menos un representante de los órganos de dirección, de las bancadas, del Instituto de Pensamiento Liberal, de la Secretaría General del Partido, de cada una de las Secretarías Ejecutivas, de Participación y Temáticas, de los Comités Políticos Nacional y Territoriales, de las Comisiones de Participación Nacional, del Consejo Consultivo Nacional, de los Tribunales Nacional y Seccionales de Garantías y Disciplinarios, de la Veeduría del Partido y Defensoría del afiliado de la Comisión de Control Programático y de la Auditoría Interna, que se encargará de identificar los asuntos de los estatutos que deben ser ajustados a la Ley 1475 de 2011, bien, porque siendo parte del contenido mínimo no están tratados en los estatutos vigentes o porque estando tratados en esa normatividad, deben adecuarse a las disposiciones de la ley, por ser incompatibles con ésta.

En caso de que el Comité, así conformado, determine la necesidad de sustituir asuntos de los estatutos vigentes, por razones distintas de los ajustes requeridos por la Ley, esto es que claramente correspondan al ejercicio de la libertad de configuración que el ordenamiento garantiza en materia de organización y funcionamiento de los partidos, los identificará de manera que se puedan diferenciar claramente de los ajustes requeridos, al tenor de las exigencias de las disposiciones de la Ley 1475 de 2011

El Comité presentará al Partido Liberal la propuesta de ajuste y reforma, esta última ha de ser necesaria, de los estatutos, dentro de los tres (3) meses siguientes a la ejecutoria de esta sentencia y garantizará que todos los interesados puedan presentar observaciones, comentarios y sugerencias, las cuales analizará el Comité y dará cuenta, en documento escrito, de las que fueron acogidas y las razones para acogerlas y decantarlas.

La propuesta final de ajuste y reforma a los estatutos será sometida a aprobación del órgano competente del partido, de conformidad con las disposiciones de los artículo 4º de la Ley 1475 de 2011 y 119 de los estatutos vigentes cuando empezó a regir esa ley, con sujeción a las reglas que rigen la toma de decisiones por parte de ese órgano y en todo caso, con respeto del principio democrático.

4) Dentro del mes siguiente a la fecha de ejecutoria de esta sentencia, el Consejo Nacional Electoral adoptará todas las medidas que sean necesarias para dejar sin efectos las decisiones relativas al registro de los estatutos del partido liberal adoptadas con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 1475 de 2011, dando cuenta expresa de las razones señaladas en esta sentencia y de los deberes que le impone el ordenamiento a ese órgano electoral de garantizar el “…cumplimiento de las normas sobre Partidos y Movimientos Políticos” y la eficacia de “… los derechos de la oposición, de las minorías (…) y de participación política de los ciudadanos”.

Finalmente, no se accedió a la solicitud del actor relacionada con la devolución de los recursos gastados en el funcionamiento de la colectividad política, la congelación de fondos y de la utilización de espacios en medios de comunicación, sobre la base de que la protección del derecho colectivo afectado exige garantizar la eficacia de los intereses superiores a los que se orienta la actividad partidista, antes que a su paralización.

C. FUNDAMENTOS DE DERECHO DE LA DEMANDA DE TUTELA

Contra la decisión del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, el señor Rodrigo Llano Isaza, actuando en calidad de afiliado al Partido Liberal Colombiano y Veedor Nacional y Defensor del Afiliado del mismo, entabló la presente acción de tutela, por considerar que aquella es violatoria de los derechos fundamentales al debido proceso (artículo 29, C.P.) y a la igualdad ante la ley (artículo 13, C.P.), en conexión con la garantía de participación en la conformación, ejercicio y control del poder político (artículo 40, C.P.).

3.2. En efecto, por un lado, sostiene que la providencia que reprocha se profirió sin que el juez popular advirtiera que el juicio de adecuación moral, para el asunto en cuestión, únicamente era posible respecto de la actividad administrativa desplegada por el Consejo Nacional Electoral en lo tocante al registro de estatutos y cumplimiento de las exigencias previstas en la Ley 1475 de 2011, toda vez que de hacerse extensivo a una organización partidista se estaría admitiendo que existe un cierto tipo de control moral sobre su conducta oficial o la de sus directivos para imponer por esta vía formas particulares de organización estatal y la propia moral de ésta, con el argumento de que la naturaleza de los partidos es por entero asimilable a la del Estado, “hasta el punto de indicarle cómo se debe organizar nuevamente y como se debe reformar con tutoría de comité de vigilancia a bordo, en el entendido de que las actividades de los partidos, y en este caso las del Partido Liberal, como actividades institucionalizadas, están sujetas a los fines estatales, esto es, a los intereses superiores y que el control de esos fines corresponde principalmente a un juicio de adecuación moral dado que el objeto de dicho juicio tiene que ver esencialmente con que las actividades a cargo de los partidos se sujeten a los fines supremos de la organización política”.

Un entendimiento de este tenor, a su modo de ver, supondría el fin de los partidos y movimientos políticos tal y como alguna vez fueron concebidos desde la perspectiva constitucional, habida cuenta de la desideologización de los mismos, para convertirse en meros aparatos del Estado, sin dialéctica democrática. En este sentido, justifica la presentación del recurso de amparo para que sea el juez de tutela quien declare el desconocimiento del debido proceso por falta de competencia o de jurisdicción y efectúe la correspondiente corrección procesal, en la medida en que no podía cuestionársele al Partido Liberal que transgrediera el derecho colectivo a la moralidad administrativa ni mucho menos que se entrara a revisar sus actividades y normas estatutarias para someterlas a una suerte de juicio de adecuación moral.

Y es que la decisión que desaprueba, recalca, además de incidir notablemente en la autonomía de la colectividad, supone una vía de hecho judicial, al haber incurrido en los defectos sustantivo, procedimental absoluto y exceso ritual manifiesto, dado que en ella no solo “se desatendieron normas aplicables al caso que hubieran permitido caracterizar al partido como organización de estirpe privada, sino que se desconoció por completo el procedimiento aplicable y se emitió un fallo arbitrario que resta, anula, amenaza, vulnera y deja en inminente e irreparable riesgo los derechos fundamentales de los militantes liberales”.

3.3. De otro lado, asevera que la orden dictada al Partido Liberal, consistente en dejar de aplicar los estatutos promulgados con la Resolución 2895 de 2011 y, en adelante, volver a regirse por las normas internas aprobadas en el año 2002, en procura de la salvaguarda de los valores e intereses colectivos vinculados a la moralidad administrativa, vulnera los derechos fundamentales de quienes en vigencia del cuerpo normativo anulado se hicieron acreedores de múltiples beneficios cuando ocupaban los distintos cargos de dirección, gobierno, administración o control dentro de la colectividad, “por lo que no es de recibo que se haya preferido a un número reducido de disidentes por sobre miles de militantes en detrimento del interés general”.

Surgen de este modo para él serias inquietudes frente al cumplimiento del fallo, como por ejemplo si son de interés superior los derechos de quienes en vigencia de los estatutos de 2002 accedieron a diversos órganos internos frente a aquellos que los integraron a la luz del cambio normativo efectuado en 2011, el cual considera ha sido mucho más incluyente desde la óptica social y gremial que el primero. 

Pretensiones de la demanda

En orden a que se amparen las prerrogativas iusfundamentales que estima han sido conculcadas, el actor insta al juez de tutela, “dada la inminencia, urgencia, gravedad e impostergabilidad de sufrir un perjuicio irremediable en cuanto a los derechos políticos a elegir y ser elegido, junto con los demás que resulten infringidos a los militantes liberales”, para que se ordene la suspensión provisional de la ejecución del fallo popular proferido el 5 de marzo de 2015 por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, dentro del trámite seguido a la acción popular promovida por Silvio Nel Huertas Ramírez contra el Consejo Nacional Electoral y la Dirección Nacional del Partido Liberal Colombiano.

D. RESPUESTA DE LAS ENTIDADES ACCIONADAS

De manera preliminar, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, en Auto del 16 de julio de 2015, requirió al señor Rodrigo Llano Isaza para que, en un término perentorio, aclarara si había invocado la protección constitucional en nombre propio o actuando en representación del Partido Liberal Colombiano, evento este último en el que tendría que anexar a su respuesta poder debidamente conferido u otro acto que demostrara que contaba con la capacidad de representar los intereses de dicha colectividad.

Posteriormente, por medio de Auto del 13 de agosto de 2015, decidió admitir la acción de tutela y correr traslado de la misma a los Magistrados del Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, a la vez que al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera y al Partido Liberal Colombiano, en calidad de terceros con interés legítimo en las resultas del proceso, para que se pronunciaran acerca de los hechos que motivaron la solicitud de amparo.

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B

La Subsección B de la Sección tercera del Consejo de Estado intervino en el presente juicio por intermedio de la magistrada que actuó como ponente en la sentencia contra la cual se deprecó la protección constitucional. Dicha servidora, en memorial dirigido al juez de primera instancia, propuso la declaratoria de improcedencia de la acción de tutela.

Afirmó que los argumentos justificativos traídos a colación por el tutelante en su demanda, antes que ser indicativos de una vía de hecho, reflejan el firme propósito de amparar las maniobras intencionalmente adelantadas por la Dirección Nacional del Partido Liberal para desconocer abiertamente la decisión del Tribunal Nacional de Garantías que declaró no ajustados al orden jurídico los nuevos estatutos de la organización política. Ello se refleja en el aserto que pronunció, según el cual lo que devenía problemático no era la decisión judicial en sí misma considerada, sino las consecuencias que aparejaba, teniéndose, entonces, absoluta claridad acerca de que el mecanismo de amparo constitucional fue empleado con fines distintos a los que usualmente suelen aducirse cuando se controvierte una providencia judicial.

Bajo esa perspectiva, no cree posible que las sentencias que deciden un juicio de moralidad sean objeto de juzgamiento por los efectos de las medidas que acogen, cuando precisamente se orientan a “volver las cosas al estado anterior a la vulneración del derecho o del interés colectivo, cuando fuere físicamente posible”, como equivocadamente se pretende con la acción ejercida en este caso, ya que se trata de una consecuencia previsible según lo que indica el artículo 34 de la Ley 472 de 1998.

En lo que respecta a la igualdad ante la ley, es claro que la aplicación de este principio impide que se protejan en la misma forma “los derechos, intereses y demás situaciones jurídicas constituidas al amparo del ordenamiento y los efectos derivados de actuaciones espurias, adelantadas al margen del ordenamiento”. Por ende, aquel no es susceptible de ser invocado para conservar privilegios, beneficios, prerrogativas o dignidades que fueron atribuidos mediante actuaciones que repugnan al orden constitucional y legal.

En su sentir, estando los partidos políticos sometidos a la Constitución y, en especial, al principio de moralidad al que los sujetan las disposiciones del artículo 107 constitucional, modificado por el Acto Legislativo 01 de 2009, no resulta factible sostener que tales instituciones sean inmunes al juicio dispuesto para la protección y eficacia de ese valor e interés colectivo, ni tampoco “cuando la popular es la acción dispuesta en el ordenamiento para adelantar el respectivo escrutinio y el de lo contencioso administrativo el juez natural del asunto”, que exista un eventual falta de competencia o de jurisdicción para tramitar y decidir el asunto.

