Sentencia T-558/15

PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD E INMEDIATEZ EN LA ACCION DE TUTELA-Reiteración de jurisprudencia

ACCION DE TUTELA DE VICTIMA DE DESPLAZAMIENTO FORZADO-Procedencia de segunda acción de tutela interpuesta por el accionante, por tratarse de sujeto de especial protección constitucional y por la deficiencia que presenta el orden jurídico para la defensa de sus derechos fundamentales y los de su familia

DESPLAZAMIENTO FORZADO-Impacto sobre los pueblos indígenas/DERECHO A LA RESTITUCION DE TIERRAS Y A LA ESTABILIZACION SOCIOECONOMICA DE LA POBLACION DESPLAZADA-Legislación nacional y legislación internacional 

Desde mediados de los años noventa, el Congreso de la República y el Gobierno Nacional han expedido leyes y decretos para prevenir, atender y reparar las consecuencias del desplazamiento forzado. Así mismo, la comunidad internacional ha adoptado instrumentos vinculantes y no vinculantes con el fin de orientar a los Estados en la respuesta a este fenómeno. La Corte Constitucional, por su parte, ha revisado diversos casos de tutela donde actuaron personas en situación de desplazamiento forzado y ha resuelto varias acciones públicas de inconstitucionalidad que cuestionaron el diseño del marco legal aplicable.

DERECHO A LA RESTITUCION DE TIERRAS Y A LA ESTABILIZACION SOCIOECONOMICA DE LA POBLACION DESPLAZADA-Jurisprudencia constitucional

PUEBLO INDIGENA YANACONA-Historia, características y los impactos de la violencia

El pueblo indígena Yanacona tiene una relación multidimensional con el territorio que comprende, como mínimo, los siguientes campos: (i) espiritual (le rinden culto a la naturaleza y buscan su máxima preservación); (ii) histórico (es el lugar donde vivieron y fueron enterrados sus ancestros), y (iii) cultural (sus tradiciones laborales, educativas, musicales, gastronómicas, medicinales y sociales fueron desarrolladas sobre la base de sus características geográficas y geológicas). En esta medida, su supervivencia física y cultural depende fuertemente de su permanencia en los espacios que habitan desde antes de la colonia, o desde hace varias generaciones cuando se agruparon en los más recientes cabildos y comunidades, toda vez que estos espacios son referentes y pilares de todo lo que saben y valoran, mas no simples extensiones de tierra o fuentes de recursos naturales. La violencia y, específicamente, el desplazamiento forzado que los ha despojado de sus tierras, o que los ha obligado a abandonarlas, los ha separado de su territorio y, por ende, los ha llevado un paso más cerca de su extinción, pues a diferencia de otros grupos humanos, el daño que han sufrido es difícilmente reparable sino es mediante su retorno digno y seguro al lugar que les pertenece. 

DERECHO A LA RESTITUCION DE TIERRAS, A LA ESTABILIZACION SOCIOECONOMICA Y AL MINIMO VITAL-Orden a INCODER adjudicar y hacer entrega efectiva de lote e inmueble al accionante y a su familia victimas del desplazamiento forzado y miembros del pueblo indígena Yanacona

Una víctima indígena del desplazamiento forzado que no puede retornar a su territorio histórico tradicional, tiene derecho a ser reubicada de manera adecuada, efectiva y rápida en otro lugar del territorio nacional en condiciones de dignidad, voluntariedad, seguridad y sostenibilidad. Para esto, es necesario obtener su consentimiento previo, libre e informado, de acuerdo con sus propias formas de consulta y decisión, y ofrecerle tierras de la misma calidad, extensión y estatus jurídico a aquellas que tenía antes, con el fin de que pueda alcanzar su estabilidad socioeconómica y superar la condición de desplazamiento forzado. En este sentido, una entidad que tarda más de un año en adjudicarle a una de estas personas el predio que ya fue determinado y que requiere para realizar su proyecto productivo argumentado que se encuentra haciendo las gestiones necesarias para tal efecto, vulnera su derecho fundamental a la restitución de tierras, a la estabilización socioeconómica y al mínimo vital, toda vez que mientras esto sucede, la persona continúa empobreciéndose, aculturizándose y afrontando serias dificultades para garantizar su mínimo vital y el de su familia.

Referencia: Expedientes T-4926252

Acción de tutela presentada por el señor Gabriel Ijaji Quevedo contra el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural – INCODER –. 

Magistrada ponente: 
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA

Bogotá D.C., veintisiete (27) de agosto de dos mil quince (2015)

La Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados María Victoria Calle Correa, Mauricio González Cuervo y Luis Guillermo Guerrero Pérez, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y previas al cumplimiento de los requisitos y trámites legales y reglamen­tarios, ha proferido la siguiente:

SENTENCIA

En el trámite de revisión de los fallos proferidos, en primera instancia, por el Juzgado Único Penal del Circuito de Anserma, Caldas, el veintiséis (26) de diciembre de dos mil catorce (2014) y, en segunda instancia, por la Sala de Decisión Penal del Tribunal Superior de Manizales, el nueve (9) de febrero de dos mil quince (2015), en el proceso de tutela iniciado por el señor Gabriel Ijaji Quevedo contra el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural – Incoder –, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales y los de su familia a la restitución de tierras, a la estabilización socioeconómica y al mínimo vital. 

El proceso de referencia fue escogido para revisión por la Sala de Selección Número Cinco de la Corte Constitucional, mediante Auto del veintiocho (28) de mayo de dos mil quince (2015). 

I. DEMANDA Y SOLICITUD

La Sala estudia el caso de una familia indígena víctima del desplazamiento forzado que después de ser reubicada solicitó la adjudicación de un nuevo predio porque no ha podido desarrollar su proyecto productivo en el terreno donde reside actualmente, toda vez que el disfrute de este se ha visto perturbado por una ocupadora de hecho, cuya posesión es anterior a la adjudicación del lote respectivo y que, por tal razón, no puede ser desalojada. 

1. El accionante funda la solicitud de tutela en los siguientes hechos
 
1.1. El señor Gabriel Ijaji Quevedo y su familia son miembros del pueblo indígena Yanacona e hicieron parte del Cabildo Indígena rural de Santa Bárbara, ubicado en el municipio de La Vega, Cauca, hasta el año dos mil cinco (2005), cuando fueron desplazados por el conflicto armado y se vieron obligados a trasladarse a la ciudad de Armenia, capital del Departamento del Quindío. 

1.2. Los Ijaji fueron seleccionados por el Comité Especial de Desplazados como beneficiarios del subsidio integral previsto en la Ley 812 de 2003 y, por orden de la Resolución No. 3032 del veintisiete (27) de noviembre de dos mil siete (2007), fueron reubicados junto a otras doce (12) familias en un predio localizado en la vereda Los Juanes en el municipio de Buena Vista, Quindío, para desarrollar sus proyectos productivos. 

1.3. Específicamente, les correspondió una parcela en la Hacienda Maracaibo, donde intentaron desarrollar el mencionado proyecto con el fin de asegurar su auto sostenimiento. Sin embargo, dadas las características del suelo y la afectación de interés ambiental que recaía sobre una porción del terreno, no pudieron cultivar sus productos, ni acceder a los servicios públicos domiciliarios. 
1.4. Como consecuencia de lo anterior, en el año (2009) los Ijaji y las demás familias afectadas interpusieron una acción de tutela solicitando una nueva reubicación. Los jueces de primera y segunda instancia que conocieron de su caso, concedieron el amparo y ordenaron su traslado. 

1.5. Dando cumplimiento a dichas decisiones, el Incoder expidió las Resoluciones 142 del diez (10) de septiembre de dos mil diez (2010) y 031 del veintiocho (28) de octubre de dos mil once (2011). Allí dispuso la reubicación de los accionantes en un lote ubicado en la Hacienda Santa Helena en el municipio de Viterbo, Caldas, y procedió a hacerles la entrega de los insumos necesarios para que iniciaran sus proyectos productivos. 

1.6. A la familia Ijaji le fue asignada la parcela No. 11 dentro del lote No. 1. Sin embargo, pese a que dicho inmueble cuenta con una vivienda y un área para el desarrollo de actividades agrícolas, no han podido iniciar su proyecto productivo porque (i) las condiciones del terreno no se los permiten, y (ii) allí se encuentra una ocupante de hecho, quien reclama tener derecho sobre el predio.

1.7. Durante el dos mil once (2011), el accionante le solicitó repetidamente a la administración municipal que adelantara las acciones correspondientes para hacer cesar la mencionada perturbación. Sin embargo, esto no fue posible porque la ocupación es anterior a la fecha de adjudicación del inmueble y ya caducó la acción posesoria. 

1.8. Agotada esta vía, y en compañía de la Defensoría del Pueblo, el señor Ijaji acudió directamente ante el Incoder denunciando que le habían entregado un terreno con ocupantes de hecho y que, además, no era apto para la realización de su proyecto productivo, ni era del tamaño que le prometieron. 

1.9. Después de una visita técnica, el veintisiete (27) de noviembre de dos mil doce (2012) el Incoder le propuso una nueva reubicación en el lote No. 6, ubicado dentro de la misma Hacienda. Finalmente, en el mes de julio del año dos mil catorce (2014), las partes acordaron que la reubicación se realizaría en el lote No. 7, permitiéndole al actor continuar con la vivienda construida en el lote No. 1, toda vez que el 7 carecía de un lugar de habitación. 

1.10. Sin embargo, para la fecha en que fue interpuesta la acción de tutela, no se habían iniciado los trámites respectivos y el accionante tenía que trabajar en fincas vecinas; labor que él definió como inconstante e insuficiente para asegurar su mínimo vital y el de su familia.

1.11. Teniendo en cuenta los anteriores hechos, el nueve (9) de diciembre de dos mil catorce (2014), el señor Gabriel Ijaji Quevedo presentó la acción de amparo objeto de revisión, solicitándole al juez constitucional que le ordenara al Incoder realizar los trámites administrativos necesarios para adjudicarle de manera inmediata el lote No. 7 de la hacienda Santa Helena. 

2. Respuesta de la entidad accionada

2.1. El veintidós (22) de diciembre de dos mil catorce (2014), el coordinador del grupo de representación judicial del Incoder solicitó que no se concediera el amparo reclamado. Explicó que la entidad ya había iniciado los trámites para adjudicar el lote No. 7 y que no era conveniente acelerar el proceso de adjudicación, pues era necesario respetar todas las etapas procesales contempladas en dicho procedimiento. 

2.2. Específicamente, mencionó que el accionante ya había solicitado la revocatoria parcial de la Resolución 142 del diez (10) de septiembre de dos mil diez (2010), y que la nueva Resolución, a través de la cual se iba a ordenar la tercera reubicación, se encontraba en revisión para ser firmada por el Subgerente de Tierras Rurales, el señor Carlos Ignacio Carmona Moreno, o quien hiciera sus veces. 

3. Decisión del juez de tutela en primera instancia

3.1. Mediante providencia del veintiséis (26) de diciembre de dos mil catorce (2014), el Juzgado Único Penal del Circuito de Anserma, Caldas, consideró que la acción de tutela era improcedente porque existían otros medios judiciales de defensa igualmente efectivos e idóneos. Concretamente, señaló que los Ijaji podían recurrir a la solicitud de cumplimiento y/o al incidente de desacato para hacer cumplir la orden de tutela que profirió, en primera instancia, el Juzgado Segundo de Familia de Armenia, Quindío, el diecinueve (19) de enero de dos mil nueve (2009), y que confirmó en segunda instancia la Sala Civil y de Familia del Tribunal del Distrito Judicial de Armenia, el diez (10) de marzo de dos mil diez (2010), en el proceso de tutela que iniciaron los habitantes de la Hacienda Maracaibo contra el Incoder. En dicha oportunidad, las mencionadas autoridades judiciales le ordenaron a la entidad efectuar la reubicación “[…] en un nuevo predio habitable, con agua potable, vocación agropecuaria que asegure el auto sostenimiento y la estabilización socio económica de las familias y les permita su subsistencia”. 

3.2. En este sentido, el Juzgado sustentó la improcedencia de la respectiva acción de tutela de la siguiente manera: “[…] no obstante el marco fáctico que encuadró la acción de tutela anterior haya variado sustancialmente, pues ya fue reubicado, la orden emitida no se agota con la simple reubicación, sino que por el contrario es una orden que va mucho más allá, pues expresamente se estableció que esa reubicación y consecuente adjudicación de un bien debía cumplir con una serie de requisitos, tanto para la vivienda como para la labor del campo, y, según lo esbozado por el accionante, el lote adjudicado no las cumple”. 

4. Impugnación

4.1. El siete (7) de enero de dos mil quince (2015), el accionante impugnó la decisión de primera instancia, aduciendo que ni la solicitud de cumplimiento, ni el incidente de desacato, eran medios judiciales idóneos para realizar su defensa. Explicó que la segunda acción de tutela contiene hechos nuevos, está sustentada en una vulneración distinta y pretende cosas diferentes. Razón por la cual, el amparo que solicita actualmente no puede lograrse insistiendo en el cumplimiento de la orden que impartió el juez de tutela que conoció de la primera demanda. 

