Sentencia T-187/16

DERECHO A LA PENSION DE SOBREVIVIENTES-Fundamental cuando beneficiarios son personas en estado de debilidad manifiesta

PENSION DE SOBREVIVIENTES-Fundamental para personas discapacitadas física o mentalmente

Este Tribunal también ha sido enfático al afirmar que el derecho a la seguridad social es de carácter fundamental y resulta tutelable cuando el impago de una prestación social compromete el mínimo vital del actor o de su núcleo familiar, así como otro de sus derechos fundamentales, como la educación, la salud o la vida en condiciones dignas, entre otros. En el caso específico de la pensión de sobrevivientes, las diferentes Salas de Revisión han sostenido, igualmente, que la pensión de sobrevivientes puede pasar de ser una simple prestación social, a convertirse en un derecho fundamental autónomo e inalienable. Seguidamente, han defendido la procedibilidad excepcional de la acción de tutela a través de la cual se solicita su reconocimiento y/o pago, por considerar que si bien los otros mecanismos de defensa judicial disponibles son idóneos, no siempre son eficaces para salvaguardar los derechos que están en juego.

ACCION DE TUTELA PARA RECONOCIMIENTO DE PENSION DE SOBREVIVIENTES-Reglas jurisprudenciales para determinar la procedencia excepcional

La Corte ha condicionado la procedibilidad del recurso de amparo al cumplimiento de los siguientes requisitos: (i) que la parte actora esté constituida por un sujeto de especial protección constitucional, o una persona en una situación de debilidad manifiesta; (ii) que como consecuencia directa del impago de la pensión, se vean afectados sus derechos fundamentales (especialmente, su mínimo vital o salud); (iii) que en el expediente de tutela estén los elementos suficientes para concluir que la persona efectivamente cumple con los requisitos para acceder a la prestación que reclama; (iv) que el accionante haya puesto en conocimiento de la entidad pensional su pretensión mediante un trámite administrativo o judicial, sin importar que esta última le haya dado una respuesta, y sin que sea necesario agotar la vía gubernativa.

NATURALEZA JURIDICA DE PENSION DE SOBREVIVIENTES Y SU CARACTER FUNDAMENTAL-Reiteración de jurisprudencia

DERECHO A LA PENSION DE SOBREVIVIENTES-Desarrollo jurisprudencial

PROCESO PARA CALIFICACION DEL ESTADO DE INVALIDEZ-Etapas

PENSION DE SOBREVIVIENTES-Fecha de estructuración posterior al fallecimiento del cotizante o pensionado

La fecha de estructuración de la invalidez del hijo mayor de edad o hermano del cotizante o pensionado, debe ser anterior a su fallecimiento porque, siendo el principal propósito de la pensión de sobrevivientes conjurar la desestabilización social y económica que enfrenta la familia como consecuencia directa y exclusiva de la muerte de quien proveía el sustento, es necesario acreditar que (i) entre ellos existía una dependencia económica a raíz de la invalidez del solicitante, y (ii) que como consecuencia de la muerte del trabajador o pensionado, la persona perdió su única fuente de ingresos, quedando desprotegida y sin posibilidad de procurarse su propio sustento. En este sentido, si la estructuración de la invalidez es posterior al deceso, significa que la persona, o bien no dependía, o bien podía no depender de su familiar, al estar en edad y en capacidad de trabajar. Por ende, la crítica situación económica que resulte de la disminución en su capacidad laboral no será consecuencia del fallecimiento de su ser querido y de los ingresos que dejó de percibir, sino de un hecho posterior e independiente, el cual deberá afrontar solicitando la pensión de invalidez causada con sus propios aportes. 

PENSION DE SOBREVIVIENTES-Acreditación de la dependencia económica

PENSION DE SOBREVIVIENTES-Desconocimiento de la condición de invalidez del beneficiario

PENSION DE SOBREVIVIENTES Y REQUISITO DE FIDELIDAD

PENSION DE SOBREVIVIENTES PARA HIJO EN SITUACION DE DISCAPACIDAD-Vulneración por negativa de entidad, argumentando que su condición médica debe ser acreditada por una Junta Regional de Calificación, al considerar insuficiente, tanto sentencia de interdicción judicial por discapacidad, como un certificado no controvertido de una EPS
Referencia: expediente T-5308675

Acción de tutela presentada por Adiela Vivas Valderrama, curadora general de María Luisa Vivas Ruiz, contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante UGPP)

Magistrada ponente: 
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA

Bogotá D.C., dieciocho (18) de abril de dos mil dieciséis (2016)

La Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados María Victoria Calle Correa, Luis Guillermo Guerrero Pérez y Alejandro Linares Cantillo, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y previo al cumplimiento de los requisitos y trámites legales y reglamentarios, ha proferido la siguiente:

SENTENCIA

En la revisión del fallo proferido, en primera instancia, por el Juzgado Laboral del Circuito de Roldanillo, Valle del Cauca, el treinta y uno (31) de agosto de dos mil quince (2015) y, en segunda instancia, por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Buga, Valle del Cauca, el veintitrés (23) de septiembre del mismo año, en el proceso de tutela que inició Adiela Vivas Valderrama, como curadora general de María Luisa Vivas Ruiz, contra la UGPP por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales a la igualdad, a la seguridad social, al mínimo vital y al debido proceso.

Este caso fue seleccionado para revisión por la Sala de Selección Número Uno, mediante Auto proferido el veinticinco (25) de enero de dos mil dieciséis (2016), y bajo el criterio subjetivo denominado “urgencia de proteger un derecho fundamental”, el cual se encuentra previsto en el literal b) del artículo 52 del Reglamento Interno de la Corte. 

I. DEMANDA Y SOLICITUD

Una persona de la tercera edad y en situación de invalidez perdió su única fuente de ingresos cuando murió su madre, quien era pensionada de la UGPP. Ante este hecho, solicitó el reconocimiento de la pensión de sobreviviente mediante acción de tutela. Su petición está justificada en la amenaza a su mínimo vital, pues a raíz de su condición médica, le es imposible trabajar. La negativa de la entidad demandada, por su parte, está sustentada en la no acreditación de la condición de invalidez en los estrictos términos legales, pues considera insuficiente la sentencia de interdicción judicial y el certificado de la EPS que aportó la actora y donde se dictamina una pérdida de capacidad laboral superior al cincuenta por ciento (50%). En su lugar, le exige ser valorada por una Junta Regional de Calificación de Invalidez para proceder con el reconocimiento pensional. 

1. Hechos que dieron lugar a la tutela:
 
1.1. María Luisa Vivas Ruiz es una señora de setenta y cuatro (74) años de edad que padece de un trastorno esquizoafectivo y que fue declarada interdicta absoluta por discapacidad mental mediante sentencia judicial, proferida el quince (15) de diciembre de dos mil diez (2010). Por ser soltera y carecer de hijos, padres y hermanos, de su curaduría se encargó su prima, Adiela Vivas Valderrama, quien la representa en el presente proceso mediante apoderado judicial. 

1.2. María Luisa dependía económicamente de su madre adoptiva, quien gozó de pensión de jubilación desde el trece (13) de agosto de mil novecientos cincuenta y seis (1956), hasta el ocho (8) de febrero de dos mil diez (2010), cuando falleció. 

