Sentencia T-176/13

DERECHO FUNDAMENTAL A LA VIVIENDA DIGNA DE POBLACION DESPLAZADA-Procedencia de la acción de tutela

DERECHOS SOCIALES, ECONOMICOS Y CULTURALES-Obligaciones del Estado de cumplimiento inmediato y obligaciones de desarrollo progresivo

OBLIGACIONES VINCULADAS CON EL DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Facetas de cumplimiento inmediato o en periodos breves de tiempo

Son las siguientes: (i) garantizar unos contenidos mínimos o esenciales del respectivo derecho a todos sus titulares; (ii) iniciar cuanto antes el proceso encaminado a la completa realización del derecho –como mínimo, disponer un plan-; (iii) garantizar la participación de los involucrados en las decisiones; (iv) no discriminar injustificadamente; (v) proteger especialmente a las personas desaventajadas, en circunstancias de vulnerabilidad relevantes, o que se encuentran en peor situación; (vi) no interferir arbitrariamente en el contenido ya garantizado del derecho y (vii) no retroceder de forma injustificada en el nivel de protección alcanzado. 

OBLIGACIONES VINCULADAS CON EL DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Cumplimiento progresivo

En cuanto a las obligaciones de cumplimiento progresivo, puede decirse que son todas las que no puedan realizarse de inmediato pero resulten idóneas, necesarias y proporcionales para garantizar plena y cabalmente el derecho a una vivienda digna. Así, puede decirse que el Estado tiene la obligación de asegurarles progresivamente a todas las personas el derecho a una vivienda en cabales y plenas condiciones de seguridad jurídica, disponibilidad, sostenibilidad, habitabilidad, asequibilidad, adecuación espacial y adecuación cultural.

DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA DE POBLACION DESPLAZADA-Procedencia de la acción de tutela en caso de persona desplazada con hijo menor con discapacidad

La Sala de Revisión considera que la acción de tutela es el mecanismo judicial procedente para proteger el derecho a la vivienda digna de la accionante y de sus hijos, porque con esta se pretende la garantía de por lo menos dos (2) de las obligaciones de cumplimiento inmediato. Por una parte, la actora pretende que se le garantice el contenido mínimo de su derecho a la vivienda digna. Además, la acción interpuesta por la accionante es procedente, porque con ella se pretende la protección especial de su hijo menor, quien es una persona en una situación de vulnerabilidad extrema por ser un niño con discapacidad. Al respecto, la Corte ha establecido que la asignación de beneficios y la distribución de cargas, atinentes al derecho a la vivienda digna, debe tenerse especial consideración constitucional hacia las personas desaventajadas, que se encuentran en condiciones de debilidad manifiesta. 

DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA DE POBLACION DESPLAZADA-Marco constitucional y legal

DERECHO AL SUBSIDIO FAMILIAR DE POBLACION DESPLAZADA-Asignación prioritaria a personas que se encuentran en situación de extrema vulnerabilidad

DERECHO DE PERSONA DESPLAZADA A RECIBIR SUBSIDIO DE VIVIENDA-Orden de beneficiarios puede ser desconocido cuando se evidencien casos de mayor vulnerabilidad e indefensión 

DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA DE PERSONAS DESPLAZADAS POR LA VIOLENCIA-Prelación en la asignación para el caso concreto por existir un menor discapacitado 

La accionante y sus hijos menores de edad tienen derecho a que FONVIVIENDA les reconozca en forma prioritaria el subsidio familiar de vivienda a las personas desplazadas por la violencia al cual se postularon en el año 2007, ya que un hijo tiene discapacidad, situación que lo hace merecedor de una protección constitucional altamente reforzada. En efecto, el menor padece cirrosis hepática, enfermedad que le produjo una pérdida de capacidad laboral del 88.7%, condición que torna evidente su situación de extrema vulnerabilidad que lo hace acreedor de un trato preferente por parte del Estado para garantizarle una vida en condiciones dignas. Adicionalmente, debe tenerse en cuenta que la Constitución reconoce que los derechos de los niños prevalecen sobre los derechos de los demás, y establece la obligación del Estado de garantizar su desarrollo armónico e integral y el ejercicio pleno de sus derechos. Pero, además, el menor tiene derecho a una protección especial por parte del Estado por tratarse de una persona víctima de desplazamiento, quien ha sufrido una vulneración “grave, masiva y sistemática de sus derechos fundamentales”. Además, la peticionaria tiene a su cargo, a su madre que padece cáncer, a su otra hija menor (7 años), y su estado de salud es delicado.