4.2. Específicamente, trazó las siguientes diferencias entre las dos acciones de amparo: (i) cuando se interpuso la segunda tutela, su familia ya había sido reubicada y, por ende, la controversia giraba en torno a la aptitud del lote No. 1 de la Hacienda Santa Helena, y no a la parcela en la Hacienda Maracaibo; (ii) en el segundo proceso, la vulneración era producto de la demora en la que había incurrido el Incoder a la hora de hacer efectiva la tercera reubicación, más no era una consecuencia de las características del terreno, pues ya había un acuerdo entre el actor y la entidad sobre la imposibilidad de realizar allí un proyecto productivo y la necesidad de efectuar la tercera reubicación, y (iii) en la primera acción se solicitaba la reubicación, mientras que en la segunda se exigía el cumplimiento de un acuerdo celebrado entre las partes, según el cual los Ijaji podrían seguir viviendo en el lote No. 1, mientras realizaban su proyecto productivo en el lote No. 7. 

5. Decisión del juez de tutela en segunda instancia

Mediante Sentencia del nueve (9) de febrero de dos mil quince (2015), la Sala de Decisión Penal del Tribunal Superior de Manizales confirmó la decisión tomada en primera instancia. Para tal efecto, adujo las mismas razones que expuso el a quo. 

6. Pruebas aportadas por las partes y evaluadas por el juez de tutela

Para el momento en que los jueces de instancia resolvieron la situación planteada, en el expediente se encontraban las siguientes pruebas: (i) copia del certificado de pertenencia al Cabildo Indígena Yanacona de Santa Bárbara; (ii) copia del certificado de inclusión en el Registro Único de Población Desplazada; (iii) copia del contrato de operación y funcionamiento celebrado entre el accionante y el Incoder; (iv) copia del fallo de tutela proferido por el Juzgado Segundo de Familia de Armenia, Quindío, el diecinueve (19) de enero de dos mil nueve (2009); (v) copia de la Resolución 031 que profirió el Incoder el veintiocho (28) de octubre de dos mil once (2011); (vi) copia de la Resolución 142 que profirió el Incoder el diez (10) de septiembre de dos mil diez (2010); (vii) copia del derecho de petición que presentó el actor ante el Alcalde de Viterbo, Caldas, el treinta y uno (31) de marzo de dos mil once (2011); (viii) copia de la respuesta dada por la Alcaldía Municipal el primero (1º) de julio de dos mil once (2011); (ix) copia del derecho de petición que presentó el accionante ante el Incoder el veintitrés (23) de agosto de dos mil doce (2012); (x) copia del oficio enviado por el Defensor Regional del Pueblo al Incoder el doce (12) de octubre de dos mil doce (2012), y (xi) copia de las respuestas dadas por el Incoder el diecinueve (19) de octubre y el veintisiete (27) de noviembre de dos mil doce (2012). 

7. Trámite surtido ante la Corte Constitucional 

7.1. Mediante llamada telefónica realizada el veintitrés (23) de junio de dos mil quince (2015) por un funcionario del Despacho de la Magistrada Ponente, el accionante informó que sigue a la espera de que se haga efectiva la adjudicación del lote No. 7, ubicado en la Hacienda Santa Helena en el municipio de Viterbo, Caldas. Así mismo, indicó que continúa laborando en fincas vecinas para asegurar su mínimo vital y el de su familia. 

7.2. En escrito allegado a la Secretaría General de esta Corporación el veintiuno (21) de agosto de dos mil quince (2015), el señor Gabriel Ijaji reiteró su inconformidad con el predio donde habita actualmente. Específicamente, argumentó que el terreno que le fue asignado a su familia y a las otras doce (12) que se vieron beneficiadas es de un tamaño significativamente menor a aquel registrado en la resolución de adjudicación, en base a la cual pagan el impuesto predial, toda vez que sólo sesenta y cinco (65%) del lugar corresponde a un área productiva. El resto hace parte de un área de importancia ambiental. Así mismo, manifestó tener problemas para acceder al servicio de agua potable. 

7.3. Como anexo al mencionado escrito, el señor Ijaji aportó copia del informe de visita que realizó el Incoder a la Hacienda Santa Helena después de que se solicitara la tercera reubicación. Del pormenorizado análisis que hizo la mencionada entidad, se destaca la siguiente información: (i) el nivel de fertilidad de dicho lugar es regular, lo que se puede apreciar de la pobreza en materia orgánica y en nutrientes para cultivos y área forrajera; (ii) en épocas de invierno, el predio presenta problemas de inundación; (iii) a pesar de que sus habitantes disponen de la tubería necesaria, no se les presta el servicio de acueducto y alcantarillado; (iv) no existe una repartición equitativa de la tierra entre las familias que habitan la Hacienda; (v) es necesario realizar la delimitación de las áreas protegidas, y (vi) el disfrute de algunos lotes se encuentra obstruido por la presencia de ocupadores de hecho, quienes manifiestan habitar la Hacienda hace más de veinte (20) años. 

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia

Esta Sala de Revisión es competente para revisar los fallos de tutela proferidos dentro del trámite de referencia con fundamento en lo dispuesto en el inciso 3º del artículo 86 y el numeral 9º del artículo 241 de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 33, 34, 35 y 36 del Decreto 2591 de 1991.

2. Presentación del caso, problema jurídico y esquema de resolución

2.1. En el caso objeto de estudio, una familia indígena desplazada por la violencia solicita que se haga efectiva la reubicación que acordó con el Incoder, y que tiene por objeto la adjudicación de un predio que les permitirá realizar un proyecto productivo y alcanzar su estabilización socio económica. Esta es la tercera reubicación que solicitan, pues inicialmente se instalaron en un lugar que carecía de vocación productiva. Después, y como consecuencia de una orden de tutela que se profirió en otro proceso, se les adjudicó un terreno que, no obstante tener un espacio para la realización de actividades agrícolas, está habitado por una ocupadora de hecho, quien no puede ser desalojada por encontrarse allí antes de que se surtiera el mencionado proceso de adjudicación. 

2.2. Teniendo en cuenta lo anterior, acordaron con el Incoder la entrega de un nuevo predio. Sin embargo, pese a que desde mediados de dos mil catorce (2014) la entidad manifestó su interés en realizar la tercera y última adjudicación, así como tener un documento listo para la firma del funcionario competente, ha pasado más de un año sin que se haga la entrega efectiva. Como consecuencia, el accionante se ha visto en la obligación de trabajar en fincas vecinas para asegurar su mínimo vital y el de su familia.

2.3. De esta manera, a la Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional le corresponde resolver el siguiente problema jurídico: 

¿Vulnera una entidad que está encarga de entregar subsidios de tierra a la población en situación de desplazamiento forzado (el Incoder) los derechos fundamentales a la restitución de tierras, a la estabilización socio económica y al mínimo vital de una víctima debidamente registrada que pertenece a un pueblo indígena (el señor Gabriel Ijaji Quevedo) cuando tarda más de un año en adjudicarle el predio que este y su familia requieren para realizar su proyecto productivo, argumentado que se encuentra realizando las gestiones necesarias para tal efecto, a pesar de que ya se acordó entre las partes cuál va a ser el terreno a adjudicar y, mientras se lleva a cabo su entrega efectiva, el actor debe realizar trabajos que van en contravía de su cultura con el fin de satisfacer sus necesidades básicas y las de su núcleo familiar?

2.4. Para dar respuesta a este interrogante, la Sala recordará la jurisprudencia de esta Corporación sobre (i) la acción de tutela como mecanismo subsidiario e inmediato para la defensa de los derechos fundamentales; (ii) el fenómeno del desplazamiento forzado, su particular impacto sobre los pueblos indígenas y sus derechos fundamentales a la restitución de tierras y a la estabilización socioeconómica, y (iii) la historia del pueblo Yanacona y el efecto que ha tenido en él la violencia. A medida que se formulan estas consideraciones, se estudiará la procedibilidad de la tutela objeto de revisión y se dará solución al caso concreto. 

3. La acción de tutela como mecanismo subsidiario e inmediato para la defensa de los derechos fundamentales – Reiteración jurisprudencial – 

3.1. El carácter subsidiario y residual de la acción de tutela está definido en el artículo 86 de la Constitución Política y en el artículo 6º del Decreto 2591 de 1991. Allí se establece que dicho recurso es procedente solo si se emplea (i) cuando el actor no dispone de otro medio judicial de defensa; (ii) cuando los otros medios resultan inidóneos o ineficaces para el amparo de los derechos fundamentales, o (iii) para evitar la consumación de un perjuicio irremediable. En el primer y segundo caso, la protección constitucional tiene un carácter definitivo, mientras que en el tercero tiene uno transitorio.

3.2. Cuando existen otros medios de defensa judicial, la procedencia de la tutela está sujeta al cumplimiento del principio de subsidiariedad, en virtud del cual se debe analizar si existe un perjuicio irremediable y se debe evaluar la idoneidad y la eficacia de estos otros medios antes de descartarlos. Esto permite preservar la naturaleza de la acción de tutela en cuanto (i) evita el desplazamiento innecesario de los mecanismos ordinarios, los cuales ofrecen los espacios naturales para invocar la protección de la mayoría de los derechos fundamentales, y (ii) garantiza que la tutela opere únicamente cuando se requiere suplir las deficiencias que presenta el orden jurídico para la protección efectiva de tales derechos a la luz de un caso concreto.

3.3. La determinación de la eficacia e idoneidad de los recursos ordinarios no debe obedecer a un análisis abstracto y general. Es competencia del juez constitucional establecer la funcionalidad de tales mecanismos en cada caso teniendo en cuenta la situación del accionante para concluir si ellos, realmente, permiten asegurar la protección efectiva  del derecho cuyo amparo se pretende. Es decir, si dichos medios de defensa ofrecen la misma protección que el juez constitucional podría otorgar a través del mecanismo excepcional de la tutela y si su puesta en ejecución no generaría una lesión mayor de los derechos del afectado. 

3.4. La procedibilidad de la acción de tutela está, igualmente, supeditada al cumplimiento del principio de inmediatez. Este exige que la acción sea interpuesta de manera oportuna en relación con el acto que generó la presunta vulneración de los derechos fundamentales. La inmediatez encuentra su razón de ser en la tensión existente entre el derecho constitucional a presentar una acción de tutela “en todo momento” y el deber de respetar la configuración de la acción como un medio de protección “inmediata” de los derechos fundamentales. Es decir, que pese a no contar con un término de prescripción por mandato expreso del artículo 86 superior, debe existir necesariamente una correspondencia entre la naturaleza expedita de la tutela y su interposición oportuna.

3.5. En todo caso, el juez de tutela debe ser más flexible a la hora de estudiar la procedibilidad de una acción de tutela a la luz de los principios de subsidiariedad e inmediatez cuando el actor es un sujeto de especial protección constitucional, o cuando se encuentra en una situación de debilidad manifiesta. En desarrollo del derecho fundamental a la igualdad, le debe ofrecer un tratamiento diferencial positivo y analizar los requisitos de procedibilidad desde una óptica menos estricta, pues el actor no puede soportar las cargas y los tiempos procesales que le imponen los medios ordinarios de defensa judicial de la misma manera que el resto de la sociedad. 

3.6. Esto ocurre, especialmente, cuando se trata de personas en situación de desplazamiento forzado. En reiterada jurisprudencia, esta Corporación ha señalado que la acción de tutela es el mecanismo judicial procedente para la protección de sus derechos fundamentales, pues se encuentran en una situación precaria y afrontan peligros inminentes; situaciones que no les permiten esperar a los pronunciamientos de las jurisdicciones ordinaria y contenciosa administrativa. Específicamente, la Corte ha señalado lo siguiente: 

“[…] las personas que se encuentran en situación de desplazamiento gozan de un estatus constitucional especial que no puede simplemente tener un efecto retórico. En este sentido, la Constitución obliga a las autoridades a reconocer que se trata de una población especialmente protegida que se encuentra en una situación dramática por haber soportado cargas excepcionales y, cuya protección es urgente para la satisfacción de sus necesidades más apremiantes. En consecuencia, la Corte ha encontrado que resulta desproporcionado exigir el agotamiento previo de los recursos ordinarios como requisito para la procedencia de la acción”.

4. La acción de tutela que presentó el señor Gabriel Ijaji Quevedo es procedente

4.1. En el caso objeto de revisión, los jueces de instancia consideraron que la acción de tutela que interpuso el señor Gabriel Ijaji era improcedente porque no satisfacía el principio de subsidiariedad. Su rechazo estuvo sustentando en la existencia de otros medios de defensa judicial, presuntamente idóneos y efectivos. Estos son, la solicitud de cumplimiento y el incidente de desacato respecto a la tutela que interpuso el actor en el dos mil nueve (2009) y que dio lugar a la primera reubicación de su familia. 

4.2. A juicio de las mencionadas autoridades judiciales, la orden impartida en ese primer proceso de amparo no obligó al Incoder a adjudicarle a los Ijaji cualquier predio, sino uno que les permitiera realizar su proyecto productivo. De esta manera, habiendo sido acomodados en un lote donde no han podido desarrollar actividades agrícolas, los jueces de instancia consideraron que el actor estaba facultado para insistir en el cabal cumplimiento de la mencionada orden judicial, solicitando una nueva reubicación. 

4.3. El accionante, por su parte, alegó que había cumplido con el principio de subsidiariedad, toda vez que la acción de tutela que aquí se revisa contiene hechos nuevos, está sustentada en una vulneración distinta y pretende cosas diferentes.