Así entonces, de los planteamientos expuestos concluye que el actor no cumplió con la carga argumentativa que le era exigible para que fuese avalada la procedencia de la acción de tutela que interpuso contra una providencia judicial, resultando, por contera, infundada su pretensión, “sin que para estos fines resulten suficientes los argumentos de autonomía y supremacía de los partidos políticos en los que apoya la demanda”.

Partido Liberal Colombiano

En el término concedido para el efecto, el Secretario General y Representante Legal del Partido Liberal Colombiano le solicitó al juez de tutela que accediera a la pretensión de suspensión provisional de la ejecución del fallo invocada por el accionante, en la medida en que en su concepto existe “una nulidad originada en dicho proceso por haberse presentado una extralimitación funcional al analizarse situaciones y hechos no susceptibles de verificación mediante la acción impetrada” y, en todo caso, advertirse “una contundente vía de hecho por defecto sustantivo, defecto procedimental absoluto y exceso ritual manifiesto, al desconocerse las reglas que regulan la organización y funcionamiento de los partidos políticos y vulnerarse principios de participación, igualdad y pluralismo”.

Contrario a lo esgrimido por el juez popular, sostiene que la Constitución, frente a los partidos políticos, se abstiene de intentar dar siquiera una definición y por ende precisar su naturaleza jurídica, pues se entiende que este tipo de agrupaciones surgen a partir del ejercicio del “derecho fundamental de asociación política sin limitación alguna” y como derivación natural de la iniciativa privada, aun cuando estén sujetas al control, inspección y vigilancia del Estado a través del Consejo Nacional Electoral y sean financiadas con recursos públicos.

De suerte que en su concepto no es la acción popular el medio judicial que pueda abordar el estudio de decisiones de índole privado.

Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B

Al dar respuesta oportuna al requerimiento judicial, el referido cuerpo colegiado, representado por el Magistrado de la Sección Primera que tuvo a su cargo la sustanciación de la sentencia de acción popular en primera instancia, propone que se declare la falta de legitimación en la causa por pasiva y se excluya a su despacho del trámite de tutela, por cuanto las acusaciones allí realizadas se dirigen única y exclusivamente en contra de la providencia dictada en segunda instancia por el Consejo de Estado.

E. DECISIONES JUDICIALES OBJETO DE REVISIÓN

Primera instancia: sentencia proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, el 12 de noviembre de 2015

De manera preliminar, mediante Auto del 8 de octubre de 2015, la Sección Cuarta del Consejo de Estado resolvió negar la medida provisional de suspensión del fallo popular solicitada por el señor Rodrigo Llano Isaza, al no advertir el riesgo de configuración de perjuicio irremediable alguno. Así mismo, ordenó notificar el auto admisorio al Consejo Nacional Electoral, entregándosele copia de la acción de tutela y de sus anexos.

Mediante sentencia del 12 de noviembre de 2015, resolvió “denegar” la protección tutelar deprecada por considerarla improcedente, al concluir que el actor no cumplió con la carga de identificar y sustentar los defectos o vicios específicos en que se habría incurrido con la expedición de la sentencia objeto de reproche, de acuerdo con los criterios fijados por la Corte Constitucional para sustentar debidamente su demanda.

Impugnación

La impugnación fue presentada oportunamente por el actor, quien se ratificó en todo lo esbozado en su demanda e hizo énfasis, como respuesta a los razonamientos desvelados por el a quo para desestimar la protección alegada, en que: (i) el asunto cuenta con notable relevancia constitucional, producto de la extralimitación de funciones en la que incurrió la Sección Tercera del Consejo de Estado al proferir una providencia judicial en el marco de una acción popular, sin tener en cuenta la libertad absoluta del Partido Liberal para darse sus propias normas y organizarse como asociación de naturaleza privada. (ii) Considera que la sentencia incurrió en un defecto orgánico al utilizar indebidamente el fuero de atracción para revisar las actividades del Partido Liberal y someterlas a un juicio de adecuación moral. (iii) Pone de presente el desconocimiento del precedente jurisprudencial sentado en la Sentencia C-490 de 2011, en la que se reconoció autonomía total a los partidos para darse sus propias normas y auto regularse.

Segunda instancia: sentencia proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, el 25 de febrero de 2016

La Sección Quinta del Consejo de Estado revocó el pronunciamiento del a quo y, en su lugar, declaró la falta de legitimación en la causa por activa, habida cuenta de que el actor no logró explicar cómo la sentencia judicial vulneraba sus derechos fundamentales, así como tampoco aportó a la causa documento alguno que demostrara la calidad invocada para defender los derechos de los afiliados del Partido Liberal Colombiano y tampoco el que probara que actúa o siquiera pertenece a esa colectividad, pese a que el juez de primera instancia se los había exigido previamente.

F. ACTUACIONES ANTE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y PRUEBAS RECAUDADAS EN SEDE DE REVISIÓN

Teniendo en cuenta que el señor Silvio Nel Huertas Ramírez no fue vinculado al proceso de acción de tutela, ni en primera ni en segunda instancia, pese a que fue él quien ejerció la acción popular contra el Consejo Nacional Electoral y el Partido Liberal Colombiano con el fin de que se protegiera el derecho e interés colectivo a la moralidad administrativa y, considerando por lo tanto, que podría verse afectado por la respectiva decisión que se adopte en el presente proceso, la Sala Plena, mediante Auto 549 del 16 de noviembre de 2016, consideró oportuno vincular directamente al actor popular al contradictorio en sede de revisión, en lugar de declarar la nulidad procesal, comoquiera que no existía justificación alguna para dilatar en el tiempo el trámite de tutela y afectar de manera desproporcionada los principios de celeridad y eficacia implícitos en la efectiva protección del derecho de acceso a la administración de justicia, sobre la base de que, en sede de revisión, aún existían oportunidades procesales razonables para materializar el derecho de defensa.

Igualmente, la Sala Plena estimó necesario recaudar algunas pruebas, con el propósito de verificar los supuestos de hecho que originaron la acción de tutela de la referencia y así pronunciarse de fondo en relación con la controversia constitucional planteada. En consecuencia, resolvió oficiar a la Dirección Nacional del Partido Liberal Colombiano y al Consejo Nacional Electoral para que, en un término de cinco (5) días hábiles contados a partir de la notificación del mencionado Auto, se sirvieran informar sobre el estado general del trámite de cumplimiento a las medidas de protección de los derechos e intereses colectivos relacionados con la moralidad administrativa, decretadas en la parte resolutiva de la sentencia proferida el 5 de marzo de 2015 por parte de la Subsección B, de la Sección Tercera, del Consejo de Estado.

Vencido el término probatorio, la Secretaría General de esta Corte, en comunicación del 19 de enero de 2017, remitió al despacho del Magistrado sustanciador dos oficios: el primero, suscrito el 19 de diciembre de 2016 por el señor Silvio Nel Huertas Ramírez como actor popular y miembro del comité de verificación del cumplimiento de la sentencia proferida por el Consejo de Estado y, el segundo, radicado el 11 de enero de 2017 por el señor Héctor Olimpo Espinosa Oliver, quien actúa en calidad de Secretario General de la Dirección Nacional del Partido Liberal Colombiano.

En su escrito de intervención, el señor Silvio Nel Huertas Ramírez reiteró buena parte de la argumentación que resolvió presentar como fundamento de la acción popular que entabló contra el Consejo Nacional Electoral y la Dirección Nacional del Partido Liberal Colombiano, con el fin de oponerse a la prosperidad de la acción de tutela, añadiendo que el juicio de moralidad efectuado a dichas entidades tiene cabida a la luz del artículo 9º de la Ley 472 de 1998, que indica que “las acciones populares proceden contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares que hayan violado o amenacen violar los derechos e intereses colectivos”. Igualmente, puntualizó que dentro de las funciones adscritas al cargo de Veedor Nacional y Defensor del Afiliado del Partido Liberal “no se incluye la representación legal u oficiosa ni de la colectividad ni de ninguno de sus órganos”.

Entre tanto, el señor Héctor Olimpo Espinosa Oliver se sirvió allegar cinco (5) cuadernos con anexos en los que relaciona múltiples informes de actuaciones adelantadas por las directivas del Partido Liberal para dar cumplimiento al fallo popular del 5 de marzo de 2015. En ese sentido, se mencionan las Resoluciones: i) 3544 del 13 de julio de 2015 “Por la cual se adoptan medidas para dar estricto e inmediato cumplimiento a la sentencia del Consejo de Estado”; ii) 3710 del 10 de agosto de 2015 “Por la cual se convoca al Séptimo Congreso Nacional del Partido”, iii) 3711 del 10 de agosto de 2015 “Por la cual se designa de manera provisional a las personas que ocuparán los cargos de Secretario General y Tesorería General del Partido Liberal”, iv) 3712 del 10 de agosto de 2015 “Por la cual se convoca al Consejo Programático Nacional”, v) 3713 del 10 de agosto de 2015 “Por la cual se da cumplimiento a los artículos tercero y cuarto de la sentencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado”, vi) 3716 del 13 de agosto de 2015 “Por la cual se designan provisionalmente los Directorios Departamentales, Municipales, Locales y de Distrito Capital y se dictan otras disposiciones”, vii) 3717 del 18 de agosto de 2015 “Por la cual se conforma el Consejo o Comité Político Nacional del Partido Liberal Colombiano”, viii) 3749 del 29 de septiembre de 2015 “Por la cual se designan provisionalmente los miembros del Tribunal Nacional de Garantías” y ix) 3748 del 30 de septiembre de 2015 “Por la cual se conforma el Comité de reforma o ajuste de los Estatutos del Partido, previsto por el Consejo de Estado y se dictan otras disposiciones”, entre muchas otras resoluciones que se expidieron para dar inicio a la reconformación de los órganos directivos y de gestión del nivel nacional, al amparo de los estatutos promulgados antes de la entrada en vigencia de la Ley 1475 de 2011. Por su parte, el 27 de enero de 2017, la Secretaría General de esta Corte recibió una solicitud de coadyuvancia firmada por los señores Jaime Pulido Sierra, Secretario Nacional de Organizaciones Sociales del Partido Liberal y Germán Arias Ospina, Secretario Nacional de Organizaciones Campesinas del mismo; a la misma anexaron pruebas de la calidad alegada y un escrito en el que argumentan la procedencia y prosperidad de la acción de tutela.

Adicionalmente, por fuera del término probatorio, en oficios del 10 de febrero, 3 de marzo y 21 de julio del presente año, la Secretaría General de esta Corte remitió al despacho del magistrado ponente varias comunicaciones suscritas por el señor Héctor Espinosa Oliver y la señora María Carolina González Hermida, cada uno actuando en su momento como encargado de la Secretaría General y Representante Legal del Partido Liberal Colombiano, a través de los cuales se permitieron “dar alcance al informe requerido por la Sala Plena de la Corte Constitucional en el Auto 549 de 2016”, razón por la cual, a efectos de garantizar la publicidad del procedimiento surtido en sede de revisión y en aras de materializar la garantía del debido proceso, se profirió un nuevo auto el 21 de julio de 2017 para informar a las partes y terceros con interés sobre la recepción de los mencionados documentos, de tal forma que así se diera cumplimiento a lo establecido en el artículo 64 del Acuerdo 02 de 2015 y, en particular, al ordinal cuarto del Auto 546 de 2016.