1.3. Después de su muerte, el apoderado de la accionante inició los trámites para que le fuera reconocida la pensión de sobreviviente. El doce (12) de diciembre de dos mil once (2011) presentó un derecho de petición ante la UGPP con tal propósito pues, a raíz de su discapacidad, María Luisa no puede trabajar, ni conseguir el dinero para satisfacer sus necesidades básicas. El abogado aportó copia de la Sentencia y del dictamen médico de interdicción, entre otros muchos documentos que acreditaban el parentesco, su cuadro clínico y su dependencia económica de la causante.

1.4. El veintiocho (28) de junio de dos mil doce (2012), la UGPP negó el reconocimiento pensional. La entidad argumentó que si bien la actora había sido declarada interdicta, no había sido valorada por su EPS y, consecuentemente, no contaba con el certificado idóneo que diera cuenta de su invalidez, del porcentaje de pérdida de capacidad laboral y de su fecha de estructuración. 

1.5. El apoderado de María Luisa presentó recursos de reposición y apelación argumentando, primero, que de la interdicción absoluta se podía inferir que ella tenía una pérdida de capacidad laboral mayor al porcentaje requerido en el artículo 38 de la ley 100 de 1993 y, segundo, que la UGPP debía ofrecerle un trato especial, interpretando la legislación vigente a su favor, por tratarse de un sujeto de especial protección constitucional. No obstante, la entidad persistió en su negativa, reiterando que la accionante no contaba con un certificado expedido por la autoridad competente, sobre cuya identidad no asumió una posición clara. 

1.6. El treinta (30) de octubre de dos mil doce (2012), María Luisa acudió ante su EPS para ser valorada. El treinta (30) de agosto del año siguiente, le diagnosticaron la enfermedad de origen común denominada “trastorno esquizoafectivo de tipo depresivo” y le dictaminaron una pérdida de capacidad laboral del sesenta punto cincuenta por ciento (60.50%), con fecha de estructuración de mil novecientos noventa y tres (1993). 

1.7. Aportando copia auténtica del certificado descrito, el apoderado de la accionante presentó un nuevo derecho de petición ante la UGPP el veintitrés (23) de diciembre de dos mil trece (2013) solicitando, nuevamente, la pensión de sobrevivientes. Obtuvo una respuesta negativa, esta vez sustentada en que el certificado de la EPS carecía de valor probatorio por ser aportado en copia simple. 

1.8. Interpuso los recursos de reposición y apelación, alegando que había anexado copia autenticada ante notaría y, en todo caso, volviéndola a anexar. La entidad se mantuvo en su negativa señalando, en una primera respuesta, que la fecha de estructuración del trastorno mental era posterior al fallecimiento de la madre de la accionante, cambiando a su arbitrio ambas fechas. En una segunda oportunidad, indicó que si bien María Luisa había aportado copia auténtica del certificado de invalidez, ese no era el documento idóneo, pues lo que se debía aportar era un dictamen médico proferido por una Junta Regional de Calificación de Invalidez. 

1.9. Como último recurso, el dos (2) de octubre de dos mil catorce (2014) el apoderado de María Luisa presentó un derecho de petición ante la Nueva EPS, solicitándoles autorizar una valoración por parte de la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Valle del Cauca. La entidad le indicó que esto no era posible, toda vez que ella ya había sido valorada por la EPS y la Junta Regional realizaba valoraciones adicionales cuando, o bien existía controversia, o bien la persona interesada asumía el costo del examen (aproximadamente un salario mínimo legal mensual vigente). 

1.10. Ante la imposibilidad económica de pagar por la valoración referida, María Luisa, representada por su curadora y por intermedio de su apoderado, interpuso la tutela objeto de revisión el trece (13) de agosto de dos mil quince (2015), por considerar vulnerados sus derechos fundamentales a la igualdad, a la seguridad social, al mínimo vital y al debido proceso. Solicitó el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes y el pago de las mesadas causadas desde el día en que murió su madre, incluyendo los incrementos de ley y sus debidos intereses. 

2. Respuesta de la entidad accionada

El veintisiete (27) de agosto de dos mil quince (2015), el subdirector jurídico pensional de la UGPP contestó la acción de tutela, insistiendo que la parte actora no cumplió con la carga de la prueba, pues no aportó todos los documentos necesarios para reclamar la pensión de sobrevivientes. Adicionalmente, le solicitó al juez declarar la improcedencia de la acción, afirmando que no existía un perjuicio irremediable que ameritara el desplazamiento de los medios ordinarios de defensa judicial. 

3. Decisión del juez constitucional en primera instancia

El treinta y uno (31) de agosto de dos mil quince (2015), el Juzgado Laboral del Circuito de Roldanillo, Valle del Cauca, declaró improcedente la acción de tutela bajo los siguientes dos (2) argumentos: (i) María Luisa no acreditó suficientemente la condición de invalidez, y (ii) tampoco justificó por qué era necesaria la tutela, pues al entender del Juzgado, ella podía presentar una acción ordinaria laboral; proceso en el cual podrían intervenir todos aquellos que soliciten igual derecho. 

4. Impugnación

El cuatro (4) de septiembre de dos mil quince (2015), el apoderado de la accionante rebatió la decisión del juez de primera instancia, afirmando (i) que los procesos disponibles en las jurisdicciones ordinaria y contenciosa laboral no eran eficaces en la medida en que su desarrollo tomaba más tiempo del que su representada podía soportar, y (ii) que la condición de invalidez de María Luisa fue plenamente probada a través de varios documentos, como lo era el certificado de la EPS y la sentencia y el dictamen médico de interdicción judicial. 

5. Decisión del juez constitucional en segunda instancia

El veintitrés (23) de septiembre de dos mil quince (2015), la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Buga, Valle del Cauca, confirmó la decisión adoptada en primera instancia, bajo el argumento de que la controversia iniciada por María Luisa era de carácter legal y, por lo tanto, escapaba a la competencia del juez de tutela. 

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia

La Sala Primera de Revisión es competente para revisar los fallos de tutela proferidos dentro del trámite de referencia con fundamento en lo dispuesto en el inciso 3º del artículo 86 y el numeral 9º del artículo 241 de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 33, 34, 35 y 36 del Decreto 2591 de 1991.

2. Presentación del caso, problema jurídico y esquema de solución

2.1. En el asunto de referencia, una persona de la tercera edad y en situación de invalidez solicita mediante tutela la pensión de sobrevivientes después de perder su única fuente de ingresos cuando murió su madre, quien era pensionada de la UGPP y de quien dependía económicamente. Su petición está justificada en la amenaza a su mínimo vital, pues a raíz de su condición médica, le es imposible trabajar. La negativa de la entidad demandada, por su parte, está sustentada en la no acreditación de la condición de invalidez en los estrictos términos legales, pues considera insuficiente la sentencia de interdicción judicial y el certificado de la EPS donde se dictamina una pérdida de capacidad laboral superior al cincuenta por ciento (50%). En su lugar, le exige ser valorada por una Junta Regional de Calificación de Invalidez. 

2.2. De acuerdo con lo anterior, la Sala está llamada, en primer lugar, a analizar la procedibilidad de la acción de tutela a través de la cual se solicita el reconocimiento de prestaciones sociales y, especialmente, de la pensión de sobrevivientes. En segundo lugar, y en caso de encontrar que la acción es efectivamente procedente, la Sala debe abordar el desconocimiento de los derechos fundamentales de un sujeto de especial protección constitucional como consecuencia de un excesivo formalismo en la exigencia de las condiciones para acceder a la pensión de sobrevivientes. Más precisamente, la certificación de la condición de invalidez. 