4.4. La Sala coincide con el demandante después de constatar que, efectivamente, hay importantes divergencias entre las dos acciones. Cuando se interpuso la primera de ellas, el señor Ijaji se encontraba viviendo en la Hacienda Maracaibo, acudió ante la jurisdicción constitucional para denunciar la falta de vocación productiva de su predio, así como la ausencia de servicios públicos domiciliarios, y pretendía su reubicación inmediata en cualquier otro lugar que se considerara pertinente. Por otro lado, hoy el actor se encuentra en el nuevo predio que le fue adjudicado en virtud de la orden dictada en el primer proceso de tutela, la presunta vulneración que alega actualmente parece ser el producto del lento trámite administrativo para hacer efectiva la tercera reubicación que pactó con el Incoder, y lo que busca es la pronta materialización de dicho acuerdo.

4.5. Así pues, mientras la vulneración que se debatía en la primera tutela estuvo circunscrita a la adjudicación de un predio infértil, la presunta vulneración de la que se ocupa esta Sala de Revisión es producto de la demora en un trámite administrativo por parte de una entidad pública que se muestra indiferente ante la difícil situación económica que atraviesa una familia indígena víctima del desplazamiento forzado. 

4.6. Ni la solicitud de cumplimiento, ni el incidente de desacato son, entonces, mecanismos idóneos para otorgar el amparo que se pretende, pues se refieren a lo que fue ordenado en una acción de tutela considerablemente distinta a la que aquí se estudia. Su agotamiento no conllevaría necesariamente a ofrecer la protección que se requiere, pues existe el riesgo de que la autoridad judicial que se pronuncie sobre dichos recursos estime que, o bien la orden impartida fue acatada en su totalidad, o la satisfacción de las nuevas pretensiones excede su competencia y vulneraría el derecho fundamental al debido proceso de la parte demandada. 

4.7. Debe tenerse en cuenta, además, que el accionante es un sujeto de especial protección constitucional al tratarse de un padre cabeza de familia que responde por su esposa y cinco (5) hijos, que es de bajos recursos, miembro de un pueblo indígena y víctima del conflicto armado interno. Como resultado, todo análisis de procedibilidad que se haga sobre las acciones de tutela que interponga, debe ser menos estricto porque él no puede soportar las cargas y los tiempos procesales característicos de los medios ordinarios de defensa judicial de la misma manera que el resto de la sociedad.

4.8. Por ende, la Sala estima que la segunda tutela que interpuso el señor Gabriel Ijaji Quevedo e identificada con el número T-4926252 es procedente para la defensa de sus derechos fundamentales y los de su familia, toda vez que, a la luz del caso concreto, la deficiencia que presenta el orden jurídico para la protección efectiva de tales garantías, sólo puede ser remediada mediante el mencionado recurso de amparo. Dicho esto, la Corporación abordará el estudio de fondo, aclarando que, de encontrar una vulneración a sus derechos fundamentales y a los de su familia, ofrecerá una protección de carácter definitivo, de acuerdo con las consideraciones hechas en el capítulo 3º de la presente providencia. 

5. El desplazamiento forzado, su particular impacto sobre los pueblos indígenas y los derechos a la restitución de tierras y a la estabilización socioeconómica – Recuento normativo y reiteración jurisprudencial – 

5.1. Desde mediados de los años noventa, el Congreso de la República y el Gobierno Nacional han expedido leyes y decretos para prevenir, atender y reparar las consecuencias del desplazamiento forzado. Así mismo, la comunidad internacional ha adoptado instrumentos vinculantes y no vinculantes con el fin de orientar a los Estados en la respuesta a este fenómeno. La Corte Constitucional, por su parte, ha revisado diversos casos de tutela donde actuaron personas en situación de desplazamiento forzado y ha resuelto varias acciones públicas de inconstitucionalidad que cuestionaron el diseño del marco legal aplicable. 

5.2. Teniendo en cuenta la importancia de realizar una síntesis de las normas, los instrumentos y las decisiones judiciales más significativas sobre el goce efectivo de los derechos a la restitución de tierras y a la estabilización socioeconómica, esta Sala procederá a efectuarla con el propósito de definir el estado del arte sobre la materia. A medida que realiza lo anterior, ahondará en los particulares impactos que ha tenido el desplazamiento forzado sobre los pueblos indígenas y la especial regulación que los cobija. 

Legislación nacional

5.3. Todas las normas que ha adoptado el Estado colombiano en materia de restitución de tierras y estabilización socioeconómica, parten del siguiente supuesto: el ciclo del desplazamiento forzado y la consecuente vulneración sistemática a los derechos humanos que éste acarrea, sólo pueden ser vencidos si la población afectada logra reinsertarse plenamente en la sociedad mediante su estabilidad y autosuficiencia económica. Esto es, cuando por sus propios medios logran satisfacer sus necesidades básicas, dentro de las cuales se encuentra la vivienda digna, la seguridad alimentaria, la educación y la salud, entre otras.

5.4. Lo anterior tiene las siguientes dos (2) consecuencias: 1. La restitución de tierras, implementada a través del retorno o la reubicación, debe ser considerada como la medida de reparación preferente . Sin perjuicio de la importancia que revisten las demás, su consecución debe ser prioritaria para todas las autoridades involucradas porque es la más efectiva y significativa, toda vez que tiene el potencial para detener o atenuar la gran mayoría de las vulneraciones a las que dio lugar el desplazamiento. Esto teniendo en cuenta que los daños que se desprenden del hecho victimizante en cuestión van más allá de la pérdida de la propiedad y la obstrucción de la libertad de circulación y residencia, y tienen que ver más con la separación entre la persona y su tierra, la peregrinación que esta se ve obligada a emprender y las múltiples y multidimensionales rupturas que esto último genera. 2. Cuando se alcanza la estabilidad socioeconómica, cesa la condición de desplazamiento y se vuelve innecesaria la intervención Estatal en materia de atención y asistencia, pues la persona ya ha retomado la capacidad de satisfacer sus necesidades básicas por sus propios medios. 
 
5.5. Por esta razón, la restitución de tierras no puede limitarse a la simple entrega de una porción del suelo. El pueblo campesino, al igual que los diferentes grupos étnicos que habitan el territorio nacional, trabajan y viven de la tierra. Para ellos, su territorio es mucho más que el lugar donde está construida su vivienda. Razón por la cual, los predios que se les adjudiquen deben cumplir con unas condiciones mínimas de habitabilidad, vocación productiva y acceso a servicios públicos. Los procesos de adjudicación deben, por su parte, incluir los recursos y los elementos físicos e inmateriales necesarios para permitirles desarrollar las actividades agrícolas o económicas, según el caso, que resultan indispensables para garantizar su mínimo vital, así como para realizarse laboral, social, espiritual y culturalmente. 

5.6. Para efectos de proteger, respetar y garantizar los derechos de las víctimas que hacen parte de pueblos indígenas, el Estado ha adoptado reglas especiales en materia de restitución de tierras y estabilización socioeconómica, pues reconoce que esta población tiene una relación colectiva y espiritual con su territorio, la cual maximiza, complejiza y amplía los daños por ellos sufridos, y los hace más difíciles de reparar. En virtud de lo anterior, los respectivos procesos de retorno, reubicación y seguimiento prevén fases y condiciones especiales para responder a las características de estas comunidades. 

5.7. La legislación nacional es considerablemente extensa sobre el derecho a la reparación integral y los derechos a la restitución de tierras y a la estabilización socio económica, toda vez que el desplazamiento forzado ha existido por varias décadas y las víctimas, que hoy siguen incrementándose, han sido destinatarias de distintas políticas públicas. Algunas de las iniciativas estatales las han beneficiado indirectamente al pretender una reforma agraria a favor del campesinado del que generalmente hacen parte. Otras, por su parte, han apuntado a repararlas directamente, circunscribiendo su campo de aplicación únicamente a las familias en situación de desplazamiento forzado, dentro de las cuales, a su vez, se ha implementado un enfoque diferencial por sexo, edad, orientación sexual, etnia y condición física, entre otros. A pesar de haber sido expedidas en diferentes momentos y con propósitos distintos, muchas de estas disposiciones coexisten en el tiempo y hoy forman un cuerpo normativo más o menos integrado y coherente. Dentro de este conjunto, sobresale la Ley 160 de 1994, la Ley 387 de 1997, el Decreto 250 de 2005, la Ley 1448 de 2011, los Decretos Ley 4633 y 4829 del mismo año, el Decreto 1725 de 2012 y el Decreto 2569 de 2014. A continuación, la Sala explicará en qué consiste cada una.

5.8. A través de la Ley 160 de 1994 el legislador realizó un esfuerzo importante por restituirle a los campesinos, indígenas, afros y otros grupos étnicos las tierras de las que fueron despojados. Esta estrategia hizo parte de la puesta en marcha de una reforma agraria para combatir la inequitativa concentración de la propiedad rural. Su propósito principal era dotar de tierra al que carecía y necesitaba de ella para sobrevivir con dignidad. Allí fue incluida la población desplazada, pero el principal centro de atención era el campesinado en condiciones de pobreza y explotación. Para tal efecto, se le encargó al Instituto Colombiano de la Reforma Agraria – Incora – (hoy Incoder) el otorgamiento directo de subsidios para la adquisición de tierras, así como para la ejecución de proyectos productivos capaces de llevar a las familias beneficiarias a su auto sostenimiento. De esta norma, es necesario recalcar el vínculo que se tejió entre la entrega de tierras y la realización de actividades agrícolas, bajo el entendido que la primera no lograría realizar una redistribución completa y sostenible de la propiedad rural sin estar acompañada de la segunda. 

5.9. Posteriormente, el Congreso expidió la Ley 387 de 1997. Esta fue la primera norma que se ocupó directa y exclusivamente de atender el fenómeno del desplazamiento forzado en el país. Tras reconocer su trascendencia y señalar que dentro de las responsabilidades del Estado se encuentra estabilizar económicamente a la población afectada por la violencia, le ordenó al Gobierno Nacional adoptar un plan para atender a las personas en situación de desplazamiento forzado. Uno de los propósitos de este plan, debía ser el de facilitar el retorno o reubicación de las víctimas y, en el marco de estas acciones, ofrecerles los medios necesarios para que crearan sus propias formas de subsistencia. A este respecto, y de manera concordante con lo señalado en la Ley 160 de 1994, el legislador precisó que (i) como parte de las medidas de consolidación y estabilización socioeconómica, se debía dar acceso directo a la población desplazada a programas de proyectos productivos y de reforma agraria, entre otros, y (ii) que el plan que se adoptara debía garantizarle una atención especial a las comunidades negras e indígenas, en correspondencia con sus usos y costumbres. Propósitos que, nuevamente, reflejan la estrecha relación entre las tierras y el trabajo de las mismas. En este sentido, el Incora asumió el deber de adoptar los programas y los procedimientos especiales para la enajenación, adjudicación y titulación de tierras en las zonas de expulsión y de recepción de la población desplazada, mientras que el Ministerio de Agricultura quedó encargado de diseñar y ejecutar los programas para la atención y consolidación y estabilización socioeconómica de la población desplazada.
 
5.10. Dando cumplimiento a las órdenes impartidas en dicha ley, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 250 de 2005. A través suyo, adoptó el referido Plan Nacional para la Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia. Dentro de las líneas estratégicas de acción contempladas, se previó una fase de estabilización socioeconómica en el marco de los programas de retorno o reubicación voluntaria. Concretamente, el Plan ordenó la adopción de las siguientes medidas: (i) promoción de programas de seguridad alimentaria orientados al cultivo o a la financiación de los alimentos que consumen; (ii) capacitación y recalificación para el desarrollo de proyectos productivos, el emprendimiento o la vinculación laboral urbana o rural; (iii) promoción de programas de generación de ingresos rentables y sostenibles a nivel individual o colectivo con enfoque regional y solidario, respaldados por alianzas productivas, cofinanciados, y distribuidos en tres fases: pre inversión, inversión y pos inversión; (iv) soluciones vivienda conectadas, en lo posible, con la generación de ingresos y el acceso a servicios básicos, y (v) adjudicación y titulación de tierras para el campesinado colombiano y constitución, ampliación, saneamiento y titulación colectiva de los territorios de las comunidades étnicas. Todas estas medidas reconocieron que la estabilización socioeconómica no se agota en la provisión de una tierra fértil, sino que necesita, además, del acompañamiento institucional en el diseño y ejecución del proyecto productivo que sobre ella se pretende realizar. 

5.11. Posteriormente, se expidió la Ley 1448 de 2011, más conocida como la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras. En un acto sin precedentes, el legislador estableció un conjunto de medidas judiciales, administrativas, sociales y económicas, individuales y colectivas dentro de un marco de justicia transicional, en beneficio de las víctimas del conflicto armado interno para garantizar el goce efectivo de sus derechos a la verdad, a la justicia, a la reparación integral y a las garantías de no repetición. Dentro de este conjunto de medidas, se incluyó, nuevamente, la restitución de tierras. El Estado se comprometió con las víctimas a devolverles jurídica y materialmente sus predios dentro de los próximos diez (10) años. Si lo anterior no resulta posible, o si la población expulsada se opone a ello, se les deben ofrecer otras alternativas, como la entrega y titulación de terrenos de similares características y condiciones en otros lugares del territorio nacional. 