II. CONSIDERACIONES

A. COMPETENCIA

1. Esta Corte es competente para conocer de la revisión de esta acción de tutela, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241 numeral 9 de la Constitución Política, en los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991, De acuerdo con lo dispuesto en los artículos 86 y 241 de la Constitución Política y 33 del Decreto 2591 de 1991, la Sala de Selección Número Seis de la Corte Constitucional, mediante Auto del 14 de junio de 2016, resolvió escoger el expediente de tutela T-5.475.189 y repartirlo a la Sala Segunda de Revisión.

Una vez verificado que el asunto comprendido en el citado expediente envolvía el cuestionamiento de una providencia judicial emitida por el Consejo de Estado, en su calidad de órgano de cierre de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, el Magistrado sustanciador decidió ponerlo en consideración de la Sala Plena para que esta asumiera su estudio a través de sentencia de unificación de jurisprudencia. Por lo tanto, en sesión ordinaria celebrada el día 24 de agosto de 2016, el pleno de la corporación avocó conocimiento de la causa, sirviéndose para ello del artículo 61 del Acuerdo 02 de 2015 “Por medio del cual se unifica y actualiza el Reglamento de la Corte Constitucional” y 61 del Acuerdo 02 de 2015, “Por medio del cual se unifica y actualiza el Reglamento de la Corte Constitucional”.

B. CUESTIÓN PREVIA: LA PROCEDIBILIDAD DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA LA SENTENCIA PROFERIDA POR LA SUBSECCIÓN B, DE LA SECCIÓN TERCERA, DEL CONSEJO DE ESTADO

Condiciones de procedencia general de la acción de tutela

2. En virtud de lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, de la reiterada jurisprudencia constitucional dictada en la materia, y de los artículos concordantes del Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela se caracteriza por ser un instrumento residual y subsidiario de protección de derechos fundamentales. Por esta razón, su utilización como mecanismo de contencioso judicial se encuentra sometida a reglas particulares que propugnan porque la protección constitucional de los derechos fundamentales sea confiada, principalmente, a las distintas jurisdicciones reconocidas constitucionalmente, a través de los mecanismos ordinarios de resolución de litigios. Por consiguiente, el amparo constitucional sólo procede de manera excepcional como mecanismo de protección de derechos fundamentales, cuando se verifique que al momento de presentar la acción de tutela, (i) los mecanismos judiciales ordinarios no permiten resolver el asunto en cuestión, por su configuración normativa o (ii) aun permitiéndolo, carecen de eficacia, a partir del examen de criterios objetivos, predicables del mecanismo judicial ordinario y subjetivos, es decir, relativos a las circunstancias particulares del accionante. Fruto de este examen, la acción de tutela sólo resulta procedente como mecanismo definitivo de amparo de derechos fundamentales: (i) cuando el presunto afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, o (ii) cuando existiendo, ese medio carezca de idoneidad o eficacia para proteger, de forma adecuada, oportuna e integral, los derechos fundamentales, en las circunstancias del caso concreto. Así mismo, procederá como mecanismo transitorio, cuando a pesar de la existencia del otro medio de defensa judicial, la tutela se interponga para evitar la consumación de un perjuicio irremediable a un derecho fundamental. En este último evento, la protección se extenderá hasta que se produzca una decisión definitiva por parte del juez ordinario. 

3. Por lo anterior, el juez constitucional tendrá la tarea de verificar que toda acción de tutela acredite cuatro requisitos para ser procedente: legitimación en la causa, tanto por activa como por pasiva, inmediatez y subsidiariedad. Sólo con posterioridad a este examen podrá estudiar de fondo el asunto que está conociendo. 

Condiciones de procedencia de la tutela contra providencias judiciales 

4. Ahora bien, el asunto que ocupa la atención de la Sala Plena consiste en un amparo constitucional interpuesto contra una providencia judicial. Al respecto, luego de algunas hesitaciones, la Corte Constitucional reconoció que la vigencia de los derechos fundamentales era una exigencia superior, predicable también de los jueces de la República, razón por la cual aceptó la procedencia excepcional de la acción de tutela contra las providencias judiciales, tal como también es aceptado en otros sistemas jurídicos, pero negado expresamente por otros. No obstante, la jurisprudencia constitucional ha tomado en consideración que la acción de tutela contra providencias judiciales no puede convertirse en un mecanismo ordinario de instancia judicial adicional, que afecte la independencia y autonomía judicial en el ejercicio de sus competencias, ni que vulnere la seguridad jurídica, a través del desconocimiento sistemático de la cosa juzgada, razones todas que justifican el reforzamiento de los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela, cuando ésta se enfrenta a una decisión proferida por una autoridad judicial. 

La anterior particularidad implica que el análisis de procedencia de la acción de tutela no puede agotarse con el estudio de los cuatro requisitos generales antes enunciados. Se exige un análisis de procedencia mucho más exigente, conforme a los parámetros señalados por la jurisprudencia de esta Corte.

Requisitos de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales
 
5. Puesto lo anterior de presente, la sentencia C-590 de 2005 estableció unas causales genéricas de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, las cuales deben ser acreditadas en todos los casos para que el asunto pueda ser examinado por el juez constitucional. Se trata de los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales. De esta forma, la sentencia referida estableció seis (6) requisitos que habilitan el examen de fondo de la acción de tutela, en casos muy excepcionales de vulneración o amenaza de los derechos fundamentales. Al mismo tiempo, delimitó ocho (8) situaciones o causas especiales de procedibilidad, como formas de violación de un derecho fundamental por la expedición de una providencia judicial. Se trata de las causales o hipótesis en las que la acción de tutela procedente es, a la vez, el mecanismo para dejar sin efectos la providencia judicial controvertida. Esto quiere decir que para que la acción de tutela con este tipo de pretensiones prospere deberá ser procedente y probar al menos uno de los defectos de la providencia judicial denominadas por la jurisprudencia como “causales específicas de procedibilidad”, los que de verificarse determinan la prosperidad del amparo deprecado.

En síntesis, las causales de procedencia de la acción de tutela interpuestas contra providencias judiciales, que permiten al juez constitucional entrar a analizar de fondo el asunto se pueden sintetizar en que: 

i) Se cumpla con el carácter subsidiario de la acción de tutela, a través del agotamiento de todos los medios de defensa judicial. “En todo caso, este criterio puede flexibilizarse ante la posible configuración de un perjuicio irremediable”;

ii) La tutela se interponga en un término razonable, de acuerdo con el principio de inmediatez. Si bien es cierto que la acción de tutela no está sometida a un término de caducidad, sí debe ser interpuesta en un plazo razonable y proporcionado a partir del hecho generador de la vulneración, en el caso de las providencias judiciales, desde que quedó en firme. En razón de ello, esta corporación judicial ha considerado que “un plazo de seis (6) meses podría resultar suficiente para declarar la tutela improcedente y en otros eventos, un término de dos (2) años se podría considerar razonable para ejercer la acción de tutela”. 

iii) Exista legitimación en la causa, tanto por activa, como por pasiva.

iv) La providencia judicial controvertida no sea una sentencia de acción de tutela ni, en principio, la que resuelva el control abstracto de constitucionalidad por parte de la Corte Constitucional, ni la acción de nulidad por inconstitucionalidad por parte del Consejo de Estado;

v) El accionante cumpla con unas cargas argumentativas y explicativas mínimas, al identificar los derechos fundamentales afectados y precisar los hechos que generan la vulneración. No se trata de convertir la acción de tutela, de por sí informal, en un mecanismo ritualista, sino de exigir unas cargas procesales razonables para conciliar la protección eficaz de los derechos fundamentales, con los principios y valores en juego, al controvertir una providencia judicial. En esto, resulta fundamental que el juez interprete adecuadamente la demanda, con el fin de evitar que imprecisiones intrascendentes sean utilizadas como argumento para declarar la improcedencia del amparo, lo que contrariaría la esencia misma y rol constitucional de la acción de tutela. Cuando se trate de un defecto procedimental, el actor deberá además argumentar por qué, a su juicio, el vicio es sustancial, es decir, con incidencia en la resolución del asunto y/o afectación de los derechos fundamentales invocados. A pesar de que la tutela es una acción informal, estas exigencias argumentativas pretenden que se evidencie la transgresión de los derechos fundamentales, con suficiente claridad y se evite que el juez de tutela termine realizando un indebido control oficioso de las providencias judiciales de otros jueces. En este aspecto, resulta de vital importancia identificar la causal, o las causales de procedibilidad especial, la que de verificarse determinaría la prosperidad de la tutela contra la providencia judicial.

vi) Finalmente, se concluya que el asunto reviste de relevancia constitucional. Esto se explica en razón del carácter subsidiario de la acción de tutela, logrando así establecer objetivamente qué asuntos competen al juez constitucional, y cuáles son del conocimiento de los jueces ordinarios, ya que el primero solamente conocerá asuntos de dimensión constitucional; de lo contrario podría estar arrebatando competencias que no le corresponden. A esta decisión solo podrá llegarse después de haber evaluado juiciosamente los cinco requisitos anteriores, ya que es a raíz del correcto entendimiento del problema jurídico, que las respectivas acciones de tutela consagran que se puede identificar la importancia predicada a la luz de la interpretación y vigencia de la Constitución Política. 

La verificación de los requisitos en la tutela interpuesta por el señor Rodrigo Llano Isaza contra el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B

6. 1 Que se hayan agotado todos los mecanismos de defensa, ordinarios y extraordinarios, es decir que se encuentre acreditado el requisito de subsidiariedad. El amparo que en esta oportunidad revisa la Sala va dirigido contra una sentencia proferida en segunda instancia por la Subsección B, de la Sección Tercera del Consejo de Estado. Esto implica que se ejerció en debida forma el recurso de apelación contra la sentencia proferida en primera instancia por el Tribunal Administrativo. A pesar de no haber realizado la solicitud de revisión eventual de sentencias de acciones populares y de grupo, prevista en el artículo 36A de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia, acudir a dicho mecanismo no le era exigible, ya que el objeto de la revisión eventual consiste en la unificación de jurisprudencia, es decir que no permite la resolución de la cuestión jurídica aquí debatida. Además, frente a las sentencias proferidas para resolver las acciones populares, no procede el recurso extraordinario de revisión, por no estar previsto en la Ley 472 de 1998. En consecuencia, en el caso bajo estudio, se cumple plenamente con el carácter subsidiario de la acción de tutela, al existir plena certeza de que han sido agotados todos los medios de defensa judicial a disposición.

6.2 Que la acción sea presentada en un término razonable y oportuno, es decir, que se respete el principio de inmediatez. La Sala observa que la acción de tutela fue interpuesta en un término prudente y razonable, teniendo en cuenta que la providencia judicial controvertida se dictó el 5 de marzo de 2015, quedó ejecutoriada el 29 de mayo de 2015, y la acción de tutela se interpuso el 7 de julio de 2015. Esto significa que su interposición se realizó menos de dos meses después de la que la providencia judicial cobrara firmeza.