2.3. Este problema jurídico, puede ser planteado de la siguiente manera: 

¿Vulnera la entidad encargada del reconocimiento pensional (UGPP) los derechos fundamentales a la igualdad, a la seguridad social, al mínimo vital y al debido proceso de una persona de la tercera edad y en condición de invalidez (María Luisa Vivas Ruiz), cuando le impide beneficiarse de la pensión de sobrevivientes de su madre fallecida, bajo el argumento de que su invalidez no fue certificada por una Junta Regional de Calificación, sino declarada, primero, a través de una sentencia de interdicción judicial por discapacidad mental absoluta y, segundo, por su EPS, quien determinó que sufría una pérdida de capacidad laboral superior al (50%), estructurada antes del fallecimiento de su progenitora?

2.4. La Sala comenzará, entonces, recordando las reglas de procedibilidad de la acción de tutela y, en particular, los requisitos de subsidiariedad e inmediatez. Seguidamente, sintetizará el marco legal y jurisprudencial de la pensión de sobrevivientes a favor de hijos mayores de edad en condición de invalidez, deteniéndose en las condiciones que deben acreditar para gozar de tal derecho. Finalmente, resolverá el caso concreto. 

3. La acción de tutela como mecanismo subsidiario y excepcional para exigir el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes – Reiteración jurisprudencial – 

3.1. El carácter subsidiario y residual de la acción de tutela está definido en el artículo 86 de la Constitución Política y en el artículo 6º del Decreto 2591 de 1991. Allí se establece que dicho recurso es procedente sólo si se emplea (i) cuando el actor no dispone de otro medio judicial de defensa; (ii) cuando los otros medios resultan inidóneos o ineficaces para el amparo de los derechos fundamentales, o (iii) para evitar la consumación de un perjuicio irremediable. En el primer y segundo caso, la protección constitucional tiene un carácter definitivo, mientras que en el tercero tiene uno transitorio o temporal.

3.2. Cuando existen otros medios de defensa judicial, la procedencia de la tutela queda sujeta al cumplimiento del requisito de subsidiariedad, en virtud del cual se debe analizar si existe un perjuicio irremediable, o si los recursos disponibles no son idóneos o eficaces. Esto permite preservar la naturaleza de la acción en cuanto (i) se evita el desplazamiento innecesario de los mecanismos ordinarios, caracterizados por ofrecer los espacios naturales para invocar la protección de la mayoría de los derechos fundamentales, y (ii) garantiza que la tutela opere únicamente cuando se requiere suplir las deficiencias que presenta el orden jurídico para la protección efectiva de tales derechos a la luz de un caso concreto.

3.3. La determinación de la eficacia e idoneidad de los recursos ordinarios no debe obedecer a un análisis abstracto y general. Es competencia del juez constitucional establecer la funcionalidad de tales mecanismos teniendo en cuenta la situación del accionante para concluir si ellos, realmente, permiten asegurar la protección efectiva  del derecho cuyo amparo se pretende. Es decir, si dichos medios de defensa ofrecen la misma protección que el juez constitucional podría otorgar a través del mecanismo excepcional de la tutela y si su puesta en ejecución no generaría una lesión mayor de los derechos del afectado. 

3.4. Asimismo, en casos donde el accionante inició un proceso judicial antes de interponer la acción de tutela, el juez constitucional debe analizar las actuaciones adelantadas por el juez natural, toda vez que este pudo haber decretado medidas cautelares en el proceso de referencia, otorgándole mayor efectividad a los recursos ordinarios de defensa judicial y haciendo innecesario su desplazamiento por el recurso de amparo.

3.5. La procedibilidad de la acción de tutela está, igualmente, supeditada al cumplimiento del requisito de inmediatez. Éste exige que la acción sea interpuesta de manera oportuna en relación con el acto que generó la presunta vulneración. La inmediatez encuentra su razón de ser en la tensión existente entre el derecho constitucional a presentar una acción de tutela en todo momento y el deber de respetar la configuración de aquella acción como un medio de protección inmediata de los derechos fundamentales. Es decir, que pese a no contar con un término de prescripción por mandato expreso del artículo 86 superior, debe existir necesariamente una correspondencia entre la naturaleza expedita de la tutela y su interposición oportuna.

3.6. Finalmente, el juez de tutela debe ser más flexible estudiando la procedibilidad cuando el actor es un sujeto de especial protección constitucional, o cuando se encuentra en una situación de debilidad manifiesta. En desarrollo del derecho fundamental a la igualdad, le debe ofrecer un tratamiento diferencial positivo y analizar los requisitos de subsidiariedad e inmediatez desde una óptica menos estricta, pues el actor no puede soportar las cargas y los tiempos procesales que le imponen los medios ordinarios de defensa judicial de la misma manera que el resto de la sociedad. 

3.7. En relación con el pago de prestaciones sociales a través de la acción de tutela, la Corte ha señalado reiteradamente que, como regla general, esta no es idónea para tal efecto, pues existen otros mecanismos de defensa judicial disponibles en las jurisdicciones ordinaria laboral y contenciosa administrativa. 

3.8. Sin embargo, este Tribunal también ha sido enfático al afirmar que el derecho a la seguridad social es de carácter fundamental y resulta tutelable cuando el impago de una prestación social compromete el mínimo vital del actor o de su núcleo familiar, así como otro de sus derechos fundamentales, como la educación, la salud o la vida en condiciones dignas, entre otros. 

3.9. En el caso específico de la pensión de sobrevivientes, las diferentes Salas de Revisión han sostenido, igualmente, que la pensión de sobrevivientes puede pasar de ser una simple prestación social, a convertirse en un derecho fundamental autónomo e inalienable. Seguidamente, han defendido la procedibilidad excepcional de la acción de tutela a través de la cual se solicita su reconocimiento y/o pago, por considerar que si bien los otros mecanismos de defensa judicial disponibles son idóneos, no siempre son eficaces para salvaguardar los derechos que están en juego. 

3.10. En este sentido, han condicionado la procedibilidad del recurso de amparo al cumplimiento de los siguientes requisitos: (i) que la parte actora esté constituida por un sujeto de especial protección constitucional, o una persona en una situación de debilidad manifiesta; (ii) que como consecuencia directa del impago de la pensión, se vean afectados sus derechos fundamentales (especialmente, su mínimo vital o salud); (iii) que en el expediente de tutela estén los elementos suficientes para concluir que la persona efectivamente cumple con los requisitos para acceder a la prestación que reclama; (iv) que el accionante haya puesto en conocimiento de la entidad pensional su pretensión mediante un trámite administrativo o judicial, sin importar que esta última le haya dado una respuesta, y sin que sea necesario agotar la vía gubernativa.

4. La acción de tutela interpuesta por María Luisa Vivas Ruiz es procedente 

4.1. En el caso objeto de estudio, María Luisa satisface todos los requisitos de procedibilidad que ha fijado la jurisprudencia en relación con la solicitud de una pensión de sobrevivientes en sede de tutela. Esto porque: (i) es un sujeto de especial protección constitucional por su doble condición de mujer de la tercera edad y persona en condición de invalidez; (ii) su derecho fundamental al mínimo vital está en riesgo como consecuencia del impago de la prestación social que reclama, toda vez que carece de una fuente de ingresos y está imposibilitada para proveérsela; (iii) en el expediente de tutela están todos los elementos para concluir que ella tiene derecho a la pensión que reclama, y (iv) ha puesto en conocimiento de la UGPP su situación, presentándole dos (2) derechos de petición y agotando la vía gubernativa en ambos casos después de recibir respuestas negativas. 