5.12. Para efectos de esta ley, el retorno y la reubicación que anteceden a la restitución deben ser concertados con la víctima y darse en condiciones de dignidad, seguridad y sostenibilidad. Esto último, la sostenibilidad, quiere decir que antes de que el antiguo o el nuevo predio sea adjudicado, debe haber certeza de que una vez la víctima llegue al territorio, va a tener la posibilidad de obtener de él lo que necesita para vivir y que no estará en riesgo de tener que desplazarse nuevamente, ahora por motivos económicos. Esta condición, nuevamente, responde a la reiterada intención del Estado por garantizar la explotación de las zonas rurales por parte del campesinado colombiano, a efectos de garantizarles un nivel de vida adecuado. 

5.13. La Ley 1448 de 2011 fue parcialmente reglamentada por el Decreto 4633 del mismo año, a través del cual se otorgaron medidas especiales de atención, asistencia y reparación integral a los pueblos indígenas víctimas del conflicto armado y sus miembros individualmente considerados, teniendo en cuenta las diversas características que los diferencian del resto de la sociedad. La norma fue aprobada bajo la idea de que estos grupos tienen una relación colectiva y espiritual con su territorio, que lo convierte a este último en un factor esencial para su equilibrio y armonía con la naturaleza, su permanencia cultural, su vida espiritual, su integridad, el desarrollo autónomo de sus planes de vida y su pervivencia como pueblos. 

5.14. Así, por ejemplo, de acuerdo con el enfoque diferencial que inspiró dicha regulación, el daño a las víctimas individualmente consideradas debe ser determinado desde la cosmovisión del pueblo indígena al que pertenecen, comprendiendo las afectaciones físicas, materiales, psicológicas, espirituales y culturales, así como la vulneración del lazo que la une con su comunidad, pueblo y territorio. Así mismo, el Decreto 4633 de 2011 contempló un daño específico, denominado “daño a la integridad cultural”, el cual abarca, entre muchas otras afectaciones, la alteración externa de los sistemas indígenas de producción, distribución, autoabastecimiento, consumo, intercambio, comercialización, roles de trabajo y usos alimentarios. 
 
5.15. En virtud de la referida conexión entre los pueblos indígenas y sus territorios, el mencionado Decreto resaltó la importancia de la adecuada restitución de tierras e introdujo los siguientes elementos adicionales para el diseño y ejecución de esta medida de reparación: (i) se considera prioritario el retorno de las víctimas indígenas a su lugar de origen, salvo que este haya sido destruido, sea totalmente inviable para la reproducción física y cultural del pueblo o la comunidad afectada, o sea imposible su rehabilitación en condiciones similares a las que tenía antes del despojo; (ii) de no lograrse el retorno de la comunidad, y ser procedente su reubicación, se debe obtener el consentimiento previo, libre e informado de las personas afectadas conforme a sus propias formas de consulta y decisión, y deberán recibir territorios cuya calidad, extensión y estatus jurídico sean por lo menos iguales a los de las tierras que ocupaban anteriormente para que puedan subvenir a sus necesidades y garantizar su desarrollo futuro; (iii) el Estado debe garantizar la unidad de las comunidades o su reunificación cuando sea el caso, con el fin de garantizar su permanencia física y cultural, y (iv) cuando se trate de un integrante de un pueblo indígena cuyo territorio no hace parte de los territorios indígenas, se debe aplicar el procedimiento de restitución ordinario establecido en la Ley 1448 de 2011, dándole un trato preferencial en todas las instancias y procedimientos contemplados.

5.16. Finalmente, y al igual que el resto de la legislación que ha sido sintetizada en este acápite, el Decreto 4633 de 2011 circunscribió la superación de la condición de desplazamiento forzado al restablecimiento económico y social, en los siguientes términos: “Artículo 107. Cesación de la condición de vulnerabilidad y debilidad manifiesta. Cesará la condición de vulnerabilidad y debilidad manifiesta ocasionada por el hecho mismo del desplazamiento, cuando el pueblo o comunidad indígena alcance el goce efectivo de derechos fundamentales y los de restablecimiento económico y social, por sus propios medios o a través de los programas establecidos por el Gobierno Nacional en el marco de un proceso de retorno o reubicación”.

5.17. La Ley 1448 de 2011 fue, a su vez, reglamentada parcialmente por el Decreto 4829 del mismo año. Este se ocupó de desarrollar el capítulo III del título IV de dicha ley, referente a la restitución de las tierras de las víctimas no indígenas. Específicamente, reglamentó el funcionamiento del registro de tierras despojadas y abandonadas forzosamente, y estableció cómo se deben fijar las compensaciones y cómo procede el alivio de pasivos. 
5.18. A través del Decreto 1725 de 2012, se adoptó un nuevo Plan Nacional de Atención y Reparación Integral a las Víctimas. Este programa se encuentra contenido en el anexo único del Documento CONPES 3726 de 2012. En materia de restitución de tierras, dispuso lo siguiente: (i) el punto de partida ideal para el restablecimiento y la reparación de una persona desplazada, es la posibilidad de retornar a su lugar habitual de residencia, o reubicarse en otro distinto en condiciones de voluntariedad, seguridad y dignidad; (ii) los retornos y las reubicaciones deben darse a través de la integración local, lo que implica la inclusión en la vida económica, social y cultural en los municipios receptores de las personas en situación de desplazamiento; (iii) después de que se realiza el retronó y la reubicación, y se surte un primer proceso de acompañamiento en materia de salud, educación, alimentación, reunificación familiar y atención psicosocial, entre otros, se debe avanzar gradual y progresivamente en elementos como la restitución de tierras, seguridad alimentaria, ingresos y trabajo, y (iv) la fase final de todo proceso de retorno y reubicación conlleva a un ejercicio local y nacional de seguimiento a las familias reparadas para identificar su avance en la restitución de derechos y la superación de la situación de vulnerabilidad manifiesta ocasionada por el desplazamiento forzado.
5.19. Por último, se expidió el Decreto 2569 de 2014. Este estableció los criterios y procedimientos para la entrega de la atención humanitaria de emergencia y transición, así como fijó los criterios técnicos para evaluar la superación de la situación de vulnerabilidad derivada del desplazamiento forzado, dentro de un proceso de retorno o reubicación. En su artículo 23, condicionó la superación de la situación de vulnerabilidad a la estabilización socioeconómica de la persona desplazada. Para el efecto, ordenó tener en cuenta la medición de los derechos a la identificación, salud (incluyendo atención psicosocial), educación, alimentación, generación de ingresos (con acceso a tierras cuando es aplicable), vivienda y reunificación familiar.

Legislación internacional

5.20. Habiéndose presentado el desplazamiento forzado en otros países del mundo como consecuencia de conflictos armados internos y externos, desastres naturales y mega proyectos de desarrollo, la comunidad internacional ha proferido tratados e instrumentos para orientar la respuesta de los Estados involucrados, sugiriéndoles cómo llenar los vacíos normativos que existen en sus sistemas jurídicos, a partir de las lecciones aprendidas en otras partes del planeta.

5.21. Todos estos documentos se caracterizan por (i) afirmar que el desplazamiento debe ser evitado y que, en caso tal de que se presente, la restitución de tierras debe ser considerada como la medida de reparación preferente; (ii) para detener las vulneraciones de las que han sido víctimas las miles de personas afectadas por este fenómeno, así como para evitar nuevos desplazamientos, es fundamental lograr la integración local de los grupos humanos reubicados y el disfrute de un nivel de vida adecuado, entendiendo por esto último la plena y sostenible satisfacción de sus necesidades básicas, y (iii) se requiere de un enfoque diferencial cuando la población afectada pertenece a un pueblo indígena, toda vez que en virtud de su especial vínculo con la tierra, no sólo está en riesgo el disfrute de sus derechos a la propiedad, al mínimo vital y a la libre residencia y locomoción, sino también su supervivencia física y cultural. A continuación, la Sala sintetizará las conclusiones más importantes de estos instrumentos internacionales. 

5.22. Uno de los primeros que se profirió sobre la materia, fue el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo, aprobado en mil novecientos ochenta y nueve (1989) y adoptado por el Estado colombiano a través de la Ley 21 de 1991. Allí se establecieron los principios orientadores acerca de los derechos de los pueblos indígenas y las reglas concretas asociadas a la participación, la autonomía, la protección de sus tierras y territorios, entre otras. A efectos de la restitución de tierras y la estabilización socioeconómica, el Convenio estipuló lo siguiente: (i) los Estados deben adoptar medidas especiales para salvaguardar, entre otros, el trabajo de los indígenas; (ii) la aplicación de la legislación nacional debe tener en consideración las costumbres de la comunidad respectiva; (iii) los indígenas tienen derecho a conservar sus costumbres e instituciones propias, siempre que estas no sean incompatibles con los derechos fundamentales definidos por el sistema jurídico nacional, ni con los derechos humanos internacionalmente reconocidos; (iv) los gobiernos deberán respetar la importancia especial que para las culturas y valores espirituales de los pueblos interesados reviste su relación con las tierras y/o territorios que ocupan o utilizan de alguna u otra manera y, en particular, los aspectos colectivos de esa relación, y (v) los pueblos indígenas no deben ser expulsados de las tierras que ocupan. En caso tal, tienen derecho a retornar a ellas, o a ser reubicados en predios cuya calidad y estatus jurídico sean por lo menos iguales a los de aquellos que ocupaban antes, a efectos de que puedan satisfacer sus necesidades y garantizar su desarrollo futuro.

5.23. La Declaración de San José Sobre Refugiados y Personas Desplazadas, que fue redactada en mil novecientos noventa y cuatro (1994) en conmemoración a los diez (10) años de la Declaración de Cartagena sobre Refugiados, llamó la atención sobre los siguientes dos (2) puntos: (i) los Estados deben trabajar a favor de la integración local de los desplazados retornados o reubicados (cualquiera sea su etnia o procedencia geográfica), teniendo en cuenta que los problemas que suelen acompañar al reasentamiento y reconfiguración de las sociedades humanas, constituyen un riesgo, toda vez que pueden dar pie a nuevas fuentes de tensión e inestabilidad, y (ii) las acciones que emprendan los diferentes gobiernos para hacerle frente al fenómeno del desplazamiento forzado deben tener en consideración las necesidades específicas de los grupos indígenas, dada su individualidad cultural y los vínculos que mantienen con sus territorios. 

5.24. Posteriormente, las Naciones Unidas profirieron uno de los instrumentos que ha cobrado mayor renombre en el tema, y que hoy constituye un referente ineludible: los Principios Rectores de los Desplazamientos Internos de mil novecientos noventa y ocho (1998). Allí se contemplaron las necesidades, los derechos y las garantías de las que deben gozar las personas en situación de desplazamiento forzado, independientemente del lugar en el que se encuentren, o la razón por la que hayan sido expulsados de su lugar de residencia. Estos principios estipularon que (i) los Estados tienen el deber específico de tomar medidas contra el desplazamiento de aquellas personas que dependen de la tierra, incluyendo a los grupos indígenas; (ii) toda persona en situación de desplazamiento tiene derecho a gozar de un nivel de vida adecuado, razón por la cual, los Estados deben proporcionarle alimentos esenciales y agua potable, entre otros muchos elementos, y (iii) es su deber facilitar la reintegración de las personas que han retornado o que han sido reubicadas. De lo anterior es necesario resaltar, nuevamente, la vital conexión entre la tierra y su aprovechamiento, a efectos de superar definitivamente la condición de desplazamiento forzado. 

5.25. Unos años después, el Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas publicó los Principios y Directrices Básicos sobre el Derecho de las Víctimas de Violaciones Manifiestas de las Normas Internacionales de Derechos Humanos y de Violaciones Graves del Derecho Internacional Humanitario a Interponer Recursos y Obtener Reparaciones, también conocidos como los Principios Van Boven. Este documento fue dado a conocer en el dos mil seis (2006) y señaló los mecanismos, las modalidades, los procedimientos y los métodos para el mejor cumplimiento de las obligaciones jurídicas internacionales en materia de derechos humanos y de derecho internacional humanitario. En este sentido, más que imponer nuevas obligaciones, o recordar las ya existentes, los principios Van Boven se concentraron en ayudar a los Estados a hacer efectivas dichas garantías sugiriéndoles un conjunto de buenas prácticas. Dentro de las alusiones generales que hicieron sobre el derecho a la reparación, señalaron que esta debe ser “[…] adecuada, efectiva y rápida [y que] tiene por finalidad promover la justicia, remediando las violaciones manifiestas de las normas internacionales de derechos humanos o las violaciones graves del derecho internacional humanitario […]”. Sobre la restitución, indicaron que esta, “[…] siempre que sea posible, ha de devolver a la víctima a la situación anterior a la violación manifiesta de las normas internacionales de derechos humanos o la violación grave del derecho internacional humanitario. La restitución comprende, según corresponda, […] el regreso a su lugar de residencia, la reintegración en su empleo y la devolución de sus bienes”.

5.26. Por último, en el año dos mil siete (2007) las Naciones Unidas adoptaron los Principios sobre la Restitución de las Viviendas y el Patrimonio de los Refugiados y las Personas Desplazadas, también conocidos como los principios Pinheiro. Su objetivo fue el de asistir a todos los actores competentes a nivel nacional e internacional en el tratamiento de las cuestiones jurídicas y técnicas relativas a la restitución de viviendas, tierras y patrimonio en situaciones de desplazamiento. Particularmente, este conjunto de mandatos de optimización está dirigido a cubrir los considerables vacíos que existen en algunos países que afrontan el fenómeno del desplazamiento. Dentro del capítulo específico de restitución de viviendas y patrimonio, se dispuso que los Estados deben dar prioridad de forma manifiesta al derecho a la restitución como medida preferente de reparación en los casos de desplazamiento, así como un elemento fundamental de la justicia restitutiva.