6.3 Que exista legitimación en la causa, tanto por activa, como por pasiva. La legitimación en la causa es una habilitación que hace el ordenamiento jurídico para, en el caso concreto, actuar en el asunto. Normalmente el ordenamiento jurídico reconoce, por esta vía, la presencia de un interés en la causa que legitima al sujeto para actuar. En lo que respecta a la acción de tutela, el Decreto 2591 de 1991, por el cual se reglamenta el mecanismo especial de protección de los derechos fundamentales, a través de su artículo 10, definió los titulares de la acción de tutela, quienes podrán impetrar el amparo constitucional (i) bien sea en forma directa, (ii) por intermedio de un representante legal, (iii) mediante apoderado judicial, (iv) así como a través de agente oficioso. De igual manera, dispuso que estarán legitimados para ejercerla, (v) tanto el Defensor del Pueblo como los personeros municipales. 

En el caso bajo revisión ha de advertirse que el señor Rodrigo Llano Isaza promovió la presente acción de tutela para solicitar la protección de sus propios derechos fundamentales, pero también para proteger los derechos fundamentales de la colectividad política a la que pertenece y en la cual ocupa el cargo de Veedor Nacional y Defensor del Afiliado del Partido Liberal Colombiano, a tal punto que la acción de tutela es presentada en papel oficial de dicha organización política.

Si bien es cierto que el señor Llano Izasa no fungía como representante legal del Partido Liberal, lo que de por sí le hubiera otorgado legitimación en la causa para ejercer la acción de tutela en el asunto bajo revisión, lo cierto es que la posible vulneración de los derechos fundamentales, así como el carácter informal de la acción de tutela implica examinar si, en las circunstancias del caso, tiene legitimación en la causa para precisar, de manera unificada, la jurisprudencia en la materia.

Primero, hay que tener en cuenta que el accionante actuó como militante o afiliado del Partido Político y, en ciertas circunstancias excepcionales la jurisprudencia de esta Corte ha reconocido legitimación en la causa a los militantes del mismo, por ejemplo cuando la personería jurídica del partido ha sido cancelada. La calidad de afiliado al partido resulta probada no sólo porque no es controvertida por nadie en las instancias de tutela, sino porque resultó demostrado que el accionante ocupa roles importantes dentro de la misma organización, que hacen lógicamente inferir que necesariamente es afiliado al partido. Sólo por un exceso de ritualismo se exigiría una prueba de tal calidad, tal como el carnet de afiliación documento que, no debe olvidarse, no excluye la militancia al partido, sin adhesión formal, esto teniendo en cuenta el carácter abierto de estas instituciones. Segundo, no es indiferente la responsabilidad que le fue encargada dentro de la organización del partido político, en su calidad de Veedor Nacional, con funciones de defensa de los derechos del afiliado, ya que si bien los partidos políticos se hacen acreedores del reconocimiento de su personalidad jurídica, no se trata de personas jurídicas ordinarias, sino entes representativos de idearios políticos, en los que si bien es cierto existe una representación legal, hay órganos internos que cumplen importantes funciones que los legitiman para defender los intereses del partido político y de sus afiliados. Resulta entonces lógico que el Veedor del partido acuda a la defensa de los derechos fundamentales del mismo. Tercero, es necesario considerar que si bien es cierto que la sentencia de acción popular profirió órdenes que conciernen directamente al partido político, se trata de mandatos que no resultan indiferentes para los afiliados al mismo, ya que dichas organizaciones aglutinan intereses difusos de los afiliados y, a diferencia de personas jurídicas ordinarias, con ánimo de lucro, las afectaciones ideológicas, operativas y de representación-participación de los partidos políticos interesan particularmente a sus afiliados, más aun teniendo en cuenta las circunstancias particulares de división y controversia en las que se encontraba en dicha oportunidad el Partido Liberal y que justamente se evidencian en las acciones popular y de tutela incoadas. 

Así las cosas, concluye la Sala Plena que en tratándose de entes o asociaciones no gubernamentales que institucionalmente representan intereses no comerciales o económicos de un grupo, como es el caso de los cuerpos intermedios, tales como los sindicatos, las asociaciones gremiales y los partidos políticos, de manera muy excepcional y en atención a las circunstancias de cada caso en particular, ciertos miembros de la institución se encuentran legitimados para ejercer la acción de tutela en defensa de los derechos de la misma, cuando la afectada no disponga de otro medio de defensa judicial, a condición de demostrar interés en la causa el que, en el caso examinado, se evidenció no sólo por la calidad de ciudadano militante del Partido Liberal, sino en razón de su especial rol dentro de la estructura del mismo, como Veedor Nacional, encargado de la defensa y promoción de los derechos de los afiliados.

En cuanto a la legitimación en la causa por pasiva, ésta se encuentra reunida considerando que el Consejo de Estado es una entidad pública.

6.4 La providencia judicial controvertida no sea una sentencia de acción de tutela ni, en principio, la que resuelva el control abstracto de constitucionalidad por parte de la Corte Constitucional. Este requisito se encuentra cumplido, teniendo en cuenta que la providencia cuestionada fue proferida en el contexto de una acción popular. 

6.5 El accionante cumpla con unas cargas argumentativas y explicativas mínimas, al identificar los derechos fundamentales afectados y precisar los hechos que generan la vulneración. En el caso bajo estudio, se tiene que el accionante precisó con claridad los hechos que, a su juicio, desconocen derechos fundamentales, en particular al debido proceso. A pesar de alegar varios vicios que reprocha a la sentencia proferida por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, tales como un defecto sustantivo, uno procedimental absoluto y un exceso ritual manifiesto, existe un argumento reiterado, transversal en su exposición, según el cual los diferentes vicios alegados condujeron a que el juez de la segunda instancia de la acción popular realizara un juicio de adecuación moral a un partido político, a pesar de carecer competencia para ello. Es claro de la argumentación expuesta por el accionante que considera que la acción popular no es el mecanismo previsto en el ordenamiento jurídico para juzgar la moralidad de los partidos políticos y proferir órdenes como las que adoptó la sentencia en cuestión lo que, en su concepto, vulnera la autonomía constitucionalmente reconocida a estas instituciones. Explica que ni siquiera un argumento procesal, como el de un eventual fuero de atracción hacia la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, hubiera otorgado competencia a ésta para examinar asuntos de instituciones privadas que considera que, al no ejercer funciones públicas, son ajenos al examen de moralidad administrativa del juez de lo contencioso administrativo.

De esta manera, sin realizar un esfuerzo interpretativo mayor, es posible concluir que el accionante expone claramente la presencia de un defecto orgánico, consistente en la falta de competencia del juez de la acción popular para juzgar el respeto de la moralidad administrativa por parte de los partidos políticos.

6.6 Finalmente, se concluya que el asunto reviste de relevancia constitucional. El asunto bajo examen es importante para la interpretación y eficacia de la Constitución Política ya que: (i) pone de presente la posible vulneración de un derecho constitucional fundamental, como lo es el debido proceso, en particular el derecho al juez natural, a través de la posible materialización de un defecto orgánico en la sentencia proferida por parte del máximo órgano de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. (ii) La cuestión jurídica gira en torno a la interpretación del principio de moralidad de los partidos políticos, prevista en el artículo 107 de la Constitución y en el principio, derecho e interés colectivo de la moralidad administrativa, prevista en los artículos 88 y 209 de la Constitución, así como del alcance de la acción popular prevista en el artículo 88 de la Constitución. (iii) La problemática envuelve, finalmente, el alcance de la autonomía de los partidos y movimientos políticos, reconocida constitucionalmente.

2.5. En ese orden de ideas, la demanda de tutela presentada por el señor Rodrigo Llano Isaza contra el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B reúne los requisitos de procedibilidad que permiten el examen de fondo del asunto, a partir de las consideraciones de los posibles vicios en los que incurrió la providencia judicial y que podrían haber afectado derechos fundamentales.

C. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA JURÍDICO, MÉTODO Y ESTRUCTURA DE LA DECISIÓN

7. En atención a los fundamentos fácticos expuestos, le corresponde a la Sala Plena de la Corte Constitucional resolver el siguiente problema jurídico:

¿Incurrió en un defecto orgánico la sentencia de segunda instancia proferida por la Subsección B, de la Sección Tercera del Consejo de Estado, dentro del proceso de acción popular promovido por el señor Silvio Nel Huertas Ramírez contra el Consejo Nacional Electoral y la Dirección Nacional del Partido Liberal Colombiano, al realizar un juicio de respeto de la moralidad administrativa por parte del partido político y, por consiguiente, haber proferido órdenes concretas para el restablecimiento de dicho derecho o interés colectivo? 

8. Para responder a este problema jurídico, la Sala Plena de la Corte Constitucional examinará, en primer lugar, (i) el alcance de la acción popular prevista en el artículo 88 de la Constitución Política, a la luz del principio constitucional de separación entre lo público y lo privado. A continuación, (ii) determinará el contenido y alcance de la moralidad administrativa y el principio de moralidad de los partidos políticos y, finalmente, (iii) determinará si la sentencia controvertida incurrió en los defectos endilgados, causal de prosperidad del amparo deprecado, por la posible falta de competencia del juez de la acción popular para juzgar el respeto de la moralidad administrativa, por parte de los partidos políticos. 

D. EL PRINCIPIO CONSTITUCIONAL DE SEPARACIÓN ENTRE LO PÚBLICO Y LO PRIVADO Y LA ACCIÓN POPULAR

9. La sentencia C-212 de 2017, mediante la cual la Corte Constitucional examinó la constitucionalidad del artículo 163 del Código Nacional de Policía (Ley 1801 de 2016), relativo a las hipótesis de acceso al domicilio sin orden previa, por circunstancias de imperiosa necesidad, reconoció la existencia del principio constitucional de la separación entre los asuntos públicos y los privados. Dicho principio fue determinado en los siguientes términos:

“La superación del absolutismo y el paso hacia el Estado liberal de derecho significó, en adelante, el establecimiento de un principio fundamental del derecho público y de la esencia del mismo: la separación entre los asuntos públicos y los asuntos privados, ausente en los regímenes absolutos. Se trata de un principio constitucional presente en la Constitución Política de 1991 el que, a pesar de no tener una consagración normativa expresa, atraviesa todo el cuerpo constitucional: implica el respeto del principio de dignidad humana (artículo 1), al reconocer la autonomía de los particulares, su libertad y excluir su utilización instrumental o cosificación por parte del poder público; al diferenciar implícitamente entre los fines esenciales del Estado, de interés general (artículo 2), de los fines que individualmente puedan resultar esenciales para los particulares; al diferenciar la responsabilidad que puede incumbir a los particulares por exceder los límites a sus libertades y derechos -vinculación negativa al ordenamiento jurídico-, de la responsabilidad de los servidores públicos por omitir sus funciones o extralimitarse en ellas – vinculación positiva al ordenamiento jurídico- (artículo 6); al garantizar la intimidad personal y la inviolabilidad de las comunicaciones privadas (artículo 15); al reconocer el derecho al libre desarrollo de la personalidad (artículo 16), en el que no puede intervenir el Estado; al permitir las libertades de conciencia y de cultos, típicos asuntos de fuero privado (artículo 18 y 19); en la libertad de escoger profesión u oficio y la autorización al Estado para exigir títulos de idoneidad solamente respecto de las profesiones que impliquen riesgo social, caso en el cual un asunto de interés privado, se convierte de interés público (artículo 26); en la consagración del principio de libertad y la garantía de que las personas no serán molestadas en su persona o familia, ni reducidas a prisión o arresto, ni detenidas, ni su domicilio registrado, sino en virtud de mandamiento escrito de autoridad judicial competente (artículo 28), salvo en el caso de flagrancia (artículo 32); en la prohibición de la intervención del Estado en la conformación y funcionamiento de los sindicados (artículo 39); en las previsiones relativas a los servicios públicos, asuntos de interés general, tales como la seguridad social (artículo 48), la salud (artículo 49), la educación (artículo 67) y en las previsiones generales de los artículos 365 al 370; en la garantía de la propiedad privada, salvo expropiación por razones legales de utilidad pública o interés social (artículo 58); en el derecho a acceder a los documentos públicos, mas no a los privados (artículo 74); en la previsión de derechos colectivos (artículos 78 al 82); en el carácter público de las solicitudes de sanciones penales y disciplinarias de los servidores públicos (artículo 92); en el establecimiento de los deberes y obligaciones de los particulares respecto de lo público (artículo 95); en la regulación de la función pública (122 al 131); en la limitación de la responsabilidad disciplinaria de quienes ejercen funciones públicas a la derivada de la “conducta oficial” de los mismos, la que implica que ésta no comprende su conducta privada (118 y 277); al disponer que la función administrativa está al servicio de los intereses generales (artículo 209); en la exclusión de los particulares del ejercicio de la fuerza pública (artículo 216); en el carácter público del control fiscal (artículo 267); en el carácter libre mas no absoluto de la actividad económica y la iniciativa privada (artículo 333) y en la determinación del carácter público de las actividades financiera, bursátil y aseguradora (artículo 335). Ahora bien, la separación entre los asuntos públicos y los asuntos privados como principio constitucional no es absoluta ni orgánica, ya que permite el ejercicio de funciones públicas por parte de los particulares, pero sí inspira, a la vez, la esencia libertaria del régimen constitucional y el carácter limitado y sometido del poder público” (negrillas no originales). 

10. En dicha sentencia, la Corte Constitucional reconoció que el principio de separación entre lo público y lo privado se manifiesta en ámbitos privados intangibles por parte del poder público, pero no implica la ausencia de puntos de contacto o puentes comunicantes que determinan, fundamentalmente, que ciertas actividades privadas tengan incidencia en lo público y, a la vez, que los particulares participen activamente en los intereses de la colectividad a la que pertenecen, en ejercicio de sus derechos, pero también en cumplimiento de sus deberes. Así, por ejemplo, el inciso primero del artículo 88 de la norma superior, donde a través de la acción popular, de naturaleza pública, el Constituyente recogió instituciones previas, de rango legal, para otorgar, con carácter general y principal, un instrumento eficaz a las personas, sin necesidad de ostentar la calidad de ciudadano, para que puedan contribuir a la protección de importantes derechos e intereses colectivos tales como “el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente (y) la libre competencia económica”. Se trata de una emanación del principio constitucional de solidaridad, que permite a las personas contribuir altruistamente a la realización de los fines esenciales del Estado. Así, como ejercicio de un derecho político, toda persona se encuentra legitimada para solicitar al juez civil o de lo contencioso administrativo, las medidas necesarias para evitar la vulneración de los derechos e intereses colectivos y, en caso de afectación consumada, pretender su restablecimiento o protección a través de las medidas que resulten conducentes para volver las cosas al estado anterior. Por esta razón, la jurisprudencia constitucional ha reconocido que la acción popular tiene un carácter preventivo, a la vez que restaurativo.

11. Ahora bien, la existencia de dicho puente comunicante entre lo público y los particulares, no conlleva al desconocimiento del principio constitucional de separación entre los asuntos públicos y los privados, ya que la acción popular es un mecanismo ciertamente amplio, pero no ilimitado. La amplitud de la acción popular se explica, en primer lugar, por el carácter abierto e indefinido legalmente del contenido de los derechos o intereses colectivos amparables mediante este mecanismo. En segundo lugar, porque todas las personas tanto públicas, como privadas, resultan potencialmente pasibles de la acción popular. Y, en tercer lugar, por los amplísimos poderes que le son en principio reconocidos al juez de la acción popular, para proteger eficazmente el derecho o interés colectivo.

La definición de los derechos o intereses colectivos

12. En cuanto a lo primero, la definición de lo que constituye un derecho o un interés colectivo es un asunto en el que el constituyente (artículo 88, C.P.) y el legislador (artículo 4, Ley 472 de 1998) otorgan un primer criterio, al enlistar, de manera no excluyente, algunos de los derechos e intereses colectivos. Dicha lista no es taxativa ya que el legislador ordinario e, incluso los tratados internacionales ratificados por Colombia, tienen competencia para definir otros derechos e intereses colectivos. La definición normativa de otros derechos o intereses colectivos es una facultad de apreciación amplia, pero limitada por el respeto mismo del principio de separación entre lo público y lo privado, es decir, la razonabilidad de la definición de un determinado derecho o interés colectivo no podría afectar la naturaleza privada de ciertos derechos e intereses, rodeados de garantías constitucionales. 

Si bien teóricamente resulta posible distinguir los derechos, como facultades jurídicas exigibles, de los intereses, como valores de importancia, ni la Constitución, ni la Ley 472 de 1998 diferencian los derechos colectivos de los intereses colectivos y, por el contrario, les otorgan las mismas medidas de protección, así que resulta intrascendente su diferenciación. Los derechos e intereses colectivos son aquellos predicables de la comunidad en general, considerada de manera indivisible y no coligada, es decir, que trascienden los meramente individuales de los miembros de la sociedad o de un determinado grupo o colectividad, en razón de su vinculación con el interés general. Constituyen prerrogativas, condiciones y valores esenciales, entre otros, para la convivencia pacífica, el orden y la conservación de la sociedad política establecida, incluida su historia y su cultura. Esto significa que no se trata de derechos o intereses que conciernen determinados grupos sociales, sino a la sociedad política colombiana, razón por la cual pueden también denominarse como derechos o intereses públicos. Este es el rasgo fundamental que diferencia la acción popular de la acción de grupo en la que se protegen derechos individuales de una determinada colectividad, incluso fáctica. Justamente la naturaleza popular o colectiva de los derechos o intereses protegidos mediante esta acción, es lo que justifica que cualquier persona se encuentre legitimado para ejercerla, al ser un asunto que le concierne, pero no de manera individual, sino difusa, en ejercicio de su calidad de miembro de la comunidad nacional. En este sentido, el accionante de la acción popular no reclama movido por un interés particular o del grupo al que pertenece, ni pide nada para sí mismo, sino contribuye, de manera cívica, a la defensa de los elementos considerados por la Constitución o por las leyes, como esenciales para la comunidad política. 

Sujetos pasibles de la acción popular

13. La efectividad y la protección de los derechos e intereses colectivos no se encuentra exclusivamente en las manos de las entidades públicas. El medio ambiente, los bienes de uso público, el patrimonio cultural de la nación, la libre competencia, entre otros, dependen positiva y negativamente de la actividad de los particulares. Por esta razón, el artículo 14 de la Ley 472 de 1998 dispuso que “La Acción Popular se dirigirá contra el particular, persona natural o jurídica, o la autoridad pública cuya actuación u omisión se considere que amenaza, viola o ha violado el derecho o interés colectivo. En caso de existir la vulneración o amenaza y se desconozcan los responsables, corresponderá al juez determinarlos”. 

14. No obstante esta amplitud, la determinación del sujeto legitimado para ser pasible de la acción popular, así como de la jurisdicción competente para tramitar el proceso (la Ordinaria o la de lo Contencioso Administrativo) se encuentra guiada por la razonabilidad de la imputación de vulneración de determinado derecho o interés colectivo, a partir de los hechos de cada caso. De esta manera el juez popular tendrá competencia para proteger determinado derecho o interés colectivo, en consideración del sujeto y de las circunstancias del caso.

Poderes del juez

15. El interés constitucional por la protección eficaz de los derechos e intereses colectivos, guió al legislador al momento de elaborar el estatuto legal de la acción popular (Ley 472 de 1998), para determinar la inaplicabilidad de la regla técnica dispositiva en cuanto a las medidas de protección, ya que determinó que el juez podrá ordenar la adopción de cualquier decisión que resulte idónea para amparar el derecho o interés colectivo, cuya amenaza o vulneración resulte probada en el proceso, sin que la congruencia de la sentencia se encuentre limitada por las pretensiones de la demanda de acción popular. 

16. Esta situación pone de presente que el juez popular ha sido dotado de extensos poderes para cumplir el importante rol encomendado por la Constitución, pero plantea, a la vez, la necesaria identificación de límites al ejercicio de sus funciones. Si bien es cierto que la expedición de órdenes concretas de hacer o de no hacer, respecto de los sujetos pasivos de la acción popular no significa, en principio, que el juez esté suplantando las competencias propias de otros órganos, su actividad jurisdiccional se encuentra limitada por las autonomías de juicio y de acción, protegidas por el principio constitucional de separación entre las ramas del poder público y por el principio constitucional de separación entre lo público y lo privado, tal como quedó explicado atrás. Esto último implica que existen aspectos vedados a la competencia del juez de la acción popular para, en nombre de la protección de los derechos e intereses colectivos, juzgar y proferir órdenes de hacer y de no hacer concretas. 

17. Ahora bien, a pesar de que la acción popular sea el mecanismo adecuado para la protección de los derechos e intereses colectivos, esto no excluye que mediante la acción de tutela se logre, en casos excepcionales, la protección indirecta de derechos e intereses colectivos, cuando las circunstancias de afectación de los derechos fundamentales coincidan con la amenaza o vulneración de derechos colectivos y para proteger los derechos fundamentales, sea imprescindible amparar los derechos colectivos, tal como lo reconoció la sentencia T-218 de 2017 que precisó la línea jurisprudencial en cuanto a la procedencia de la acción de tutela, cuando coincidan vulneraciones de derechos fundamentales y de derechos o intereses colectivos. 

E. LA MORALIDAD ADMINISTRATIVA Y EL PRINCIPIO DE MORALIDAD DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS

Moralidad administrativa

18. La Constitución Política de 1991 estableció la moralidad administrativa como un principio que guía el ejercicio de la función administrativa (artículo 209, C.P.), al tiempo que la identificó como un derecho o interés colectivo amparable mediante la acción popular (artículo 88, C.P.). En tanto que principio, se trata de un mandato de textura abierta inspirado en el principio de la prevalencia del interés general, que guía el ejercicio de la actividad administrativa hacia el actuar pulcro, probo y honesto, no desde un punto de vista de la subjetividad o consciencia moral de quien ejerce la función administrativa, sino a partir de referentes objetivos tales como la defensa del patrimonio público, del interés general y del ordenamiento jurídico. Como derecho e interés colectivo, la moralidad administrativa es una legitimación respecto de cualquier persona para exigir la fiscalización judicial del adecuado ejercicio de la función administrativa no referido exclusivamente al sometimiento formal al orden jurídico. 