4.2. Como consecuencia, la tutela cumple con el principio de subsidiariedad, toda vez que los medios ordinarios de defensa judicial resultan ineficaces para amparar sus derechos, pues pese a ser idóneos para resolver el problema que ella plantea, los tiempos y las cargas que le son propios resultan exagerados ante la urgencia de la protección que se requiere. 

4.3. Asimismo, la acción cumple con el principio de inmediatez, porque una vez falleció la madre de la accionante y le fue nombrada una curadora, procedió a solicitar su pensión mediante derecho de petición. Cuando recibió una respuesta negativa por parte de la UGPP, interpuso los recursos administrativos correspondientes y, ante una nueva negativa, presentó otro derecho de petición, agotando posteriormente la vía gubernativa. Es decir, que desde el momento en que se causó su derecho, ha iniciado todos los trámites necesarios para obtener su reconocimiento dentro de un margen prudente de tiempo, venciendo las graves limitaciones y necesidades que padece.

4.4. Teniendo en cuenta lo anterior, esta Corporación considera que la acción de tutela interpuesta por María Luisa Vivas Ruiz es procedente como mecanismo subsidiario porque los medios ordinarios resultan ineficaces para el amparo de sus derechos fundamentales. La Sala procederá, entonces, a estudiar el fondo de la solicitud, advirtiendo que si encuentra una efectiva vulneración, otorgará un amparo definitivo, no siéndole necesario a la tutelante acudir posteriormente a la jurisdicción laboral o contenciosa administrativa. 

5. Pensión de sobrevivientes – naturaleza, marco legal y desarrollo jurisprudencial – 

5.1. Naturaleza y marco legal

5.1.1. La pensión de sobrevivientes está regulada, por un lado, en los artículos 46, 47, 48 y 49 de la Ley 100 de 1993 y, por el otro, en los artículos 73, 74, 75, 76, 77 y 78 de la misma norma, dependiendo de si se trata del régimen de prima media con prestación definida, o del régimen de ahorro individual con solidaridad, respectivamente. Todas estas disposiciones fueron modificadas por la Ley 797 de 2003 y establecen consideraciones generales sobre el propósito de la pensión, los requisitos que se deben cumplir para acceder a ella, las personas que se pueden ver beneficiadas y las fuentes de financiación. 

5.1.2. De conformidad con tales artículos, la pensión de sobrevivientes puede definirse como un auxilio económico que busca evitar que las personas allegadas a un trabajador de cuya actividad laboral dependía su sustento, queden desamparadas cuando éste fallece. Más específicamente, el propósito principal de esta prestación social es ayudarles a soportar los riesgos económicos inherentes a la viudez y a la orfandad, sin que vean afectada significativamente su situación social y económica, así como tampoco el goce efectivo de sus derechos fundamentales al mínimo vital, a la salud, a la educación y a la vivienda digna, entre otros. 

5.1.3. La pensión no se financia completa ni necesariamente a partir de la acumulación del capital que logró hacer en vida el difunto. Por el contrario, para que siempre alcance o supere el valor de un salario mínimo, se nutre de un fondo común o es respaldada por un contrato de seguros, según el régimen del que se trate, toda vez que está dirigida a cubrir el riesgo generalmente sorpresivo de la muerte. Asimismo, dicha prestación no constituye, en estricto sentido, un reconocimiento de un derecho pensional en cabeza del sobreviviente. De lo que se trata, es de aceptar su legitimidad para reemplazar al difunto en el disfrute de la pensión de la que ya gozaba o para la cual estaba cotizando.

5.1.4. En ambos regímenes, los familiares de una persona fallecida pueden acceder a la pensión de sobrevivientes cuando esta última contaba con una pensión de vejez o de invalidez por riesgo común antes de morir, o cuando, pese a no haber obtenido una pensión, estaba afiliado al Sistema y había cotizado cincuenta (50) o más semanas durante los tres (3) años anteriores a su deceso. Independiente del caso del que se trate, la Ley 717 de 2001 ordena que el reconocimiento de esta prestación se dé, a más tardar, dentro de los dos (2) meses siguientes a su solicitud.

5.1.5. Dentro del grupo de posibles beneficiarios de la pensión en comento, se encuentran, entre otros, (i) los “hijos inválidos” que dependían económicamente del causante, mientras subsistan las condiciones de invalidez, y (ii) a falta de cónyuge, compañero permanente, padres e hijos, los “hermanos inválidos” que dependían de él. 

5.1.6. La condición de invalidez que estas personas deben acreditar está regulada en los artículos 38 y siguientes de la Ley 100 de 1993, los cuales fueron modificados por el Decreto 19 de 2012 y adicionados por la Ley 1562 de 2012. Allí se señala que se considerará inválido el individuo que por cualquier causa de origen no profesional, y no provocada intencionalmente, pierda el cincuenta por ciento (50%) o más de su capacidad laboral. En este sentido, la invalidez se configura como un tipo de discapacidad que se refiere única y exclusivamente a las limitaciones que encuentra una persona en su entorno laboral, teniendo en cuenta su formación, capacidades, experiencia y elecciones ocupacionales, entre otros. 

5.1.7. La autoridad encargada de dictaminar si una persona se encuentra en condición de invalidez, fijando el respectivo porcentaje de pérdida de capacidad laboral y la fecha de su estructuración, varía según el origen de la limitación. De acuerdo con las particularidades de cada caso, podrá ser competente el Instituto de Seguros Sociales, Colpensiones, la Administradora de Riesgos Profesionales, la Compañía de Seguros que asumió el riesgo de invalidez y muerte o la EPS a la que está afiliada la persona. El dictamen médico que ellas profieran deberá cumplir con los estándares fijados en el Manual Único para la Calificación de la Pérdida de la Capacidad Laboral y Ocupacional que se encuentre vigente; actualmente, aquel consagrado en el anexo técnico del Decreto 1507 de 2014. 
 
5.1.8. Los dictamines proferidos por estas entidades son vinculantes y se entienden ejecutoriados después de que son notificados. No obstante, si y sólo si hay una controversia (esto es, si una de las partes interesadas no está de acuerdo total o parcialmente con el resultado de la valoración), la entidad mencionada lo debe remitir a la Junta Regional de Calificación de Invalidez ubicada en su departamento de residencia, para que esta realice un nuevo estudio de su historia clínica, determinando un nuevo porcentaje de pérdida de capacidad laboral y una nueva fecha de estructuración. Si la parte interesada queda inconforme con esta nueva valoración, su caso debe ser remitido a la Junta Nacional, quien emitirá el último concepto. El funcionamiento de estos órganos está regulado en los Decretos 2463 de 2001 y 1352 de 2013.

5.1.9. De esta manera, el proceso de calificación de invalidez abarca mínimo una (1) y máximo tres (3) etapas, según el grado de conformidad que presenten las partes interesadas respecto al dictamen médico. Sobre el particular, la Sala considera adecuado utilizar el término “etapa”, en lugar de “instancia” y/u “oportunidad”, toda vez que la Ley 100 de 1993 y, en especial, la adición introducida a su artículo 41 por parte de la ley 1562 de 2012, utiliza ambos. Esto da pie a confusiones, pues señala que hay, por un lado, una primera oportunidad y, por el otro, dos (2) instancias posteriores, como si se tratase de procesos diferentes con distintos efectos jurídicos. 