Jurisprudencia constitucional

5.27. La Corte Constitucional se ha ocupado del derecho a la restitución de tierras y a la estabilización socioeconómica en diversas oportunidades. Unas en sede de control abstracto respondiendo a las demandas de inconstitucionalidad a través de las cuales algunos ciudadanos cuestionaron la configuración del marco legal aplicable. Otras en sede de tutela, donde personas víctimas del desplazamiento forzado denunciaron la violación de sus derechos reclamando su inmediata protección, respeto y garantía. En este sentido, la intervención de esta Corporación ha guiado a las autoridades competentes hacia la adopción de una mejor política pública, al mismo tiempo que ha contribuido a detener y solucionar vulneraciones específicas. 

5.28. Dentro de sus múltiples pronunciamientos, sobresalen aquellos que van a ser resumidos a continuación en razón a su similitud con el caso concreto o la utilidad de sus consideraciones generales. Todas estas providencias fueron adoptadas en sede de tutela a la luz de situaciones como, por ejemplo, (i) la ocupación de hecho de predios privados o públicos por parte de personas en situación de desplazamiento forzado y su consecuente desalojo; (ii) el acceso frustrado o tardío a programas de proyectos productivos y restitución de tierras; (iii) problemas en el trámite de adjudicación de los terrenos ofrecidos a las comunidades desplazadas; (iv) inconvenientes en los predios restituidos que dificultaban su adecuada explotación o habitación, y (v) afectaciones específicas a los indígenas desplazados con ocasión del conflicto armado interno. 

5.29. Los distintos fallos que se han ocupado de estos temas, coinciden en entender al desplazamiento forzado como un hecho victimizante que vulnera, entre otros, los derechos fundamentales a la libre circulación y residencia, al mínimo vital, a la vivienda digna y al trabajo. La población afectada se ve privada intempestivamente de su única fuente de ingresos cuando se ve obligada a abandonar su propiedad, pues al ser mayoritariamente campesina o indígena, depende total o significativamente de la explotación de la tierra. En esta medida, las Salas de Revisión de esta Corporación han observado con preocupación cómo justo después del desplazamiento viene el empobrecimiento crítico de sus víctimas y la vulneración de sus otros derechos fundamentales, cuyo goce efectivo suele presuponer un mínimo nivel de ingresos y un lugar digno de residencia. Tal es la estrecha conexión que ha detectado la Corte entre la estabilización socioeconómica de la población afectada y el disfrute de sus garantías constitucionales, que ha condicionado, también, la superación del ciclo del desplazamiento forzado al auto sostenimiento de las víctimas. 

5.30. Atendiendo la gravedad de las vulneraciones descritas, la Corte ha sido enfática al señalar que el Estado tiene dos (2) obligaciones mínimas e inmediatas en procura de lograr dicho auto sostenimiento: (i) identificar la proveniencia y las características de la población en situación de desplazamiento forzado, y (ii) detectar las alternativas a las que pueden acceder para lograr su estabilización socio económica. En este sentido, si bien la obligación del Estado no consiste en la entrega o financiación directa de un proyecto productivo de forma inmediata, tampoco se agota en la provisión de información o en planes que prometan, de forma general e incierta, la reparación. Por el contrario, en desarrollo de los principios constitucionales de eficacia en la función administrativa y la primacía del derecho sustancial en la administración de justicia, debe ofrecerles soluciones reales y efectivas en un plazo prudente, garantizando (i) la conservación de su propiedad o posesión; (ii) su retorno o reubicación en un lugar donde sea factible vivir con dignidad y explotar la tierra, o acceder a otras fuentes de ingresos; (iii) acompañarlas en el proceso de reasentamiento a través de asesorías o capacitaciones; (iv) flexibilizar los requisitos que se les exijan a lo largo de toda la ruta. 

5.31. Al ser consciente de que la política de estabilización socioeconómica adolece de problemas estructurales desde el año dos mil cuatro (2004), cuando esta Corporación declaró un estado de cosas inconstitucional sobre la materia, la Corte ha sentado un precedente según el cual la ejecución de las medidas de reparación no puede depender de la buena voluntad de una entidad o de un funcionario, puesto que se trata de un acto a través del que se cumplen un conjunto de obligaciones consagradas en el derecho nacional e internacional. 

5.32. Finalmente, en relación con la situación específica de los pueblos indígenas, este Tribunal ha puesto de presente cómo el desplazamiento forzado, además de lesionar sus derechos fundamentales a la libre circulación y residencia, mínimo vital, vivienda digna y trabajo, amenaza con su extinción cultural y física. Cuando las comunidades indígenas son expulsadas de sus territorios ancestrales, les es imposible continuar con el cultivo de sus productos, así como con sus prácticas laborales, culturales y religiosas. Por ende, se ven enfrentados a la inseguridad alimentaria, a un aumento en las tasas de mortalidad por desnutrición, a la desintegración social y política y a un proceso de aculturación con ocasión de la pérdida de miembros y el cambio de roles y prácticas sociales. 

5.33. Hecha esta breve síntesis, la Sala resumirá cronológicamente las decisiones más importantes que ha proferido esta Corporación en los últimos quince (15) años sobre la estabilización socio económica y la restitución de tierras a la que tienen derecho las víctimas del conflicto armado interno. 

5.34. Una de las primeras decisiones judiciales que abordó este tema fue la Sentencia T-1346 de 2001, donde la Sala Quinta de Revisión amparó los derechos de una mujer cabeza de familia y de sus hijos, quienes hacían parte del grupo de personas desplazadas que ocupaban un predio de propiedad del municipio de Villavicencio y que iban a ser desalojados del mismo sin contar con una reubicación alternativa en el corto plazo, pero sí con la posibilidad de acceder a las soluciones de vivienda de interés social que el municipio planeaba construir en años futuros. La Corte determinó que esta oferta no solucionaba de manera efectiva e inmediata la situación de desprotección que generaría el desalojo. En este sentido, después de encontrar evidencias que indicaban que la alcaldía respectiva no contaba con programas concretos para los desplazados a fin de lograr su reubicación y su estabilización económica, y que, por el contrario, en razón a las dificultades económicas, había postergado para un futuro incierto el desarrollo de este tipo de programas, ordenó que en un plazo máximo de veinte (20) días contados a partir de su constitución, se estableciera “un programa de reubicación y estabilización económica”, así como una solución real y efectiva para los desplazados ocupantes del predio “La Reliquia”, y en particular, para la actora y a sus hijos. 

5.35. Seguidamente, en la Sentencia T-602 de 2003 la Sala Primera de Revisión amparó los derechos fundamentales de una mujer desplazada, de la tercera edad y con niños menores a su cargo, que tras haber solicitado ayuda para iniciar un proyecto productivo, recibió una respuesta negativa de parte de las autoridades responsables, sustentada en que no había tomado la capacitación necesaria para la aprobación del mismo, a pesar de que su hija se ofrecía a tomarla en su nombre. El juez de instancia ordenó que se le informa a la actora las formas y los mecanismos para acceder a los programas estatales de su interés. No obstante, la Corte consideró que esto era insuficiente, toda vez que no conducía a su estabilización socioeconómica efectiva y, consecuentemente, le impedía superar la condición de desplazamiento forzado. Determinó que los derechos fundamentales al mínimo vital de un sujeto de especial protección constitucional, como la tutelante, no podían verse restringidos a raíz de “una aplicación rígida de los parámetros normativos de la estabilización socioeconómica de la población desplazada”, en el sentido en que el Estado no podía pasar por alto sus particulares y dramáticas características. Razón por la cual, ordenó su inclusión en un proyecto productivo dentro de los seis (6) meses siguientes a la notificación del fallo respectivo. 

5.36. En la Sentencia T-669 de 2003 la Sala Sexta de Revisión conoció un caso similar al anterior, cuando resolvió la acción de tutela que interpuso una madre cabeza de familia, desplazada por la violencia y con seis (6) menores a su cargo, que reclamaba un proyecto productivo para garantizar su mínimo vital y el de su familia, toda vez que en la ciudad en la que había tenido que acomodarse, no había logrado conseguir una fuente de ingresos. La actora manifestó que había tenido problemas para formular el mencionado proyecto productivo y recibir el consecuente apoyo gubernamental, pues no sabía leer ni escribir, y cuando logró hacer una propuesta con el respaldo de una fundación, no obtuvo ninguna respuesta. La Sala concedió el amparo ordenándole a las autoridades competentes responder de fondo a sus peticiones, así como hacer seguimiento a su situación personal para efectos de facilitar y corroborar su efectiva inclusión en una de las alternativas de consolidación económica ofrecidas por el Estado colombiano en beneficio de la población en situación de desplazamiento forzado. Al referirse a las dificultades que enfrentó la accionante para lograr su estabilización, la Sala consideró que desde que fue desplazada y obligada a abandonar sus oficios, le vulneraron su derecho fundamental al trabajo y, seguidamente, al mínimo vital. Razón por la cual, el Estado tenía el deber de ofrecerle alternativas económicas mediante capacitaciones, programas de emprendimiento, inserción laboral, planes de empleo y líneas especiales de crédito, entre otros. Por último, la Sala señaló que, de acuerdo con los principios constitucionales de eficacia en la función administrativa y la primacía del derecho sustancial en la administración de justicia, la “[…] prontitud del tratamiento de las necesidades de los desplazados debe ser una de las características de la acción de las entidades que tienen bajo su responsabilidad la atención de esta población. De otra manera se estaría permitiendo que la vulneración de derechos fundamentales se perpetuara, y en muchas situaciones, se agravara”. 

5.37. Un año después, se profirió una de las Sentencias más relevantes sobre el tema: la T-025 de 2004, donde la Sala Tercera de Revisión asumió el conocimiento de ciento once (111) expedientes que involucraban a más de mil ciento cincuenta (1150) familias en situación de desplazamiento forzado. La mayoría de ellas denunciaba la falta de respuesta efectiva a sus solicitudes en materia de vivienda, proyectos productivos, salud, educación y ayuda humanitaria. Específicamente, afirmaban no haber recibido la ayuda humanitaria y no haber sido orientados sobre cómo acceder a los demás programas estatales, pues las autoridades competentes guardaban silencio, se declaraban incompetentes, argumentaban un problema de índole burocrático o administrativo, o se limitaban a decir que no tenían presupuesto suficiente para atenderlas, sin precisarles cuánto debían esperar o qué debían hacer. Al revisar este cúmulo de casos, la Corte detectó un conjunto de fallas estructurales en el sistema nacional de atención a la población desplazaba, relacionadas, principalmente, con la insuficiencia de recursos destinados a financiar dicha política pública y la precaria capacidad institucional para implementarla. Como resultado, concluyó que los derechos de los accionantes, al igual que los del resto de las personas en situación de desplazamiento forzado, habían sido vulnerados masiva, prolongada y reiteradamente. Hallazgo que la llevó a declarar la existencia de un estado de cosas inconstitucional, cuyo monitoreo le correspondió posteriormente a la Sala Especial de Seguimiento que creó esta Corporación para tal efecto. 
5.38. En la mencionada Sentencia, la Corte determinó que la población en situación de desplazamiento forzado tiene derecho a recibir en forma urgente un trato preferente por parte del Estado, el cual debe caracterizarse por la prontitud en la atención a sus necesidades. En relación con la provisión de apoyo para su estabilización socioeconómica, reiteró que dentro de los deberes mínimos del Estado se encuentra la identificación de (i) la proveniencia inmediata y las circunstancias específicas de cada individuo y familia, y (ii) las alternativas de subsistencia digna a las que pueden acceder, con miras a definir sus posibilidades concretas de emprender un proyecto individual, o de participar en uno colectivo, para generar los ingresos que les permitan subsistir autónomamente. 

5.39. No obstante, la Sala encontró que la implementación de la política sobre esta materia había sido incipiente, toda vez que (i) los requisitos y las condiciones para acceder a un capital semilla no eran consistentes con la realidad económica de las personas en condición de desplazamiento; (ii) los criterios técnicos utilizados para evaluar los proyectos productivos presentados como candidatos para ser financiados no se ajustaban a las condiciones y habilidades de los desplazados, y (iii) el establecimiento de montos máximos para la financiación de alternativas productivas excluía la posibilidad de tener en cuenta las particularidades sociodemográficas y económicas de cada proyecto.

5.40. Posteriormente, en la Sentencia T-754 de 2006 la Sala Primera de Revisión protegió a un grupo de jefes de hogar desplazados por la violencia, quienes habían realizado durante varios años gestiones para adquirir un inmueble rural ante el Incoder, sin que hasta la fecha de presentación de la tutela (seis años después de su desplazamiento) se hubieran beneficiado de alguno de los programas públicos. La Corte rechazó la inoperancia estatal ante los reclamos presentados por las familias desplazadas, quienes se habían visto obligadas a atravesar a un peregrinaje institucional sin encontrar una solución definitiva. En consecuencia, ordenó a las autoridades competentes adoptar “medidas efectivas para proveer a los accionantes con soluciones en materia de vivienda y una asignación de tierra que (…) les permita reorientar y desarrollar en ese nuevo lugar su proyecto de vida”. 