19. A pesar de que la moralidad administrativa es un concepto jurídico indeterminado o en blanco, la jurisprudencia del Consejo de Estado se ha esforzado, caso por caso, en otorgar contenido a este principio, derecho y deber colectivo, con el fin de velar por su efectivo respeto, al tiempo que ha buscado limitar la subjetividad judicial en la evaluación del respeto de la moralidad administrativa. De esta manera, ha acudido a referentes de moralidad, tales como, por ejemplo, la legalidad de la actuación, los resultados frente al patrimonio público, los motivos de la misma y su concordancia con los fines del Estado. Así, por ejemplo, independientemente del juicio de legalidad, encontró afectada la moralidad administrativa por la adjudicación de un contrato con el objeto de construir un estadio en un sitio que, por su situación geográfica, pondría en riesgo la vida e integridad de los asistentes al lugar; por la omisión en la expedición de una reglamentación para la protección de una especie de fauna silvestre sometida a experimentación científica y, por la celebración de un contrato de promesa de compraventa en el que se comprometió el máximo de los recursos disponibles, sin saber exactamente el precio del inmueble a adquirir.

20. La moralidad administrativa sólo resulta exigible de las entidades públicas en el ejercicio de funciones administrativas y de los particulares encargados de la misma función, pero en este caso, únicamente respecto del ejercicio de la función administrativa encomendada; de lo contrario, se afectarían derechos y valores que manifiestan el principio de separación entre lo público y lo privado. Por esta razón, el artículo 15 de la Ley 472 de 1998 sólo le reconoce competencia a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para conocer de las acciones populares originadas en acciones u omisiones de entidades públicas o de personas privadas que desempeñen funciones administrativas.

Moralidad de los partidos políticos

21. Por su parte, la reforma constitucional realizada por el Acto Legislativo 01 de 2009, buscó introducir mecanismos en el ordenamiento constitucional colombiano para la mejora del sistema político, inspirada en el adecuado funcionamiento del principio democrático, primordialmente a través de partidos políticos probos y con miembros disciplinados, como verdaderos instrumentos de canalización de ideas y proyectos políticos. De esta manera, entre otras medidas, reformó el artículo 107 de la Constitución que en su versión original incluía pocos contenidos normativos respecto de los partidos políticos y estableció una serie de principios rectores que debían ser respetados por los mismos: “transparencia, objetividad, moralidad, la equidad de género”. 

22. Ahora bien, el correcto entendimiento de estos principios implica su lectura de manera sistemática con el principio constitucional de autonomía reconocida a los movimientos y partidos políticos.

23. La autonomía de los partidos y movimientos políticos es una materialización de los principios de pluralismo y de separación entre asuntos públicos y privados y una condición de la democracia real. Se trata de reconocer que en los regímenes absolutos, no existe separación entre los partidos y el poder público y se acude a crear un partido de Estado, en el entendido de que el partido es controlado por los gobernantes o viceversa y se excluye de iure o de facto la libre contienda política. Esto quiere decir que la democracia exige garantías de no injerencia de los órganos del poder público en la organización y gestión de estas instituciones. Dicha garantía fue reconocida por la sentencia C-089 de 1994 que examinó la constitucionalidad de la Ley Estatutaria 130 de 1994, Estatuto Básico de Partidos y Movimientos Políticos, pero advirtió que la autonomía de los partidos y movimientos políticos no era absoluta, ya que debía ser ejercida dentro del respeto de la Constitución y las leyes, las que podían señalar deberes a los partidos, normas mínimas de estructura y funcionamiento, siempre y cuando fueran razonables y no afectaran la esencia de su autonomía. Concluyó así dicha sentencia que “La libertad que la Constitución reconoce a los partidos y movimientos políticos, es irrestricta dentro de esos límites, que no son propiamente estrechos ni mezquinos”, al tiempo que reconoció que la manifestación primaria de dicha autonomía era la facultad de darse sus propios estatutos. Fruto de este razonamiento, la Corte Constitucional declaró la constitucionalidad del artículo 41 del proyecto de ley, que preveía que los partidos políticos debían organizar en su seno, Consejos de Control Ético, como una forma de garantizar la moralidad de sus miembros, pero sin influencia externa. 

24. Ahora bien, dicha autonomía relativa de los partidos y movimientos políticos ha encontrado nuevos límites derivados de reformas constitucionales realizadas en los años 2003 y 2009. La primera, introducida por el Acto Legislativo 1 de 2003, denominado “Reforma Política Constitucional”, pretendió fortalecer el sistema de partidos, por ejemplo, a través del aumento de requisitos para su constitución y permanencia del reconocimiento de su personería jurídica (umbrales), así como del cambio de atribución de curules (del cuociente electoral con residuo a la cifra repartidora), con el fin de evitar la multiplicación de partidos netamente personales; el régimen de bancadas parlamentarias y la prohibición de la doble militancia. 

25. La segunda, realizada mediante el Acto Legislativo 01 de 2009, pretendió responsabilizar a los partidos políticos de actos reprochables: “Como se hizo explícito en el trámite de la reforma política de 2009, la enmienda estaba dirigida a cumplir los objetivos específicos de  (i) impedir el ingreso de candidatos que tuvieren vínculos o hubieran recibido apoyo electoral de grupos armados ilegales; y (ii) disponer de un régimen preventivo y sancionatorio, tanto a nivel personal como de los partidos políticos, que redujera el fenómeno de influencia de los grupos mencionados en la representación ejercida por el Congreso”. Acudió entonces dicha reforma a introducir mecanismos de transparencia, democratización y responsabilización de los partidos políticos en el manejo de los recursos de financiación estatal. Entre otras medidas, dicha reforma constitucional estableció el carácter obligatorio de las consultas internas, introdujo los principios ya mencionados que rigen su funcionamiento; dentro de los cuales se encuentra la moralidad, estableció responsabilidad del partido por avalar candidatos que resultaren condenados por narcotráfico, delitos de lesa humanidad o vinculación con grupos al margen de la ley; aumentó el umbral, introdujo la prohibición de financiación extranjera de campañas electorales; previó una causal de inhabilidad permanente por haber sido condenado por delitos relativos a la pertenencia, promoción o financiación de grupos armados ilegales, delitos de lesa humanidad o narcotráfico y estableció le regla general de votación nominal y pública en corporaciones públicas; modificó las reglas de suplir vacantes en las corporaciones públicas, con el sistema de “silla vacía” o de pérdida de la curul cuando la vacancia resulte de una condena por determinados delitos e introdujo en la Constitución un requisito de procedibilidad para el acceso al contencioso electoral ante el Consejo de Estado. También fortaleció las funciones del Consejo Nacional Electoral para ejercer eficazmente la inspección, vigilancia y control de los partidos y movimientos políticos, con incluso la posibilidad de revocar su personería jurídica y revocar la inscripción de candidatos.

26. En desarrollo de dicho acto legislativo, el Congreso de la República expidió la Ley Estatutaria 1475 de 2011, cuya constitucionalidad fue examinada por la sentencia C-490 de 2011. En lo que interesa a la autonomía de los partidos y movimientos políticos, dicha sentencia concluyó que a pesar de que las reformas constitucionales de 2003 y de 2009 habían introducido “un cambio cualitativo en el grado de intervención del Estado en la organización interna y la estructura de los partidos, movimientos políticos y grupos significativos de ciudadanos”, el mismo no significó el abandono de dicha garantía para la autogestión de los partidos y movimientos políticos, sino el establecimiento de mayores limitaciones a la misma. Dicha decisión de este tribunal estableció la regla vigente para el control de la constitucionalidad de las disposiciones legales relativas a los partidos y movimientos políticos, a la luz del principio de autonomía de los mismos la que, mutatis mutandi, resulta también aplicable para el control concreto de constitucionalidad: “El Congreso está facultado para imponer límites a la competencia de las agrupaciones políticas, a condición que (i) se trate de restricciones genéricas, que no incidan en la determinación concreta de su estructura y funciones; y (ii) estén unívocamente dirigidas a mantener la vigencia del sistema político democrático representativo”. Así, se declaró en particular la constitucionalidad de las normas que prevén reglas sobre el destino y control de los recursos públicos asignados y sobre las normas mínimas que deben contener los estatutos internos de cada partido o movimiento político.

27. La misma Ley Estatutaria 1475 de 2011 desarrolló el mandato constitucional relativo a los principios rectores de los partidos y movimientos políticos e inspirada en el respeto de la autonomía constitucional de los mismos, confió la determinación de los parámetros de materialización del principio de moralidad a los estatutos de cada partido o movimiento político, en los siguientes términos: “6. Moralidad. Los miembros de los partidos y movimientos políticos desarrollarán su actividad de conformidad con las normas de comportamiento adoptadas en los correspondientes códigos de ética”. 

28. A este respecto la Corte Constitucional declaró su constitucionalidad al concluir que “Estas prescripciones no presentan reproche alguno en cuanto a su constitucionalidad, en tanto replican los contenidos del inciso tercero del artículo 107 Superior y hacen referencia a fines constitucionalmente válidos (…) Sobre este aspecto debe recabarse por la Sala que los principios de transparencia y moralidad, en tanto el legislador estatutario les da el carácter de rectores para la organización y funcionamiento de los partidos y movimientos políticos, tienen carácter ordenador para sus distintas actividades y facetas.  Quiere esto decir que las agrupaciones políticas, en especial bajo el actual parámetro de constitucionalidad, deben cumplir con criterios efectivos de rendición de cuentas y acceso a la información por parte de integrantes, ciudadanos y órganos de control estatal, entre otros aspectos.  Esto bajo el entendido que los partidos y movimientos políticos, cuando optan por hacer parte del sistema de representación política, están obligados a cumplir con las distintas dimensiones de la regla democrática, entre ellas las aludidas. En otras palabras, en el actual constitucionalismo colombiano, las agrupaciones políticas, lejos de ser organizaciones separadas del escrutinio público, están intensamente vinculadas al control ciudadano, pues solo así pueden comprenderse como genuinamente democráticas”.

29. Todo lo anterior implica que no obstante la importancia del principio de moralidad que debe guiar la actividad de los partidos y movimientos políticos y su rango constitucional, ésta no tiene el mismo contenido y alcance del principio, derecho e interés colectivo de la moralidad administrativa, en cuanto (i) la autonomía reconocida a los partidos y movimientos políticos riñe con el sometimiento o vinculación positiva y negativa propia de quienes ejercen la función pública administrativa (artículos 1, 6 y 121 a 123 C.P.). (ii) A pesar del aumento progresivo de los límites constitucionales y estatutarios al ejercicio de dicha autonomía, existe un ámbito mínimo de auto organización y auto gestión de los partidos y movimientos políticos que es inexistente en la actividad de las entidades administrativas y los particulares que ejercen la función administrativa, ya que todas sus actuaciones son controlables por los órganos administrativos y jurisdiccionales de control. 