5.2. Desarrollo jurisprudencial

5.2.1. En sede de control de tutela, las distintas Salas de Revisión de esta Corporación han resuelto cerca de veinte (20) casos similares al que ahora estudia la Sala Primera. En todos ellos, la situación ha sido más o menos la misma: personas en situación de invalidez que esperaban gozar o seguir gozando de la pensión de sobrevivientes de un familiar cercano (generalmente uno de sus padres), interpusieron una acción de tutela cuando la entidad correspondiente se negó a reconocerles la pensión, o a reactivar los pagos suspendidos de la misma, después de que alcanzaron la mayoría de edad. 

5.2.2. Las entidades pensionales sustentaron su negativa: (i) en el incumplimiento de requisitos que, a pesar de no estar fijados expresamente en la ley, consideraban que debían ser satisfechos para garantizar el interés de la persona en situación de invalidez, y (ii) en el incumplimiento de requisitos que consideran deben ser satisfechos para garantizar el interés general, evitando fraudes al sistema pensional.

5.2.3. Respecto al incumplimiento de requisitos, las entidades pensionales han ofrecido las siguientes cinco (5) justificaciones para negar las pensiones que les reclaman: (i) la condición médica del interesado no fue constatada por el órgano competente; (ii) la fecha de estructuración de la pérdida de capacidad laboral del solicitante es posterior al fallecimiento de su familiar cotizante o pensionado; (iii) no está probada la dependencia económica entre el solicitante y su familiar; (iv) al cumplir la mayoría de edad, los pagos de las mesadas pensionales fueron suspendidos porque la persona no informó sobre su invalidez y, por ende, se presumió su capacidad para generar ingresos, y (v) el familiar cotizante o pensionado no cumplió con el requisito de fidelidad.

5.2.4. Respecto al incumplimiento de los requisitos necesarios para garantizar el interés general, las entidades pensionales han planteado los siguientes dos (2) argumentos a la hora de negar la pensión de sobrevivientes: (i) la persona no ha sido declarada interdicta y, por ende, no tiene un curador asignado que se encargue de administrar sus bienes y, en particular, la prestación social que reclama, y (ii) los documentos que aporta la persona fueron allegados en copia simple, razón por la cual, la entidad duda de su autenticidad. 
5.2.5. Finalmente, en un escenario adicional, donde hay ausencia de una justificación para negar la solicitud pensional, las entidades correspondientes han guardado silencio, tanto a nivel administrativo, como a nivel judicial, omitiendo contestar las peticiones y acciones de tutela contra ellas interpuestas. Al igual que el exceso formalismo, esta circunstancia ha dificultado la defensa de los peticionarios y retrasado el reconocimiento de las prestaciones a las que tienen derecho . 

5.2.6. Para resolver estos casos, las Salas de Revisión de la Corte Constitucional se han concentrado en reafirmar la especial protección constitucional que merecen las personas en situación de invalidez por encontrarse en desigualdad de condiciones para participar en el mercado laboral, procurarse su propio sustento y realizar los trámites necesarios para garantizar el goce efectivo de sus derechos. Partiendo de dicha base, las Salas han construido o reiterado las siguientes reglas jurisprudenciales en defensa de una igualdad material y del principio constitucional de solidaridad.

5.2.7. Autoridad encargada de dictaminar la invalidez 

5.2.7.1. Toda persona que solicite la pensión de sobrevivientes por razón de su invalidez tiene derecho al proceso de calificación señalado en este acápite que, como se dijo, comprende mínimo una (1) y máximo tres (3) etapas. Su condición de invalidez se debe entender plenamente acreditada cuando aporta copia del dictamen médico que profirió la última entidad que la valoró, pues este se torna en definitivo si ninguna de las partes interesadas lo objetó oportunamente. Como consecuencia, el fondo de pensiones que le exija un dictamen adicional, vulnerará sus derechos fundamentales a la seguridad social y al mínimo vital. 

5.2.7.2. Ahora bien, hay casos donde la persona no cuenta con un certificado de invalidez, pero aporta documentos que dan cuenta de su delicado estado de salud, como su historia clínica o la sentencia de interdicción judicial. En dichas situaciones, le corresponde, tanto a la entidad pensional, como al juez ordinario, contencioso o de tutela, adoptar un criterio más flexible y evaluar si dicha información es suficiente para ordenar el reconocimiento y el pago de la prestación social.

5.2.7.3. De acuerdo con el trato diferencial que merecen las personas en situación de invalidez, el Estado y la sociedad deben interpretar, dentro de los límites de lo razonable, las normas y los requisitos que estas consagran a su favor, pues una interpretación a partir del presupuesto de la normalidad, ignoraría los elementos normativos que, a raíz de las especiales condiciones de este grupo población, resultarían irrazonables y contrarios a la integración social y a la igualdad material que pretende un Estado Social de Derecho. Particularmente, deben reconocer las dificultades que enfrentan muchas de estas personas para desplazarse y comparecer ante las autoridades médicas encargadas de dictaminar su pérdida de capacidad laboral, toda vez que las serias afectaciones en su salud les hacen riesgoso, o incluso imposible, salir de su casa. 

5.2.8. Fecha de estructuración posterior al fallecimiento del cotizante o pensionado

5.2.8.1. La fecha de estructuración de la invalidez del hijo mayor de edad o hermano del cotizante o pensionado, debe ser anterior a su fallecimiento porque, siendo el principal propósito de la pensión de sobrevivientes conjurar la desestabilización social y económica que enfrenta la familia como consecuencia directa y exclusiva de la muerte de quien proveía el sustento, es necesario acreditar que (i) entre ellos existía una dependencia económica a raíz de la invalidez del solicitante, y (ii) que como consecuencia de la muerte del trabajador o pensionado, la persona perdió su única fuente de ingresos, quedando desprotegida y sin posibilidad de procurarse su propio sustento. 

5.2.8.2. En este sentido, si la estructuración de la invalidez es posterior al deceso, significa que la persona, o bien no dependía, o bien podía no depender de su familiar, al estar en edad y en capacidad de trabajar. Por ende, la crítica situación económica que resulte de la disminución en su capacidad laboral no será consecuencia del fallecimiento de su ser querido y de los ingresos que dejó de percibir, sino de un hecho posterior e independiente, el cual deberá afrontar solicitando la pensión de invalidez causada con sus propios aportes. 

5.2.8.3. Ahora bien, hay casos que no se ubican con claridad en uno de los dos lados. Esto ocurre cuando la fecha de estructuración consignada en el dictamen médico es posterior al fallecimiento del familiar del solicitante, pero en su historia clínica se observa que su enfermedad tuvo origen antes de tal suceso. Frente a un caso como ese, las entidades pensionales y los jueces de la república deben ofrecerle un tratamiento diferencial al interesado por tratarse de una persona en condición de invalidez, valorando todo el acervo probatorio y constatando la situación material de desprotección, sin limitarse a aquella consignada en el dictamen médico. En este sentido, deben tomar como fecha de estructuración aquella donde la enfermedad o el accidente le impidieron a la persona trabajar. 

5.2.9. Acreditación de la dependencia económica 

5.2.9.1. En relación con el requisito de la dependencia económica entre el solicitante y su familiar fallecido, se ha presentado una discusión sobre el grado de dependencia requerido. Más particularmente, la pregunta que se ha hecho la Sala Plena y las distintas Salas de Revisión de esta Corporación es la siguiente: ¿Es necesario que el solicitante carezca de todo tipo de ingreso para reclamar la pensión de sobrevivientes o, por el contrario, puede acceder a tal prestación aun cuando tiene ingresos adicionales?