5.41. Posteriormente, se expidió la Sentencia T-704A de 2007, donde la Sala Primera tuteló los derechos de una víctima del desplazamiento forzado que, después de que el Incoder le adjudicó un predio rural como medida de reparación, emitió una nueva Resolución despojándolo de este bajo el argumento de que no cumplía con todos los requisitos, pues tenía más de 60 años. La Corte ordenó que le fuera adjudicado nuevamente el mencionado bien, u otro si el primero ya no le interesaba, después de hacer tres (3) precisiones importantes: (i) pese a las dificultades presupuestales de llevar a cabo una política tan ambiciosa y costosa como aquella que se ocupa de las víctimas del conflicto armado, no puede dilatarse indefinidamente la reparación de todas ellas, enviándolas a una “[…] fila de espera para obtener la atención y protección efectiva de sus derechos […]”; (ii) la ejecución de esta política no puede depender de la voluntad de las entidades involucradas, pues esto contraría la naturaleza misma de la obligación del Estado frente a la atención integral de esta población, y (iii) la condición de desplazamiento no se supera con el paso del tiempo, ni con programas de asistencia humanitaria, sino con la estabilización socio económica y el consecuente fin de la plurivulneración de los derechos humanos. 

5.42. En la Sentencia T-1115 de 2008 la Sala Segunda resolvió un caso similar a aquel que se estudia en la presente providencia. Nueve (9) familias desplazadas presentaron una acción de tutela después de encontrar que el predio que les fue adjudicado por el Incoder en el respetivo proceso de reubicación no era apto para el desarrollo de sus proyectos productivos, pues no contaba con las condiciones mínimas de habitabilidad y era compartido con personas desmovilizadas. Una vez la Corte constató que efectivamente el predio y las viviendas no reunían las condiciones necesarias para asegurarles el “derecho a un nivel de vida adecuado” y que, además, existían muchos problemas de interacción social como resultado de la convivencia entre víctimas y victimarios, concluyó que las autoridades encargadas eran responsables del fracaso de sus proyectos productivos y de su imposibilidad de alcanzar la estabilización socio económica. Como consecuencia, le ordenó al Incoder reubicar a todas las familias afectadas en un nuevo predio en un plazo no mayor a seis (6) meses contados a partir de la notificación de dicho fallo. 

5.43. Dando seguimiento al estado de cosas inconstitucional declarado en la Sentencia T-025 de 2004, la Sala Segunda de Revisión profirió el Auto A-004 de 2009. Allí estudió las particulares consecuencias que ha tenido el conflicto armado interno sobre los pueblos indígenas. Para tal efecto, hizo una focalización de los pueblos más afectados, dentro de los cuales incluyó a los Yanacona. De este análisis, extrajo la siguiente conclusión general: como resultado de la importancia que tiene el territorio para sus culturas, su subsistencia e integridad étnicas, el desplazamiento forzado ha contribuido al exterminio cultural de varias comunidades indígenas mediante la creación de rupturas multidimensionales y la dispersión de sus miembros, así como a su exterminio físico por medio del asesinato de sus integrantes. 

5.44. A juicio de la Sala, esta dramática situación se debe a que los indígenas están particularmente indefensos y expuestos a la violencia, toda vez que (i) concentran una importante porción del suelo fértil y de los recursos naturales que llaman el interés de los grupos armados, delincuentes, narcotraficantes, colonos y otros agentes movidos por razones económicas; (ii) suelen habitar en zonas donde se llevan a cabo confrontaciones armadas, y (iii) deben soportar los peligros inherentes al conflicto sobre la base de situaciones estructurales preexistentes de pobreza extrema, abandono institucional, inseguridad alimentaria, deterioradas condiciones de salud y el debilitamiento étnico y social, los cuales operan como factores catalizadores de las profundas violaciones de derechos humanos individuales y colectivos a las que se ven expuestos. 

5.45. Dentro de los daños atribuibles al conflicto armado, la Sala destacó los siguientes: (i) el debilitamiento de las organizaciones y la desintegración comunitaria y familiar; (ii) un impacto ambiental que disminuye la caza y la pesca y que causa inseguridad alimentaria, pérdida de la posibilidad de auto sostenimiento con prácticas propias e incremento de muertes por desnutrición; (iii) confinamientos y bloqueos que agudizan la inseguridad alimentaria y la desnutrición, y (iv) aculturación por la ruptura del entorno cultural propio y el shock cultural que acompañan al desplazamiento y a la pérdida o abandono de los territorios ancestrales. 

5.46. Después de describir la situación general de los indígenas y de hacer un recuento de los esfuerzos que ha emprendido el Estado para hacerle frente a dicho problema, la Corte concluyó que “[…] dado que la respuesta estatal a la situación de los pueblos indígenas ha sido meramente formal y se ha traducido en la expedición de documentos de política sin repercusiones prácticas, la Corte Constitucional concluye que el Estado colombiano ha incumplido sus deberes constitucionales en este ámbito, en forma grave”. Consecuentemente, impartió dos (2) órdenes coordinadas: 1. El diseño e implementación de un Programa de Garantía de los Derechos de los Pueblos Indígenas Afectados por el Desplazamiento. 2. La formulación e implementación de planes de salvaguarda étnica ante el conflicto armado y el desplazamiento forzado para cada uno de los pueblos identificados en dicha providencia (el plan específico para el pueblo Yanacona será explicado en el capítulo 6º de esta providencia). 

5.47. Posteriormente, en la Sentencia T-076 de 2011 la Sala Novena de Revisión conoció del caso de un grupo de campesinos que, no obstante haber sido desplazados por grupos paramilitares, regresaron a trabajar a su tierra. La acción de tutela fue interpuesta contra el Incoder después de que este revocó una decisión anterior en virtud de la cual había extinguido el dominio de la empresa que adquirió el terreno por falta de explotación económica. La Corporación determinó que la entidad cometió varios vicios al expedir la Resolución demandada, razón por la cual, concedió el amparo de los derechos fundamentales y le ordenó esclarecer nuevamente la situación jurídica del predio. Dentro de las consideraciones que hizo la Sala sobre los derechos fundamentales que se ven lesionados con ocasión del desplazamiento forzado, sobresalen las siguientes: 

“[…] son dos las dimensiones en que se manifiesta el perjuicio iusfundamental de los desplazados internos, en especial respecto de los que integran la población campesina: (i) la protección del mínimo vital; y (ii) el acceso a la vivienda digna. || En cuanto a lo primero, es evidente que el sustento de la población campesina,  comprendido como la consecución de los elementos materiales básicos para el ejercicio de los demás derechos fundamentales, depende de la explotación económica de la tierra rural.  El desplazamiento forzado impide, por ende, que la población campesina víctima del mismo garantice su derecho al mínimo vital.  Respecto de lo segundo, es claro que la tierra rural no solo es un medio de producción para los campesinos, sino que también constituye el espacio para el ejercicio del derecho a la vivienda. [De acuerdo con lo anterior, existe] una obligación estatal de implementación de las acciones tendientes a, entre otros aspectos, (i) conservar la propiedad o posesión de la tierra, tanto en su perspectiva jurídica como fáctica; (ii) facilitar el retorno al territorio usurpado por los hechos que motivaron el desplazamiento forzado, en condiciones de seguridad;  (iii) garantizar que la población campesina propietaria, poseedora o tenedora de la tierra rural, pueda llevar a cabo tanto su explotación económica, como su uso para vivienda, en condiciones compatibles con los estándares internacionales previstos para ello”.

5.48. En la Sentencia T-159 de 2011 la Sala Octava de Revisión conoció del caso de una familia campesina y desplazada a la que el Incoder le adjudicó un terreno del que se vio obligada a desplazarse nuevamente después de que el jefe de hogar fue amenazado por grupos armados al margen de la ley. La familia le solicitaba a la entidad autorización para vender el predio o, en su defecto, para que se realizara una tercera reubicación en otro lugar de iguales o mejores características. Después de recibir una respuesta poco clara y precisa, interpusieron una acción de tutela por una presunta vulneración a sus derechos fundamentales a la petición, al mínimo vital y a la restitución de tierras. La Sala encontró que el Incoder pretendía someter a dicha familia al cumplimiento de pasos administrativos que fueron diseñados para ser aplicados y cumplidos en situaciones de normalidad, pues estos no contemplaban la necesidad de enajenar o vender el inmueble por abandono del mismo a causa de situaciones de violencia. Consecuentemente, le ordenó a la entidad a realizar la reubicación solicitada en los seis (6) meses siguientes a la notificación de dicha providencia.

5.49. En la Sentencia T-282 de 2011 la Sala Novena de Revisión se ocupó del caso de varias familias indígenas, algunas de ellas Yanacona, quienes después de haber sido desplazadas por la violencia, se encontraban en riesgo de ser desalojadas de un baldío en el que se habían asentado nueve (9) meses atrás. La Corte señaló que, de acuerdo con el Derecho nacional e internacional, “la posesión ancestral de las tierras que habita la comunidad es un elemento importante para la titularidad del derecho al territorio colectivo. Sin embargo, cuando la comunidad pierde esa posesión por motivos ajenos a su voluntad (como por definición sucede en caso de desplazamiento forzado), el Estado mantiene la obligación de propender por la recuperación de su territorio; velar porque se haga efectivo el derecho al retorno; y, en caso de que este no sea posible, iniciar los trámites y adoptar las medidas necesarias para que la comunidad obtenga tierras aptas para mantener sus tradiciones y desarrollar su proyecto de vida buena”. Teniendo en cuenta lo anterior, concedió el amparo y le ordenó al Incoder iniciar un proceso de concertación con las familias indígenas afectadas con el fin de que se determinaran las alternativas para hacer efectivo su derecho al retorno en condiciones de seguridad, tomando en cuenta las circunstancias fácticas existentes en su zona de origen o, en su defecto, para que se realizara su reubicación mediante la adjudicación de tierras, tomando en cuenta su diversidad étnica y cultural.

5.50. En la Sentencia T-655 de 2011 la Sala Quinta de Revisión estudió el caso de una comunidad indígena Uitoto, víctima del desplazamiento forzado, que se había asentado en un lote privado en virtud de un contrato de arrendamiento. Ante el atraso en los pagos, el propietario presentó la demanda de restitución del inmueble, obteniendo fallo favorable. La comunidad acudió al gobierno local solicitándole su reubicación en otro terreno. Este les ofreció la adjudicación de un lote. Sin embargo, ellos no aceptaron la propuesta argumentando que dicho terreno no era apto para el asentamiento de una comunidad indígena. Ante los reiterativos esfuerzos del propietario por desalojarlos, interpusieron una acción de tutela contra la sentencia ordinaria que dispuso su desalojo por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al mínimo vital y a la restitución de tierras. La Sala concedió el amparo después de constatar que ninguna de las entidades involucradas les ofreció respuestas reales y efectivas, pues se limitaron a otorgarles soluciones meramente formales. Tanto es así, que ni siquiera se realizó la inscripción de las familias afectadas en el Registro Único de Población Desplazada, hoy Registro Único de Víctimas. Teniendo en cuenta lo anterior, con el ánimo de remediar el desarraigo de la comunidad Uitoto, la Corte ordenó su inscripción inmediata en el mencionado registro, así como el inicio de los trámites administrativos necesarios para su reubicación.

5.51. Finalmente, en la Sentencia T-211 de 2015 la Sala Cuarta de Revisión conoció del caso de nueve (9) familias desplazadas por la violencia y beneficiarias de un subsidio integral de tierras, cuyos derechos fundamentales fueron amparados por la Corte después de haber sido vulnerados por el Incoder. Dicha entidad se negaba a transferirles la propiedad de los predios en que fueron reubicados bajo el argumento de que no habían devuelto la nuda propiedad de un terreno que se les había adjudicado antes, pero que no había resultado apto para la realización de sus proyectos productivos. La Corporación ordenó la transferencia después de descubrir que los actores tenían una razón válida para no haber devuelto el primer terreno: la ocupación por parte de terceros y la carga desproporcionada que para ellos significaba garantizar su desalojo. Dentro de las consideraciones generales, la Sala anotó que la reubicación y la restitución a favor de la población desplazada resulta de vital importancia, pues el verse obligados a abandonar su tierra no pueden explotarla y, consecuentemente, se ven privados de su principal fuente de estabilidad social, laboral, económica y familiar, teniendo en cuenta que la gran mayoría de ellos proviene de zonas rurales donde la primera actividad productiva es la agricultura. 

6. La historia del pueblo Yanacona

6.1. Con el propósito de contextualizar el caso que se revisa, así como de resaltar la especial importancia que tiene la tierra para los indígenas del pueblo Yanacona, la Sala describirá las principales características de este grupo étnico, toda vez que dicha información resulta útil para comprender a profundidad la vulneración alegada por el señor Gabriel Ijaji Quevedo. 

6.2. Los Yanacona o Yanakuna son un pueblo indígena prehispánico que tiene vínculos histórico-culturales con la antigua y extinta sociedad Inca. Su símbolo principal es una bandera cuadriculada con los colores del arcoíris. Está conformado por más de cuarenta y cinco mil (45,000) personas, quienes están distribuidos en seis (6) departamentos de Colombia. La gran mayoría reside en el suroccidente del Cauca en la región denominada “macizo colombiano”. Originalmente, su lengua era el quechua. Pero esta ha entrado en desuso, pues ahora el idioma predominante es el español. 