F. LA SENTENCIA CONTROVERTIDA INCURRIÓ EN UN DEFECTO ORGÁNICO Y EN VIOLACIÓN DIRECTA DE LA CONSTITUCIÓN

30. El artículo 121 de la Constitución Política dispone que “Ninguna autoridad del Estado podrá́ ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley”. En lo relativo a los jueces de la República, dicho postulado general es precisado por el artículo 29 de la norma de normas al establecer como garantía del derecho al debido proceso el del juez competente. A este respecto, esta Corte precisó que “Esta garantía, vinculada con el derecho de acceso a la justicia, es la que se conoce como de juez natural y exige: (i) la preexistencia del juez, (ii) la determinación legal y previa de su competencia en abstracto, incluso si es una competencia especial o por fuero, y (iii) la garantía de que no será excluido del conocimiento del asunto, una vez ha asumido regularmente competencia, aunque una modificación legal de competencia pueda significar un cambio de radicación del proceso en curso, sin que se entienda que se desconoce el derecho al juez natural, al tratarse de una “garantía no absoluta y ponderable”. 

31. En desarrollo de la misma lógica, la sentencia C-590 de 2005, al identificar los defectos en los que podría incurrir una providencia judicial como violaciones al debido proceso amparables mediante la acción de tutela, precisó que el defecto orgánico en los siguientes términos: “se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello”. Por su parte, la sentencia de unificación 770 de 2014 precisó los elementos que constituyen esta causal de invalidación de providencias judiciales al determinar que la falta absoluta de competencia puede resultar del criterio funcional, es decir, de la atribución dada por el ordenamiento jurídico para tomar decisiones en determinada materia o respecto de determinado sujeto; en otros términos, “(…) cuando la autoridad judicial extralimita en forma manifiesta el ámbito de sus competencias constitucionales y legales”. También, el defecto orgánico de la providencia judicial puede ser consecuencia del desconocimiento del criterio temporal que delimita su competencia. Es decir, cuando no obstante disponer de competencia funcional en el caso concreto, ha expirado la oportunidad para realizar dicho juicio y “(…) la autoridad judicial las ejerce por fuera del término previsto para ello”. Igualmente determinó los requisitos para que de verificarse el defecto orgánico, la acción de tutela prospere, en el caso de demostrarse el vicio: “(i) cuando el peticionario se encuentra supeditado a una situación en la que existe una actuación consolidada y no tiene otro mecanismo de defensa, como es el caso de una decisión que está en firme y que fue dada por un funcionario que carecía de manera absoluta de competencia; y (ii) cuando, en el transcurso del proceso, el actor puso de presente las circunstancias de incompetencia absoluta y dicha situación fue desechada por los jueces de instancia, incluso en el trámite de recursos ordinarios y extraordinarios, validándose así una actuación erigida sobre una competencia inexistente”. A partir de estos criterios jurisprudenciales, se examinará la situación bajo revisión por parte de la Sala Plena.

32. Lo primero que hay que tomar en consideración es que la competencia atribuida a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se encuentra delimitada por el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA) el que, si bien no hace referencia expresa a la decisión de las acciones populares, remite a otras competencias atribuidas en la Constitución y en leyes especiales. Tal es el caso de la Ley 472 de 1998 la que, en su artículo 15 delimitó la competencia de esta jurisdicción de la siguiente manera: “Artículo 15º.- Jurisdicción. La jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocerá de los procesos que se susciten con ocasión del ejercicio de las Acciones Populares originadas en actos, acciones y omisiones de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones administrativas, de conformidad con lo dispuesto en las disposiciones vigentes sobre la materia” (negrillas no originales). Esto indica que la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para tramitar acciones populares se encuentra delimitada a partir de un criterio orgánico o subjetivo (entidades públicas) y de un criterio material o funcional (particulares en ejercicio de funciones administrativas).

33. Teniendo en cuenta que ni en el CPACA, ni en la ley especial de 1998 existe una atribución expresa a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para juzgar la moralidad de los partidos y movimientos políticos, para poder realizar este tipo de control judicial, era prerrequisito que se concluyera que el Partido Liberal Colombiano hacía parte de la estructura del Estado o que en las actuaciones sometidas al juez, se encontraba en ejercicio de funciones administrativas, lo que no se verificó en el presente asunto. En efecto, los partidos y movimientos políticos no son entidades públicas que integren la estructura del Estado, sino en virtud del principio de separación de lo público y lo privado y de la autonomía constitucional de los partidos y movimientos políticos, son instituciones intermedias, mas no públicas, relevantes para el interés general, constituidas en desarrollo de los derechos políticos de las personas, del derecho de asociación y del pluralismo político, que gozan de personería jurídica reconocida por el Estado (artículo 108 de la Constitución y artículo 2 de la Ley 130 de 1994), cumplen una importante misión dentro del principio democrático y, por esta razón, son tributarias de mayores deberes y controles que los de un particular ordinario, pero esto no significa que toda su función sea administrativa. Son plataformas ideológicas, mecanismos de expresión y participación democrática que canalizan las pretensiones de acceso al poder público y de control al mismo y resulta claro que la realización de reformas de los estatutos internos del partido, no constituye una función administrativa atribuida a los partidos políticos, sino el ejercicio natural de su capacidad de autogestión. 

34. Pese a lo anterior, la sentencia proferida por la Subsección B, de la Sección Tercera del Consejo de Estado construyó doctrinalmente su competencia a partir de la asimilación o acercamientos de los partidos y movimientos políticos a entidades públicas o a la organización política del Estado y aunque descartó que cumplieran funciones administrativas, único criterio jurídico para identificar la competencia en la materia, dedujo su atribución de las mayores exigencias que se predican de estas instituciones en el Estado Social de Derecho. A la vez, desconociendo las características de los partidos y movimientos políticos previamente identificadas, concluyó que el principio de moralidad de los partidos y movimientos políticos era equivalente a la moralidad administrativa, lo que le permitió desconocer el principio constitucional de autonomía relativa de los partidos y movimientos políticos. Lo anterior, no obstante que incluso el mismo demandante de acción popular puso de presente que la acción popular incoada no buscaba la protección de un derecho o interés colectivo, sino de los simpatizantes, afiliados o miembros del partido liberal. Como consecuencia de esta actuación, la sentencia juzgó la moralidad de la actuación de las directivas y órganos del partido, dio órdenes precisas respecto de su organización y funcionamiento, bajo vigilancia estrecha del juez y terminó zanjando una disputa interna del mismo, lo que materializó una intromisión indebida en la autonomía de estas instituciones, mediando una falta absoluta de competencia, a través de mecanismos que equivalen a un control de tutela. 

35. Debe advertirse, además, que en el presente caso se cumple con el requisito consistente en haber puesto de presente la irregularidad de la falta de competencia en los distintos escenarios procesales, ya que tanto el Consejo Nacional Electoral, como el Partido Liberal alegaron la falta de competencia del juez popular para juzgar la moralidad del Partido Liberal, al considerar que la demanda no propendía por la protección de un derecho o interés colectivo, sino por la protección de los derechos de una colectividad delimitada por los miembros, afiliados o simpatizantes del partido, argumento de incompetencia que finalmente fundó la presente acción de tutela, como un defecto orgánico de la providencia judicial.

36. Ahora bien, el hecho de que la acción popular ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no fuera el mecanismo idóneo en el caso concreto, no significa que la autonomía de los partidos y movimientos políticos constituya una licencia absoluta que autorice a estas instituciones para desconocer sus deberes constitucionales, legales y sus propios estatutos, en detrimento del principio democrático y de los derechos de los afiliados. Para este caso, el ordenamiento jurídico colombiano prevé mecanismos institucionales expresos que, en el caso revisado, eran el medio adecuado para garantizar la juridicidad y moralidad de la actuación controvertida del Partido Liberal Colombiano. En efecto, la Ley Estatutaria 1475 de 2011 atribuyó la función al Consejo Nacional Electoral de “autorizar el registro de los mencionados documentos previa verificación del cumplimiento de los principios y reglas de organización y funcionamiento consagrados en la Constitución, la ley y los correspondientes estatutos”. De manera congruente, la Ley Estatutaria 130 de 1994 prevé que “Cualquier ciudadano, dentro de los veinte días siguientes a la adopción de la respectiva decisión, podrá impugnar ante el Consejo Nacional Electoral las cláusulas estatutarias contrarias a la Constitución, a la ley o a las disposiciones del Consejo Nacional Electoral”. Esto implica que para el orden estatutario, la presente controversia debió plantearse ante la autoridad administrativa electoral para que ésta, mediante un procedimiento administrativo especial, resolviera dicha impugnación a través de un acto administrativo definitivo el que, sería controlable por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, a condición de presentar la demanda dentro de los cuatro meses siguientes a la publicidad de dicha decisión. 

37. Si bien es cierto que existe controversia respecto de la posibilidad de que los actos administrativos, al igual que los contratos sean anulados mediante la acción popular, cuando resulten vulneratorios de derechos o intereses colectivos y esta medida sea considerada necesaria para su protección o restablecimiento, dicha posibilidad fue expresamente cerrada por el CPACA en el inciso segundo del artículo 144 del CPACA, al disponer que “Cuando la vulneración de los derechos e intereses colectivos provenga de la actividad de una entidad pública, podrá demandarse su protección, inclusive cuando la conducta vulnerante sea un acto administrativo o un contrato, sin que en uno u otro evento, pueda el juez anular el acto o el contrato, sin perjuicio de que pueda adoptar las medidas que sean necesarias para hacer cesar la amenaza o vulneración de los derechos colectivos”, norma declarada exequible mediante la sentencia C-644 de 2011. También, de manera aún más contundente, el inciso 3 del artículo 139 del mismo código dispuso que: “En todo caso, las decisiones de naturaleza electoral no serán susceptibles de ser controvertidas mediante la utilización de los mecanismos para proteger los derechos e intereses colectivos regulados en la Ley 472 de 1998”.

38. De lo anterior, se concluye que la sentencia controvertida mediante la presente acción de tutela, no sólo construyó artificialmente su competencia, sino que desconoció disposiciones expresas, lo que condujo al juez a incurrir en un defecto orgánico no sólo a partir del criterio funcional, sino también temporal, teniendo en cuenta que la acción popular es un mecanismo intemporal, es decir, no sometido a término de caducidad alguno, mientras que el mecanismo que resultaba idóneo, primero la reclamación ante el Consejo Nacional Electoral dentro de los veinte días siguientes al registro de los estatutos o de su reforma y luego la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, sí exigía su presentación dentro de precisos términos. Por esta razón, el mismo Consejo de Estado ha reconocido que aunque la acción popular no es un mecanismo subsidiario, ésta no puede convertirse en un mecanismo alterno para el desconocimiento de los términos de caducidad propios de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Así, pasando por alto la caducidad, fenómeno extintivo de la acción, de orden público y carente de competencia, la sentencia controvertida juzgó la moralidad del Partido Liberal y la del Consejo Nacional Electoral, en un verdadero control de validez en el que concluyó la desviación del poder, pero no a través de los medios adecuados, sino mediante una intemporal e informal acción popular.