5.2.9.2. La respuesta es afirmativa, pero está condicionada a que los ingresos adicionales hayan y sigan siendo insuficientes para convertir a la persona en situación de invalidez en un sujeto económicamente autosuficiente. En ese sentido, la Corte ha rechazado toda equiparación entre la dependencia económica y el estado de indigencia o absoluta pobreza, afirmando que siempre habrá subordinación cuando la persona requiera total o parcialmente de los ingresos de otra para cubrir sus necesidades básicas. Una postura contraria, vulneraría los derechos fundamentales del actor a la seguridad social y al mínimo vital, desconociendo los arduos esfuerzos que ha emprendido para mejorar su nivel de vida, pese a las serias limitaciones físicas, laborales y sociales que enfrenta. 

5.2.10. Desconocimiento de la condición de invalidez 

5.2.10.1. Cuando la entidad encargada del pago de la pensión de sobrevivientes suspende la cancelación de las mesadas a favor del beneficiario en condición de invalidez que alcanzó la mayoría de edad, o que superó los 25 años (en caso de ser estudiante de tiempo completo), vulnera su derecho fundamental a la seguridad social y al mínimo vital si no se cerciora antes sobre su estado de salud.

5.2.10.2. Dadas las especiales condiciones de desprotección que afrontan las personas con limitaciones físicas, mentales o emocionales, las entidades pensionales no pueden suspender automáticamente el pago de las prestaciones que reciben porque, al ser este su único o mayor ingreso, quedarán intempestivamente sin posibilidad de satisfacer sus necesidades básicas y apremiantes. Adicionalmente, la suspensión automática trae consigo otra consecuencia: la desafiliación al régimen contributivo del sistema de seguridad social en salud y la seguida desatención médica de las graves enfermedades y lesiones que sufren dichas personas.

5.2.10.3. Para evitar la materialización de este perjuicio irremediable, y con la antelación que considere necesaria, la entidad pensional debe ponerse en contacto con el beneficiario antes de proceder con la suspensión. Esto para: (i) informarle su intensión de interrumpir los pagos; (ii) constatar que dicha persona no presenta una condición de invalidez, y (iii) no sorprenderla con el impago en caso tal de que efectivamente tenga una limitación física, emocional o psíquica que le impida sostenerse económicamente a sí misma. Si la persona manifiesta ser inválida, la entidad debe otorgarle un plazo razonable para que certifique su condición médica en los términos fijados por la ley y la jurisprudencia constitucional. Durante dicho lapso, no puede suspender los pagos. Vencido el plazo, y sólo si la persona no logra probar que padece de una pérdida de capacidad laboral superior al cincuenta por ciento (50%) estructurada antes del fallecimiento de su familiar, la entidad podrá interrumpir de manera definitiva el pago de la pensión de sobrevivientes. 

5.2.11. Requisito de fidelidad

5.2.11.1. En la Sentencia C-556 de 2009, la Sala Plena declaró inexequible el requisito de fidelidad, consagrado en  los literales a) y b) del artículo 12 de la Ley 797 de 2003. Esto porque, al no haber sido incluido en la redacción original de la Ley 100 de 1993, significaba una medida regresiva en materia de seguridad social, toda vez que fijaba exigencias más rigurosas para acceder a la pensión de sobrevivientes. 

5.2.11.2. No obstante lo anterior, varias entidades pensionales han seguido exigiéndoselo a quienes reclaman la pensión de sobrevivientes de uno de sus familiares que, antes de morir, seguía cotizando al sistema. En todas esas oportunidades, las Salas de Revisión han sido enfáticas en señalar que para acceder a una prestación social, no se pueden exigir más requisitos que aquellos explícitamente consagrados en la ley vigente. En ese sentido, han revocado las decisiones de instancia que negaron el derecho y han ordenado el reconocimiento y el pago pensional a favor de todos los accionantes que (i) tenían una pérdida de capacidad laboral superior al cincuenta por ciento (50%), estructurada antes del fallecimiento de su familiar, y (ii) que dependían económicamente de dicha persona, siempre que esta última hubiera cotizado cincuenta (50) semanas durante los últimos tres (3) años anteriores a su muerte. 

5.2.12. Proceso de interdicción judicial y designación de un curador

5.2.12.1. En aquellos casos donde la invalidez es producto de una discapacidad mental, la persona no debe haber sido necesariamente declarada interdicta, ni contar con un curador para reclamar el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes, pero sí para recibir el pago efectivo de las mesadas y el retroactivo que corresponda. A raíz de su cuadro clínico, no está en óptimas condiciones para disponer de su patrimonio y, por ende, el proceso de interdicción judicial se convierte en el mecanismo idóneo para garantizar su propio interés mediante la correcta administración de su pensión. Pero, dado que el derecho a adquirir la pensión nace por la concurrencia fáctica de los tres (3) requisitos fijados por la ley, y no en virtud de la capacidad jurídica y la representación con la que cuente su titular en un momento específico, la interdicción no es una condición necesaria para el reconocimiento de dicha prestación. 

5.2.12.2. De esta manera, el deber de las entidades pensionales, así como de las autoridades judiciales, es reconocer la pensión de sobrevivientes, condicionando la inclusión en nómina y los pagos a la designación de un curador. Sin embargo, si la persona requiere urgentemente de este ingreso para garantizar el goce efectivo de sus demás derechos fundamentales (en especial, su vida digna o su salud), y no puede esperar al resultado definitivo del proceso de interdicción judicial por estas razones, debe ordenarse el pago de las mesadas sobrevinientes, comisionando a un curador temporal para que las administre, y esperar a la designación del curador definitivo sólo para la recepción del retroactivo. Esto porque exigirle a una persona en situación de discapacidad cumplir con requisitos adicionales, como lo es iniciar un proceso judicial, resulta desproporcionado y se erige en un obstáculo irrazonable para una persona que se encuentra en condiciones de debilidad manifiesta y que no está en igualdad de condiciones en comparación con el resto de la sociedad a la hora de defender sus derechos. 

5.2.13. Formalidades de los documentos aportados y, en especial, del dictamen de pérdida de capacidad laboral

5.2.13.1. Las Salas de Revisión han señalado que en materia pensional las personas pueden acreditar el cumplimiento de los requisitos para acceder a las prestaciones que reclaman en un régimen de libertad probatoria. Esto es, mediante elementos idóneos, pertinentes, conducentes y legales, sin mayores formalidades a las que expresamente exige la ley. Por lo tanto, la imposición de formas o ritos no consagrados en las normas vigentes, como aquel de aportar copia auténtica de los dictámenes médicos de pérdida de capacidad laboral, u otros documentos de igual importancia, supone la creación de requisitos extralegales que hacen más dificultoso el acceso a los derechos pensionales. 

El anterior comportamiento es inconstitucional porque, cuando una entidad exige más de lo que debe, desplaza la voluntad del legislador, vulnera el principio de legalidad, supedita el derecho sustancial al procesal e impone arbitrariamente nuevos requisitos bajo criterios e interpretaciones particulares, que contravienen los intereses de personas que viven en condiciones apremiantes y de notoria desigualdad. 