6.3. Los Yanacona le rinden culto a la tierra, a la que llaman Willka Pacha o Jallpa Mama. La consideran el lugar donde descansa eternamente la memoria de sus antepasados y el sitio donde viven, comparten, nacen diariamente y trascienden. Así mismo, le rinden culto al viento (Dios Wayra), al Sol (Dios Inti), al arcoíris (K`uishi) y a diferentes vírgenes de la religión católica de las que se apropiaron durante el proceso de evangelización, entre otros elementos de la religión católica que hoy en día hacen parte de su cultura. 
6.4. Freddy Romeiro Campo Chikangana, antropólogo yanacona, describe el origen del mundo y de su pueblo de la siguiente manera: 

“En el principio del tiempo, Yana era la noche, la oscuridad del tiempo y ella cubría el universo, no existía nada sobre la tierra, el Dios Wayra (el Viento) no cesaba de bullir y sostener la tierra con fuerte soplido que surgía de su boca, el Dios Inti (el Sol) conciliaba el sueño al caer el día. Wayra inquieto por Yana (la noche) y por la quietud del tiempo decidió soplar fuertemente sobre los cabellos del Inti haciendo que se levantara y fijara su cuerpo sobre la tierra con lo que Ella se iluminó y comenzó a calentarse, con este calor surgieron desde el fondo de la Tierra los Tapukus que son hembra y macho, seres hechos de vapor; que echaron a andar sin lugar fijo a donde llegar. Así se alimentaban del vapor de agua que emergía de lo subterráneo. Un día un Tapuku hembra no quiso vagar más y se sentó a pensar en su propio ser, quería encontrar otros seres con quien compartir y mientras pensaba y pensaba, el pensamiento se fue calentando con el aliento del Inti y fue así como se encontró rodeado por el K`uishi (Arco Iris) quien lo invitó a recorrer los colores de su propio cuerpo, así fue como ayudado por Wayra, el Tapuku hembra subió a los colores del K`uishi, ahí se dio cuenta que algunos Tapukus hembras y machos estaban cercados por muchos K`uishis y que el Dios Inti vigilaba sin descanso. Del amor entre Tapukus y K`uishis y del aliento del Dios Inti surgieron los primeros hombres que se alimentaban de vapor y a quienes gustaba la noche. Inti los denominó Yanaconas porque quiere decir “gente que se sirve mutuamente en el tiempo de la oscuridad”. Otros Tapukus se negaron a ser hombres y el Dios Inti los convirtió en pájaros, de ahí vino el kinde, el tukan, el gorrión de monte. El Dios Inti enseñó entonces al hombre Yanacona a trabajar la tierra, de uno de sus dientes le entregó el maíz, de sus lágrimas le entregó la Quinua, K`uishi compartió con los Yanaconas el cuidado de los Waikos y Yakus (que son los ríos y lagunas) y Wayra entregó la semilla de flauta y de su cuerpo enseñó los sonidos. A la mujer Yanacona el Dios Inti le enseñó a tejer con los hilos del K`uishi y a sembrar la tierra. De esta manera y por todos los tiempos sabemos que los Yanaconas somos hombres de la oscuridad, del agua y del Arco Iris Solar” (redacción original).

6.5. El territorio Yanacona reviste una especial importancia para su pueblo. Por un lado, es el lugar donde han vivido desde hace muchos años y, por ende, su cosmovisión, cultura, alimentación y medicina han sido desarrolladas sobre la base de sus características geológicas, geográficas y climáticas. Tal es la conexión que sienten y que quieren preservar con su tierra, que acostumbran a enterrar la placenta de sus bebés en el lumbral de sus casas, en las huertas o en las tulpas (fogones) para amarrarlos a dicho lugar y trazar su destino. 

6.6. Por otro lado, el territorio es importante porque, de acuerdo con la manera en que lo entienden y distribuyen, les permite desarrollar una de sus principales tradiciones: la minga o trabajo comunitario con fines de utilidad social o de carácter recíproco. A partir de la visión compartida de la tierra y el esfuerzo, todos los miembros de la comunidad asumen el deber de construir las casas que el pueblo requiere, preparar los terrenos para la siembre de los productos que consumen, recoger todas las cosechas, reparar los caminos y asistir a los velorios, funerales, partos y casamientos a los que haya lugar. 

6.7. A este respecto, es necesario hacer una precisión. Originalmente, todos los Yanacona vivían en sus resguardos, los cuales son inalienables, imprescriptibles e inembargables por disposición expresa del artículo 63 superior. Sin embargo, debido a los problemas económicos y sociales que enfrentaron a lo largo del siglo XX, algunos de ellos se vieron obligados a salir de su territorio histórico tradicional y migrar a otros parajes rurales o urbanos. Allí fundaron sus propias comunidades indígenas, las cuales fueron posteriormente reconocidas por el Cabildo Mayor. La diferencia entre estas últimas y los resguardos, es que las primeras no siempre tienen una noción colectiva del territorio, sino individual. Su identificación con el pueblo indígena Yanacona, por lo tanto, reside más en su organización socio-política y cultura, que en su visión territorial. No obstante, hay registros que indican que, pese a lo anterior, en algunos de estos asentamientos y cabildos no tradicionales se practica igualmente la minga o trabajo comunitario.

6.8. En todo caso, los Yanaconas se relacionan con el medio ambiente bajo el principio de “conservar usando”. Según este mandato, deben cuidar los recursos naturales y realizar una explotación moderada, tradicional y únicamente para fines de distribución y consumo de los diversos productos agrícolas, artesanos y ganaderos que manejan. Así mismo, no se consideran dueños de otros seres vivos.

6.9. De acuerdo con lo anterior, su sistema económico se diferencia ostensiblemente del sistema capitalista que caracteriza a la gran mayoría de países latinoamericanos, pues este último está basado en la generación y acumulación de riqueza mediante el esfuerzo y la propiedad mayoritariamente individual. 

6.10. Los Yanacona lograron unir a cinco resguardos ancestrales y a algunas comunidades indígenas en un Cabildo Mayor en mil novecientos noventa y tres (1993). Actualmente, este órgano representa a treinta y un (31) comunidades y es considerado la principal autoridad política del pueblo indígena. Está conformado por cinco (5) personas elegidas comunitariamente, sus respectivos equipos de trabajo y otros órganos que la acompañan. Dentro de estos se encuentra la Asamblea Comunitaria, el Consejo de Autoridades Tradicionales, los Coordinadores de Programas y los Coordinadores de Proyectos.

Los impactos de la violencia

6.11. Al igual que otros indígenas latinoamericanos, los Yanacona fueron víctimas de la esclavitud, del saqueo, de la explotación laboral, de la discriminación y de la evangelización desde finales del siglo XV y comienzos del siglo XVI. Posteriormente, en los siglos XVIII y XIX su existencia cultural y física se vio amenazada con el nacimiento de la república y el consecuente proceso de homogenización. 

6.12. Las últimas generaciones Yanacona comenzaron un proceso de reorganización y “reetnización” en los años 60, 70 y 80 con el fin de reivindicar su identidad, legitimar su proyecto político, refrescar su memoria, retomar sus tradiciones y rituales, y hacer una reconstrucción de los lazos sociales. Para tal efecto, han empezado a recordar la historia y la cultura que heredaron del pueblo Inca. Este proceso ha sido titulado “Reconstruyendo la casa Yanacona”. 

6.13. Dentro de sus mayores preocupaciones actuales se encuentra, por un lado, la permanente presión que ejerce sobre ellos la cultura occidental, con la desventaja de que esta tiene a su favor toda la estructura institucional en todos los aspectos del desarrollo humano: la salud, la economía, el trabajo, el medio ambiente, etc. Por otro lado, están las nefastas consecuencias del conflicto armado: (i) el uso ilícito de cultivos de amapola y de hoja de coca ubicados en su territorio; (ii) el procesamiento y tránsito de narcóticos, como la cocaína y la heroína, y (iii) el accionar de grupos armados al margen de la ley, principalmente, de las guerrillas de las FARC y del ELN. Todo esto ha desencadenado conflictos por la tierra y su consecuente escasez, el remplazo de cultivos agrícolas tradicionales, enfrentamientos armados, amenazas y homicidios, entre otras violaciones a los derechos humanos; situaciones que han dado pie a altos niveles de desplazamiento forzado y migraciones. Así, por ejemplo, los indígenas afectados se han visto en la obligación de empleares “[…] como obreros de fábricas, como vigilantes o como jornaleros en las fincas cafetaleras del departamento del Quindío o en las haciendas de la agroindustria azucarera del Valle del Cauca; también como empleadas del servicio doméstico en el caso de las mujeres (negrillas fuera del texto)”

6.14. Ante esta problemática, los Yanacona han adoptado una política de no violencia para contribuir a la creación de espacios para la resolución pacífica de los conflictos. Sin embargo, el pueblo indígena ha seguido siendo víctima de procesos bélicos y, en esta medida, sus esfuerzos no han logrado detener totalmente su exterminio cultural en razón al desplazamiento y dispersión de sus miembros, como tampoco su exterminio físico debido a la muerte violenta de sus integrantes.

6.15. Al igual que otros grupos indígenas, se han visto particularmente indefensos y expuestos a la violencia y a sus consecuencias, pues han tenido que soportar los peligros inherentes a la confrontación armada sobre la base de situaciones estructurales preexistentes de pobreza, abandono institucional, inseguridad alimentaria, deterioradas condiciones de salud y su debilitamiento étnico y social; factores catalizadores de las profundas violaciones de derechos humanos individuales y colectivos. 

6.16. Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala Segunda de Revisión de esta Corporación expidió el ya citado Auto 004 de 2009, donde incluyó a los Yanacona dentro de la focalización que hizo sobre los pueblos indígenas más afectados por el conflicto armado. Después de describir la situación general de las diferentes comunidades indígenas y de hacer un recuento de los esfuerzos que ha emprendido el Estado para hacerle frente a dicho problema, la Sala concluyó que la respuesta estatal ha sido meramente formal y se ha traducido en la expedición de documentos de política sin repercusiones prácticas. Razón por la cual, ordenó la adopción de dos decisiones coordinadas: 1. Diseñar e implementar un Programa de Garantía de los Derechos de los Pueblos Indígenas Afectados Por el Desplazamiento. 2. Formular e iniciar la implementación de planes de salvaguarda étnica ante el conflicto armado y el desplazamiento forzado para cada uno de los pueblos identificados en dicho Auto.

6.17. En respuesta a tal providencia, el tres (3) de mayo de dos mil doce (2012) el Ministerio del Interior expidió el Plan de Salvaguarda para el pueblo Yanacona; herramienta jurídica que compromete al Estado y al gobierno nacional con el respeto y la defensa de los derechos de este pueblo indígena, responsabilizándolos directamente de la prevención, atención, protección y reparación por las afectaciones sufridas con ocasión del conflicto armado interno. 

6.18. Según este documento, la guerra ha sido la principal causa de las discontinuidades en los ciclos de la vida cotidiana comunitaria del pueblo Yanacona. Tan profunda es la afectación, que se han habituado a convivir con la lógica de la guerra, acostumbrándose a la violencia, al miedo y a la incertidumbre. 

6.19. Para la fecha en que fue redactado el mencionado informe, se habían registrado mil cuatrocientos doce (1412) hechos violentos y cuatro mil seiscientos treinta y seis (4636) víctimas directas del pueblo Yanacona. 

6.20. Frente a este difícil panorama, los indígenas plantearon diversas medidas. Una de ellas es la restitución de tierras, la cual explicaron de la siguiente manera: “Una de las líneas a ser abordadas [...] debe ser el retorno de las comunidades indígenas desplazadas a los territorios ancestrales, sin embargo para el Pueblo Yanacona el retorno se convierte en una utopía debido a que los territorios ancestrales son espacios geográficos muy reducidos para atender el proceso del retorno, además más del 70% de las tierras son zonas de protección ambiental, reservas y sitios sagrados no aptos para la producción agrícola y pecuaria”. Así mismo, indicaron que “[...] el Pueblo Yanacona ha planteado la posibilidad de que en los casos posibles de que haya retorno físico y en los que no, este deberá ser garantizado mediante la ejecución de proyectos de vivienda y tierras que respondan a las necesidades culturales. Es decir el planteamiento requerido para atender al retorno físico implica también la necesidad de contribuir con el retorno cultural, independientemente del lugar en el que se encuentre el Yanacona”

6.21. En conclusión, el pueblo indígena Yanacona tiene una relación multidimensional con el territorio que comprende, como mínimo, los siguientes campos: (i) espiritual (le rinden culto a la naturaleza y buscan su máxima preservación); (ii) histórico (es el lugar donde vivieron y fueron enterrados sus ancestros), y (iii) cultural (sus tradiciones laborales, educativas, musicales, gastronómicas, medicinales y sociales fueron desarrolladas sobre la base de sus características geográficas y geológicas). En esta medida, su supervivencia física y cultural depende fuertemente de su permanencia en los espacios que habitan desde antes de la colonia, o desde hace varias generaciones cuando se agruparon en los más recientes cabildos y comunidades, toda vez que estos espacios son referentes y pilares de todo lo que saben y valoran, mas no simples extensiones de tierra o fuentes de recursos naturales. 