39. Finalmente, la incursión en un defecto orgánico condujo, a la vez a la Subsección B, de la Sección Tercera, del Consejo de Estado, a la violación directa de la Constitución, ya que la falta de competencia desconoce la garantía de juez natural, prevista en el artículo 29 de la Constitución Política. Al tiempo, desconoció el principio de autonomía constitucional de los partidos, al juzgar, por fuera de los mecanismos legalmente previstos para ello, el comportamiento de dicha institución y proferir órdenes precisas en cuanto a su organización y funcionamiento. 

40. En atención a los anteriores considerandos, la Sala Plena de la Corte Constitucional revocará las sentencias de primera y segunda instancia, proferidas por las secciones Cuarta y Quinta del Consejo de Estado, que resolvieron la presente acción de tutela y, en su lugar, dejará sin efectos la providencia judicial controvertida, proferida en segunda instancia por la Subsección B, de la Sección Tercera, del Consejo de Estado y, finalmente, confirmará la sentencia proferida en primera instancia, en el juicio de acción popular, por parte del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Subsección B, de la Sección Primera.

Síntesis de la decisión

32. La Sala Plena de la Corte Constitucional revisó las sentencias proferidas en primera instancia por la Sección Cuarta y en segunda instancia por la Sección Quinta del Consejo de Estado las que, respectivamente, declararon la improcedencia por insuficiencia argumentativa (a quo) y por carencia de legitimación en la causa (ad quem) de la acción de tutela interpuesta por el señor Rodrigo Llano Isaza, contra el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, por proferir una sentencia de segunda instancia dentro del proceso de acción popular iniciado por el señor Silvio Nel Huertas Ramírez, contra el Consejo Nacional Electoral y la Dirección Nacional del Partido Liberal Colombiano. 

Denegada la acción popular en primera instancia por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, al resolver el recurso de apelación, la Subsección B, de la Sección Tercera, del Consejo de Estado, decidió revocar la sentencia y, en su lugar, juzgar la moralidad del partido y del CNE. Sostuvo la subsección que los partidos políticos sí son entidades pasibles del control de moralidad propio de la acción popular. Frente a esta decisión, el Veedor Nacional del Partido Liberal ejerció la presente acción de tutela por considerar que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo carece de competencia para realizar un juicio de moralidad respecto de los partidos y movimientos políticos.

Frente a esta situación, luego de declarar reunidos los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, la Sala Plena de la Corte Constitucional abordó el siguiente problema jurídico: ¿Incurrió en un defecto orgánico la sentencia de segunda instancia proferida por la Subsección B, de la Sección Tercera del Consejo de Estado, dentro del proceso de acción popular promovido por el señor Silvio Nel Huertas Ramírez contra el Consejo Nacional Electoral y la Dirección Nacional del Partido Liberal Colombiano, al realizar un juicio de respeto de la moralidad administrativa por parte del partido político y, por consiguiente, haber proferido órdenes concretas para el restablecimiento de dicho derecho o interés colectivo?

Para resolver la cuestión jurídica planteada, la Sala examinó los alcances de la acción popular a la luz del principio constitucional de separación entre lo público y lo privado; precisó el contenido de la moralidad administrativa y sus diferencias respecto del principio de moralidad de los partidos políticos, en razón del principio de autonomía constitucional relativa de los partidos y movimientos políticos y, gracias a estos considerandos, concluyó que la providencia judicial controvertida incurrió en un defecto orgánico y en violación directa de la Constitución. El defecto orgánico consistió en examinar la moralidad de un partido político, a través de la acción popular, a pesar de que ni la Ley 1437 de 2011, ni la Ley 472 de 1998, le otorgaron dicha competencia, la que resultó deducida por la Subsección, a partir de una indebida interpretación de los criterios de atribución de su competencia. Resaltó la Sala que, en el caso concreto, no era la acción popular, como mecanismo intemporal, el medio idóneo para controvertir las reformas estatutarias de los partidos y movimientos políticos, ya que para este fin las normas estatutarias prevén la posibilidad de formular reclamaciones ante el CNE las que, una vez resueltas por éste, mediante un acto administrativo, podrán ser objeto de una acción de nulidad y restablecimiento del derecho, pero dentro del término de caducidad de este mecanismo, en el entendido de que la caducidad es un fenómeno extintivo de la acción, de orden público, que determina la competencia del juez. A la vez, ante la falta de competencia en el asunto bajo revisión, concluyó la Sala Plena que la providencia controvertida incurrió en violación directa de la Constitución, en particular, la garantía de juez natural o competente, prevista en el artículo 29 de la Constitución Política. Por estas razones, decidió la Sala Plena revocar las sentencias de primera y segunda instancia que resolvieron la acción de tutela; en su lugar, dejar sin efectos la providencia judicial controvertida y confirmar la sentencia proferida en primera instancia, en el juicio de acción popular, por parte del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que denegó las pretensiones. 

III. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE

PRIMERO.- LEVANTAR la suspensión de términos decretada en el presente proceso.

-SEGUNDO. - REVOCAR la sentencias proferidas el 12 de noviembre de 2015 y el 25 de febrero de 2016, por la Sección Cuarta y por la Sección Quinta del Consejo de Estado, respectivamente, que declararon la improcedencia de la acción de tutela impetrada por el señor Rodrigo Llano Isaza contra el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B y, en su lugar, CONCEDER el amparo del derecho fundamental al debido proceso, vulnerado por la materialización de un defecto orgánico y de una violación directa de la Constitución.

TERCERO.- DEJAR SIN EFECTOS la sentencia del 5 de marzo de 2015, proferida por la Subsección B, de la Sección Tercera, del Consejo de Estado, que resolvió el recurso de apelación en el proceso de acción popular iniciado por el señor Silvio Nel Huertas Ramírez, contra el Partido Liberal Colombiano y el Consejo Nacional Electoral, por vulneración de la moralidad prevista en el artículo 107 de la Constitución.

CUARTO.- CONFIRMAR la sentencia de primera instancia, del 8 de noviembre de 2013, proferida por la Subsección B, de la Sección Primera, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en el proceso de acción popular iniciado por el señor Silvio Nel Huertas Ramírez, contra el Partido Liberal Colombiano y el Consejo Nacional Electoral, por vulneración de la moralidad prevista en el artículo 107 de la Constitución, que denegó las pretensiones del demandante. 

QUINTO.- LÍBRESE por Secretaría la comunicación de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí contemplados y ORDÉNESE al juez de primera instancia, de la acción de tutela, efectuar las respectivas notificaciones.

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

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LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Presidente
Con salvamento de voto
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CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
Con salvamento de voto

DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada

ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada 
Con impedimento

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado 
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ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado

ROCÍO LOAIZA MILIAN 
Secretaria General (E)

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SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO 
CARLOS BERNAL PULIDO 
A LA SENTENCIA SU585/17

ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Improcedencia por falta de legitimación por activa (Salvamento de voto)

ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Improcedencia por cuanto tutelante no cumplió con la carga argumentativa que le era exigible en la demostración de los defectos específicos (Salvamento de voto)

ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-La Corte intervino directamente el contenido del fallo correspondiente a la acción popular, cuando, en sentido estricto, si en gracia de discusión se aceptara la violación del debido proceso, la Corte habría debido dejar sin efecto la sentencia y ordenar dictar una sentencia de reemplazo (Salvamento de voto)

Referencia: Expediente T-5.475.189 

Magistrado Ponente:
ALEJANDRO LINARES CANTILLO

En atención a la decisión adoptada por la Sala Plena mediante sentencia proferida el 17 de septiembre de 2017 en referencia al expediente T-5.475.189, me permito presentar Salvamento de Voto, fundamentado en las siguientes consideraciones:

i) El tutelante carecía de legitimación para interponer la acción de tutela contra la providencia judicial proferida por la Sección Tercera – Subsección B del Consejo de Estado, como segunda instancia del proceso de acción popular, toda vez que el tutelante, ni fue parte en el proceso de acción popular, ni reunía las condiciones para actuar como agente oficioso del Partido Liberal o de sus afiliados. 

En efecto, en este caso no se dan las condiciones para considerar que el tutelante es agente oficio de los militantes del Partido Liberal, en tanto que para ello el artículo 10 del Decreto 2591/91, desarrollado por la jurisprudencia constitucional, exige que el titular de los derechos ajenos o agenciados no esté en condiciones de ejercer su propia defensa, circunstancia que debe ser manifestada expresamente al presentar la demanda de tutela, lo que en este caso no fue acreditada por el tutelante en modo alguno. Tampoco el juez de tutela requirió a los posibles agenciados para que ratificaran la eventual situación de imposibilidad para procurar de manera directa la defensa de sus derechos fundamentales. 

Al respecto se debió tener en cuenta que, como lo ha precisado esta Corte, el carácter público de la acción de tutela no “exime aplicación de los principios del proceso”, proceso que es de carácter especial en el cual se exige acreditar la legitimación por activa como condición de procedibilidad, requisito que se torna más estricta en tratándose de tutela contra providencia judicial, por cuanto el tutelante debe tener la condición de parte dentro del proceso frente al cual se señala el defecto que vulnera el debido proceso.

Por lo tanto, como quiera que el proceso de acción popular fue promovido, tramitado y decidido directamente respecto del PARTIDO LIBERAL COLOMBIANO, solo esta colectividad, que cuenta con personería jurídica, tenía la legitimación para interponer la acción de tutela contra la sentencia del Consejo de Estado que consideraba vulneratoria de sus derechos fundamentales. A tal efecto debía actuar por conducto de su representante legal o por un apoderado especial designado para el efecto, pues de conformidad con reiterada jurisprudencia de esta Corporación, estas reglas de postulación también deben ser respetadas.

 ii) Como lo ha advertido esta Corporación, la procedencia de tutela contra providencia judicial es excepcional, “con el fin de que no se desconozcan los principios de cosa juzgada, autonomía e independencia judicial, seguridad jurídica, y la naturaleza subsidiaria que caracteriza al mecanismo”; de allí que es necesario que se acrediten los requisitos generales y específicos de procedibilidad señalados para tales efectos por la jurisprudencia constitucional. 

Pues bien, en el caso concreto, el tutelante no cumplió con la carga argumentativa que le era exigible en la demostración de los defectos específicos que, a su juicio, configuraban una vía de hecho en la providencia judicial proferida como resultado del proceso de acción popular promovido por el señor Silvio Nel Huertas Ramírez en defensa del derecho colectivo a la moralidad administrativa. Por ende, la Corte habría debido respetar el margen de acción del Consejo de Estado como juez de la acción popular. 

iii) En el presente caso, la Corte profirió una sentencia que sustituyó la proferida por la jurisdicción de lo contencioso administrativo en segunda instancia, al dejar en firme la parte resolutiva de la sentencia de primera instancia fundada en la motivación construida por la mayoría de la Sala. 

De esta manera, la Corte intervino directamente el contenido del fallo correspondiente a la acción popular, cuando, en estricto sentido, si en gracia de discusión se aceptara la violación del debido proceso, la Corte habría debido dejar sin efecto la sentencia proferida por el Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección B y ordenar a dicha Subsección dictar una sentencia de reemplazo. Sin embargo, la Corte no optó por esta alternativa, que es la usual en la práctica de esta Corporación y la más deferente con las competencias del juez de la acción popular. 

Respetuosamente, 

CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado

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