5.2.13.2. Así pues, las entidades pensionales no pueden restarle valor probatorio, ni rechazar de plano los documentos aportados en copia simple o sin el lleno de todas las formalidades requeridas. Esto, porque el ordenamiento jurídico, primero, reconoce la aptitud de las copias simples como medio de prueba y, segundo, considera relevante la información que suministra el accionante y, obviamente, las pruebas con las que acompaña su solicitud, pero si se requiere de formalidades, estas, pueden ser solicitadas por el funcionario competente.

5.2.13.3. Las negativas orientadas en este sentido, le han impedido al ciudadano ejercer adecuadamente su derecho a la defensa, al no poder esgrimir argumentos jurídicos suficientes respecto al problema de fondo. Asimismo, han retrasado gravemente la declaración sobre el reconocimiento de la pensión que reclama, pues han condicionado dicha declaración al cumplimiento de exigencias que no son necesarias.

5.2.14. Ausencia de una respuesta

5.2.14.1. Finalmente, y como sucede ante la exigencia estricta de requisitos formales, cuando las entidades encargadas del reconocimiento y el pago pensional guardan silencio sobre las peticiones y las demandas formuladas, tanto a nivel administrativo, como a nivel judicial (i) impide que los ciudadanos controviertan adecuadamente sus decisiones con argumentos jurídicos suficientes, y (ii) retrasa injustificadamente la declaración real sobre el reconocimiento de las pensiones reclamadas, pese a que las personas solicitantes suelen requerir de dichas prestaciones para satisfacer sus necesidades básicas.

5.2.14.2. Es, por lo tanto, su deber responder oportunamente a las mencionadas solicitudes en los términos previstos en la ley, que en el caso particular de la pensión de sobrevivientes, corresponde a dos (2) meses.

6. María Luisa Vivas Ruiz tiene derecho a la pensión de sobrevivientes – solución del caso concreto – 

6.1. María Luisa es una persona de la tercera edad, se encuentra en situación de invalidez desde hace más de veinte (20) años, fue declarada interdicta por demencia absoluta y perdió su única fuente de ingresos cuando murió su madre, pensionada de la UGPP, con quien vivía y de quien dependía su sustento económico. 

6.2. A raíz de esta situación, y a través de su curadora y abogado, presentó dos (2) derechos de petición manifestado ser hija inválida mayor de edad y solicitándole a la entidad pensional que la reconociera como como beneficiaria de la pensión de sobrevivientes de su progenitora. 

6.3. La entidad respondió de manera negativa, sustentando su posición en los siguientes argumentos, los cuales serán resumidos en orden cronológico: (i) pese haber aportado copia de la sentencia de interdicción judicial, la accionante no allegó el certificado idóneo proferido por su EPS, donde se diera cuenta de su invalidez, del porcentaje de pérdida de capacidad laboral y de su fecha de estructuración; (ii) cuando María Luisa aportó copia del dictamen requerido, la UGPP señaló que dicho certificado carecía de valor probatorio porque había sido aportado en copia simple; (iii) una vez este documento fue allegado en copia autenticada, le dijeron que la fecha de estructuración de su trastorno mental era posterior al fallecimiento de su madre, dándole un entendimiento arbitrario a ambas fechas, y (iv) finalmente, cuando la UGPP se percató del error que cometió (el cambio de fechas), argumentó que el certificado de invalidez proferido por la EPS no era el documento idóneo, pues lo que María Luisa debía allegar era un dictamen médico emanado de la Junta de Calificación de Invalidez. 

6.4. Para poder cumplir con los incesantes requerimientos de la entidad pensional, la accionante presentó un nuevo derecho de petición ante su EPS, solicitando una valoración por parte de la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Valle del Cauca. Sin embargo, le indicaron que esto no era posible, toda vez que ella ya había sido valorada y la Junta de Calificación realizaba valoraciones adicionales cuando, o bien existía controversia, o bien la persona interesada asumía directamente el costo del examen. De esta manera, ante la imposibilidad económica de pagar por el examen referido, María Luisa interpuso la acción de tutela objeto de revisión, pidiendo el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes y el pago de las mesadas causadas desde el día en que murió su madre, junto con los incrementos de ley y sus debidos intereses.

6.5. El juez de primera instancia declaró improcedente la acción, aduciendo que María Luisa no acreditó suficientemente la condición de invalidez y tampoco justificó por qué era necesaria la tutela, pues podía presentar una acción ordinaria laboral. Esta decisión fue impugnada por la tutelante, pero terminó siendo confirmada por el juez de segunda instancia, quien consideró que la controversia era de carácter legal y, por lo tanto, escapaba a la competencia del juez de tutela.

6.6. En el acápite cuarto de esta Sentencia, la Sala Primera se refirió a las consideraciones de dichas autoridades judiciales, señalando que la acción de tutela interpuesta por María Luisa Vivas Ruiz sí era procedente como mecanismo subsidiario porque los medios ordinarios resultaban ostensiblemente ineficaces para el amparo de sus derechos fundamentales. De esta manera, se referirá a los argumentos que planteó la UGGP para negar la pensión de sobrevivientes que le reclamaban. 

6.7. En primer lugar, la Sala considera que la entidad pensional vulneró los derechos de la accionante cuando, en una primera respuesta, se abstuvo de adoptar un criterio más flexible a la hora de evaluar si el dictamen y la sentencia de interdicción judicial que ella había aportado en la reclamación administrativa era suficiente para ordenar el reconocimiento y el pago de la mencionada prestación social. 

6.8. Como fue explicado en el acápite quinto, y más específicamente, en el numeral 5.2.7., la UGPP debió reconocer las dificultades que enfrentaba la actora para desplazarse y comparecer ante la EPS encargada de dictaminar su pérdida de capacidad laboral, toda vez que las serias afectaciones en su salud le hacían riesgoso salir de su casa. En ese sentido, debió haber valorado todo el acervo probatorio a efectos de establecer lo obvio: una mujer que padece de un trastorno esquizoafectivo desde hace veinte (20) años, que nunca ha estado en capacidad de trabajar y que ni siquiera está en condiciones de administrar sus propios bienes sin la ayuda de un curador, es una persona inválida. Así lo ha señalado esta Corporación en casos similares, como ocurrió en las ya reseñadas Sentencias T-307 de 1993, T-378 de 1997, T-221 de 2004 y T-730 de 2012.

6.9. Seguidamente, la entidad pensional vulneró los derechos de la accionante cuando le exigió aportar el dictamen médico de la EPS en copia autenticada, pues le impuso formas no consagradas en las normas vigentes y creó un requisito extralegal que hizo más dificultoso y lento el acceso al derecho pensional reclamado. Su deber, por el contrario, era reconocer el valor probatorio de tal certificado y, en todo caso, si consideraba indispensable contar con la versión original o autenticada, debía requerir a la EPS para que esta lo allegara. Así lo dispuso la Corte en un caso parecido, que fue resuelto en la ya reseñada Sentencia T-735 de 2015. 

6.10. En tercer lugar, la UGPP vulneró los derechos de María Luisa cuando modificó a su arbitrio, tanto la fecha de defunción de su madre, como la fecha de estructuración de su invalidez, con el claro propósito de justificar nuevamente la negativa a reconocer la pensión de sobrevivientes. Esta actitud irresponsable, además de las acciones penales y disciplinarias a las que puede dar lugar, resulta reprochable porque el cambio injustificado de fechas significó un desplazamiento, tanto del criterio técnico en el fallecimiento de una persona, como de la valoración de la pérdida de capacidad laboral. La entidad pensional se atribuyó funciones extralegales que le correspondían, en este caso específico, a la Registraduría Nacional del Estado Civil y a la Nueva EPS, respectivamente. 