6.22. La violencia y, específicamente, el desplazamiento forzado que los ha despojado de sus tierras, o que los ha obligado a abandonarlas, los ha separado de su territorio y, por ende, los ha llevado un paso más cerca de su extinción, pues a diferencia de otros grupos humanos, el daño que han sufrido es difícilmente reparable sino es mediante su retorno digno y seguro al lugar que les pertenece. 
 
7. El señor Gabriel Ijaji Quevedo y su familia deben ser reubicados nueva e inmediatamente – solución del caso concreto – 

7.1. La Corte estudia el caso de una familia indígena de la etnia Yanacona, de apellido Ijaji y de la cual hacen parte siete (7) personas: el accionante, su esposa y sus cinco (5) hijos. Ellos vivían en el macizo colombiano en el municipio de La Vega, Cauca, dentro del Cabildo indígena rural “Santa Bárbara”; una de las treinta y un (31) comunidades oficialmente reconocidas por el Cabildo Mayor Yanacona, máxima autoridad política y administrativa de dicho pueblo. En el año dos mil cinco (2005), y como producto del incursionar de grupos armados al margen de la ley, fueron desplazados y obligados a abandonar sus tierras. 

7.2. Desde ese entonces, han sido reubicados en dos (2) terrenos distintos, pero en ninguno de ellos han podido alcanzar su estabilidad socioeconómica, pues nunca han logrado desarrollar un proyecto productivo. El primer predio les fue adjudicado en el marco de un programa de reforma agraria y queda localizado en el municipio de Buena Vista, Quindío. Sus características geológicas y la afectación de interés ambiental que recae sobre una parte de él, les impidieron cultivar sus productos, así como acceder a los servicios públicos domiciliarios. El segundo, donde viven hoy en día, les fue entregado por orden de un juez de tutela que consideró necesaria su reubicación dados los problemas que enfrentaron en el Quindío. Este queda ubicado en el municipio de Viterbo, Caldas, y las difíciles condiciones de la tierra, en conjunto con la presencia de una ocupadora de hecho cuya posesión es anterior a la adjudicación del predio, han obstaculizado su pleno disfrute, pues la alcaldía local no está legalmente facultada para realizar el desalojo pues ya caducó la acción posesoria. Actualmente, el señor Gabriel Ijaji Quevedo, cabeza de hogar, se ha visto obligado a trabajar como jornalero en fincas vecinas para garantizar su mínimo vital y el de su familia; labor que él define como poco constante e insuficiente.

7.3. En julio del año dos mil catorce (2014), los Ijaji acordaron con el Incoder una tercera reubicación, de acuerdo con la cual podrían permanecer en la vivienda donde residen actualmente, mientras siembran sus productos en un lote vecino que les será adjudicado y que queda ubicado dentro de la misma hacienda. Sin embargo, ha pasado más de un año desde tal fecha y no se ha hecho efectivo el traslado, pues la resolución respectiva sigue a la espera de la firma del Subgerente de Tierras Rurales del Incoder. Inconformes con esta situación, los Ijaji interpusieron la acción de tutela que se revisa por considerar que dicha entidad está vulnerando sus derechos fundamentales al mínimo vital, a la restitución de tierras y a la estabilización socioeconómica. 

7.4. Los jueces de instancia negaron el amparo bajo el argumento de que la tutela era improcedente porque se desconocía el principio de subsidiariedad. A su juicio, los accionantes tenían otros medios de defensa a su alcance: podían presentar un incidente de desacato o una solicitud de cumplimiento para exigir lo dispuesto en el fallo de tutela que ordenó su segunda reubicación. Esto en cuanto dicha orden se debe entender como incumplida, pues no exige la entrega de un simple lote, sino de uno con vocación agropecuaria y que pueda asegurar el auto sostenimiento y la estabilización socio económica de la familia. 

7.5. Teniendo en cuenta los anteriores hechos, la Sala analizará el presente caso a la luz de las consideraciones hechas en los capítulos 5º y 6º de esta providencia, con el fin de (i) exponer el daño que sufrieron los Ijaji cuando fueron desplazados de su territorio dada su condición étnica; (ii) recordar los derechos que tienen a la restitución de tierras y a la estabilización socioeconómica en su calidad de víctimas del conflicto armado interno y miembros de un pueblo indígena, y (iii) explicar y corregir la vulneración de la que han sido objeto en el último año al tener que salir de su parcela para trabajar mientras esperan indefinidamente a una solución definitiva. 

7.6. Como otros indígenas de la etnia Yanacona, el señor Gabriel Ijaji, su esposa y sus cinco (5) hijos sostenían una estrecha relación con su territorio histórico tradicional. Allí descansa la memoria de sus antepasados, se ha desarrollado su cosmovisión, su cultura, sus hábitos alimenticios y su medicina, está enterrada su placenta como símbolo de su unión con la tierra y como forma de marcar su destino, y se realizan sus prácticas tradicionales, como el culto a la naturaleza o la minga, la cual requiere de una compresión colectiva del territorio.

7.7. Sin embargo, al igual que las más de cuatro mil seiscientas treinta y seis (4636) víctimas directas que reporta este pueblo indígena, los Ijaji se vieron obligados a abandonar su Cabildo y comenzar una peregrinación que se ha extendido hasta el día de hoy. Este suceso significó la vulneración de su derecho a la propiedad, a la libre circulación y residencia, al mínimo vital, a la vivienda digna y al trabajo, pues fueron despojados de su tierra y pertenencias y, seguidamente, perdieron de forma intempestiva su única fuente de ingresos. En esta medida, empezaron un acelerado proceso de empobrecimiento que se tradujo en la vulneración de sus otros derechos fundamentales, cuyo goce efectivo presupone un mínimo nivel de ingresos. 

7.8. No obstante, cuando perdieron el nexo con su territorio histórico tradicional en el macizo colombiano, fueron sometidos a vivir en un ambiente que les sigue resultando extraño y que contraría sus costumbres indígenas, pues han tendido que acostumbrarse a la violencia, a la incertidumbre y a vivir en ciudades y pueblos donde impera otro sistema económico, otra cultura, otra cosmovisión y otro tipo de relaciones sociales radicalmente distintas. 

7.9. Como consecuencia, han sufrido un proceso de aculturación que amenaza la continuación de sus tradiciones. Los hijos de la pareja, por ejemplo, han crecido lejos de la comunidad indígena a la que pertenecen sin poder desarrollar prácticas esenciales para los Yanacona, como el culto a la naturaleza, el cultivo de sus productos típicos o la minga. El señor Gabriel Ijaji, por su parte, dejó de trabajar en beneficio de su comunidad, para ser empleado o contratista, lo que no sólo le resta autonomía e ingresos, sino que modifica sustancialmente la manera, el objetivo y el significado que persigue con su trabajo, por un lado, y la forma en que se relaciona con la tierra y sus recursos naturales, por el otro. 

7.10. Esta situación, se resume en una “desterritorialización” para un grupo familiar perteneciente a la etnia Yanacona, que se manifiesta en una profunda y sistemática discontinuidad en el ciclo de vida comunitaria que sostenían antes de la violencia, en un pronunciado debilitamiento étnico y social, en una inseguridad alimentaria y en un alto grado de incertidumbre sobre su próximo paradero. Hechos que se convierten en catalizadores de las profundas violaciones a los derechos humanos de los que ya fueron víctimas y que podrían significar la terminación del linaje cultural de esta familia. 

7.11. El Incoder, siendo la entidad encargada de otorgarle subsidios directos a la población en situación de desplazamiento forzado para la adquisición de tierras y el desarrollo de sus proyectos productivos, se defiende argumentado que ya les adjudicó dos (2) predios en el pasado y que la resolución en virtud de la cual les hará entrega del tercer terreno se encuentra a la espera de una firma. En esta medida, sostiene haber sido comprensiva con la situación de la familia Ijaji y pide un plazo adicional, pero indeterminado, para realizar el debido trámite administrativo.

7.12. No obstante, la solución que propone la entidad (esperar hasta que se expida la resolución de adjudicación) es puramente formal o simbólica. La Sala llega a esta conclusión después de constatar que (i) ha trascurrido más de un año desde que ambas partes acordaron la entrega del lote No. 7 de la Hacienda Santa Helena en el municipio de Viterbo, Caldas, sin que se haya hecho efectivo el traslado, y (ii) que han pasado más de seis (6) meses desde que la mencionada resolución estaba lista para ser firmada por el Subgerente de Tierras Rurales, el señor Carlos Ignacio Carmona Moreno, o quien haga sus veces. 

7.13. Estos plazos, que a todas luces resultan excesivamente largos para la expedición de un acto administrativo cuando se trata se salvaguardar los derechos de una familia indígena y desplazada, revelan la inoperancia estatal y la mora en la que ha incurrido el Incoder a la hora de cumplir con sus obligaciones legales y reglamentarias. De acuerdo con la jurisprudencia reseñada en el acápite 5º de esta Sentencia, la ejecución de las medidas de reparación no puede depender jamás de la buena voluntad de una entidad o de un funcionario, puesto que no se trata de un acto de caridad, sino del cumplimiento de un conjunto de obligaciones consagradas en el derecho nacional e internacional a favor de un conjunto de sujetos de especial protección constitucional por su doble condición de desplazados e indígenas. 

7.14. Teniendo en cuenta todo lo anterior y, especialmente, el derecho que tienen los Ijaji a ser reubicados en el corto plazo y de manera preferente y concertada en un lugar de la misma o mejor calidad, extensión y estatus jurídico que su territorio histórico tradicional para subvenir a sus necesidades y garantizar su desarrollo futuro con la asesoría, el acompañamiento y el seguimiento estatal, la Sala Primera de Revisión concluye que el Incoder ha vulnerado sus derechos fundamentales a la restitución de tierras, a la estabilización socio económica y al mínimo vital, al dilatar injustificadamente la legalización y materialización de su tercera reubicación en el lote No. 7 de la Hacienda Santa Helena. 

8. Conclusión

Una víctima indígena del desplazamiento forzado que no puede retornar a su territorio histórico tradicional, tiene derecho a ser reubicada de manera adecuada, efectiva y rápida en otro lugar del territorio nacional en condiciones de dignidad, voluntariedad, seguridad y sostenibilidad. Para esto, es necesario obtener su consentimiento previo, libre e informado, de acuerdo con sus propias formas de consulta y decisión, y ofrecerle tierras de la misma calidad, extensión y estatus jurídico a aquellas que tenía antes, con el fin de que pueda alcanzar su estabilidad socioeconómica y superar la condición de desplazamiento forzado. 

En este sentido, una entidad que tarda más de un año en adjudicarle a una de estas personas el predio que ya fue determinado y que requiere para realizar su proyecto productivo argumentado que se encuentra haciendo las gestiones necesarias para tal efecto, vulnera su derecho fundamental a la restitución de tierras, a la estabilización socioeconómica y al mínimo vital, toda vez que mientras esto sucede, la persona continúa empobreciéndose, aculturizándose y afrontando serias dificultades para garantizar su mínimo vital y el de su familia. 

Por todo lo expuesto, la Sala revocará el fallo proferido en segunda instancia por la Sala de Decisión Penal del Tribunal Superior de Manizales, el nueve (9) de febrero de dos mil quince (2015), el cual confirmó el fallo de primera instancia que profirió el Juzgado Único Penal del Circuito de Anserma, Caldas, el veintiséis (26) de diciembre de dos mil catorce (2014), y que consideró improcedente la acción de tutela interpuesta por el señor Gabriel Ijaji Quevedo contra el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural – Incoder –. En su lugar, tutelará sus derechos fundamentales y los de su familia a la restitución de tierras a la estabilización socioeconómica y al mínimo vital, ordenándole al Incoder que le adjudique y le haga entrega efectiva del lote no. 7 de la Hacienda Santa Helena ubicada en el municipio de Viterbo, Caldas, en el plazo de dos (2) meses calendario contados a partir de la notificación de la presente providencia judicial, permitiéndole seguir viviendo de manera indefinida en el inmueble ubicado en el lote no. 1 del mismo predio. 

III. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, 

RESUELVE:

Primero.- REVOCAR el fallo proferido en segunda instancia por la Sala de Decisión Penal del Tribunal Superior de Manizales, el nueve (9) de febrero de dos mil quince (2015), el cual confirmó el fallo de primera instancia que profirió el Juzgado Único Penal del Circuito de Anserma, Caldas, el veintiséis (26) de diciembre de dos mil catorce (2014), y que consideró improcedente la acción de tutela interpuesta por el señor Gabriel Ijaji Quevedo contra el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural – Incoder –. En su lugar, TUTELAR sus derechos fundamentales y los de su familia a la restitución de tierras, a la estabilización socioeconómica y al mínimo vital. 

Segundo.- ORDENAR al Incoder a que le adjudique y le haga entrega efectiva al Señor Gabriel Ijaji Quevedo del lote no. 7 de la Hacienda Santa Helena ubicada en el municipio de Viterbo, Caldas, en el plazo de dos (2) meses calendario contados a partir de la notificación de la presente providencia judicial, permitiéndole seguir viviendo de manera indefinida en el inmueble ubicado en el lote no. 1 del mismo predio.

Tercero.- Por Secretaría General, LÍBRENSE las comunicaciones a que se refiere el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.

Notifíquese, comuníquese, publíquese y cúmplase.

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada

MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General