6.11. Finalmente, la UGPP vulneró los derechos de la accionante cuando consideró insuficiente el certificado médico proferido por la EPS y le exigió, en su lugar, aportar una valoración de la Junta Regional de Calificación de Invalidez, toda vez que en este caso no hubo controversia sobre el primer dictamen. La condición de invalidez de María Luisa debía entenderse plenamente acreditada cuando ella aportó copia de la sentencia de interdicción judicial y, más aún, cuando allegó el certificado de la EPS, pues estos conceptos médicos eran definitivos y resultaban vinculantes, pues no fueron objetados oportunamente por ninguna de las partes interesadas. 

6.12. Al exigirle una valoración adicional, la UGPP se atribuyó una facultad extralegal (controvertir las valoraciones médicas sin haberlas objetado en la forma y en el plazo fijado por la ley). Esta actuación, cree la Sala, estuvo sustentada en una interpretación errada de la Ley 1562 de 2012. Dicha norma señala que hay, por un lado, una primera oportunidad en la valoración de la invalidez que le corresponde a la EPS, entre otras entidades, y, por el otro, dos (2) instancias posteriores, donde actúan la Junta Regional y la Junta Nacional de Calificación, respectivamente. Sin embargo, como se explicó en el acápite quinto de esta providencia, la llamada “primera oportunidad” no es consultiva, sino vinculante, pues tienen exactamente los mismos efectos jurídicos que las siguientes. 

6.13. Además, exigirle a la actora un certificado proferido por una Junta de Calificación de Invalidez después de haberle dicho que el certificado idóneo era el expedido por su EPS, la UGPP vulneró su derecho fundamental al debido proceso, pues desconoció su propio acto y la confianza legítima de la actora en la entidad. Esto es, la convicción de que si aportaba el certificado de la EPS, iba a acreditar suficientemente su condición de invalidez sin necesidad de iniciar trámites posteriores. 

6.14. Teniendo en cuenta todo lo anterior, la Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional encuentra que la UGPP vulneró los derechos fundamentales de María Luisa Vivas Ruiz a la igualdad, a la seguridad social, al mínimo vital y al debido proceso cuando se negó a reconocerle la pensión de sobrevivientes que viene reclamando hace más de cinco (5) años, aduciendo argumentos y excusas irrazonables, irresponsables y abiertamente contrarias a la Constitución y al precedente fijado por esta Corporación.

7. Conclusión

A modo de cierre, la Sala resolverá el problema jurídico planteado en este caso de la siguiente manera: 

La entidad encargada del reconocimiento y del pago de una pensión de sobrevivientes vulnera los derechos fundamentales a la igualdad, a la seguridad social, al mínimo vital y al debido proceso del hijo mayor de edad y en condición de invalidez, cuando le niega el acceso a tal prestación, argumentando que su condición médica debe ser acreditada por una Junta Regional de Calificación de Invalidez, al considerar insuficiente, tanto una sentencia de interdicción judicial por discapacidad mental absoluta, como un certificado no controvertido de una EPS donde se constata que dicha persona sufre de una pérdida de capacidad laboral superior al cincuenta por ciento (50%) y estructurada antes del fallecimiento de su progenitor. 

Por todo lo expuesto, la Sala revocará los fallos proferidos, en primera instancia, por el Juzgado Laboral del Circuito de Roldanillo, Valle del Cauca, el treinta y uno (31) de agosto de dos mil quince (2015) y, en segunda instancia, por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Buga, Valle del Cauca, el veintitrés (23) de septiembre del mismo año, en el proceso de tutela que inició Adiela Vivas Valderrama, como curadora general de María Luisa Vivas Ruiz, contra la UGPP por la vulneración de sus derechos fundamentales a la igualdad, a la seguridad social, al mínimo vital y al debido proceso.

En consecuencia, dictará las órdenes necesarias para corregir la vulneración, incluyendo medidas simbólicas, como el ofrecimiento de disculpas y la publicación de algunos apartes de esta providencia. Esto, toda vez que ante el indiferente y reiterado comportamiento inconstitucional de la UGPP, la Sala no sólo debe abogar por la protección de los derechos de la tutelante, sino por el resarcimiento del daño efectuado en el marco de sus competencias, así como por evitar su repetición en casos análogos y futuros. 
 
III. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, 

RESUELVE:

Primero.- REVOCAR los fallos proferidos, en primera instancia, por el Juzgado Laboral del Circuito de Roldanillo, Valle del Cauca, el treinta y uno (31) de agosto de dos mil quince (2015) y, en segunda instancia, por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Buga, Valle del Cauca, el veintitrés (23) de septiembre del mismo año, en el proceso de tutela que inició Adiela Vivas Valderrama, como curadora general de María Luisa Vivas Ruiz, contra la UGPP. En su lugar, TUTELAR los derechos fundamentales de la accionante a la igualdad, a la seguridad social, al mínimo vital y al debido proceso.

Segundo.- ORDENAR a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), a que en el término de cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de la presente Sentencia, reconozca de manera definitiva a María Luisa Vivas Ruiz como única beneficiaria de la pensión de sobrevivientes de Virginia Vivas Ruiz (fallecida), incluyéndola en nómina y realizando los pagos de las mesadas pensionales vitalicias a su curadora, Adiela Vivas Valderrama. El reconocimiento de la pensión deberá ir acompañado de una carta de disculpas firmada por todos los funcionarios de la entidad que rechazaron la pretensión de la accionante. La primer mesada pensional, por su parte, deberá ser cancelada, a más tardar, dentro del mes siguiente a la notificación de este fallo.

Tercero.- ORDENAR a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), a que en el término de dos (2) meses contados a partir de la notificación de la presente Sentencia, pague a Adiela Vivas Valderrama, curadora de María Luisa Vivas Ruiz, el retroactivo de las mesadas pensionales no prescritas y causadas desde el ocho (8) de febrero de dos mil diez (2010), hasta el día efectivo del reconocimiento pensional, con sus respectivos aumentos de ley e intereses.

Cuarto.- ORDENAR a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), a que lleve a cabo todas las gestiones que sean necesarias para que la señora María Luisa Vivas Ruiz tenga que desplazarse fuera de su domicilio para acceder a la pensión de sobrevivientes que se le reconoce, como tampoco para cumplir con cualquier exigencia de la que dependa el pago de la misma. En este sentido, y de manera vitalicia, la entidad deberá disponer los medios necesarios para que, sin salir de su residencia, la accionante pueda ser notificada del reconocimiento pensional, cobrar las sumas debidas y certificar periódicamente su supervivencia, entre otros.

Quinto.- ORDENAR a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), a que en el término de seis (6) meses contados a partir de la notificación de esta providencia, envíe una circular a todos sus funcionarios e incluya a perpetuidad en un lugar visible de su página web y de todas sus sedes de atención al público, las siete (7) reglas jurisprudenciales reiteradas por esta Sala de Revisión en el acápite quinto de la presente providencia, a efectos de informar a su personal y a toda la ciudadanía sobre sus derechos pensionales y las desacertadas justificaciones que no pueden ser empleadas para negárselos. 

Sexto.- Por Secretaría General, LÍBRENSE las comunicaciones a que se refiere el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.

Notifíquese, comuníquese, publíquese y cúmplase.

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
Ausente con permiso

ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General