DERECHO AL SUBSIDIO FAMILIAR DE POBLACION DESPLAZADA-Orden a FONVIVIENDA alterar el turno de asignación y entregar de manera prioritaria el subsidio a la accionante con hijo en situación de discapacidad

Referencia: expediente T-3698492

Acción de tutela instaurada por la señora Yomaira Machado Cruz contra el Fondo Nacional de Vivienda, FONVIVIENDA.

Magistrada Ponente:
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA

Bogotá, D.C., dos (2) de abril de dos mil trece (2013)

La Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados María Victoria Calla Correa, Mauricio González Cuervo y Luis Guillermo Guerrero Pérez, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y previo el cumplimiento de los requisitos y trámites legales y reglamen­tarios, ha proferido la siguiente

SENTENCIA

En el proceso de revisión de las sentencias proferidas, en primera instancia, por el Juzgado Tercero de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad el 25 de abril de 2012, y en segunda instancia, por la Sala de Decisión Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Ibagué el 21 de septiembre de 2012.

I. ANTECEDENTES

La señora Yomaira Machado Cruz es una persona desplazada por la violencia, madre cabeza de familia de dos hijos menores de edad, uno de los cuales padece una enfermedad grave que le causó la pérdida de su capacidad laboral del 88.4%. Solicita la protección de sus derechos fundamentales y los de su familia a la vivienda digna, a la vida, a la salud y a la igualdad, los cuales considera que están siendo vulnerados por el Fondo Nacional de Vivienda (en adelante FONVIVIENDA), al no otorgarle el subsidio para la adquisición de vivienda nueva al que se postuló desde el año 2007.

A continuación se exponen los fundamentos de la demanda.

1. Hechos

1.1 La señora Yomaira Machado Cruz se postuló en el año 2007 ante la Caja de Compensación Familiar COMFAMILIAR Risaralda, para ser beneficiaria de un subsidio familiar de vivienda por situación de desplazamiento forzoso, pero a la fecha aún no se lo han asignado.

1.2 Informa que es madre cabeza de familia de dos (2) hijos, Valentina Mora Machado y Luis Fernando Abril Machado, de 7 y 14 años de edad respectivamente. El menor Luis Fernando Abril padece cirrosis hepática, enfermedad que le produjo una pérdida de capacidad laboral del 88.4%, y por la cual requiere en forma permanente el suministro de oxígeno por medio de un mecanismo que funciona con energía. Este tratamiento implica un alto costo en el servicio público de energía eléctrica.

1.3 Manifiesta que al no ser propietaria su necesidad de vivienda la suple mediante contratos de arrendamiento. Sin embargo, ante los altos costos del servicio de energía, muchos meses ha tenido que dejar de pagar el canon de arrendamiento por falta de recursos, ya que sólo puede trabajar esporádicamente porque debe cuidar a su hijo. Esta situación la ha llevado a cambiar su lugar de habitación constantemente.

1.4 Señala que mediante escrito del 18 de noviembre le informó a FONVIVIENDA su situación, pero que al momento de interponer la acción de tutela no había recibido respuesta alguna por parte de la entidad accionada.

1.5 Finalmente, afirma que la mora en la asignación del subsidio de vivienda la está perjudicando, porque ha tenido que dedicar unos recursos al pago de cánones de arrendamiento, los cuales necesita para asumir los costos del tratamiento de la enfermedad de su hijo.

1.6 Por las razones expuestas, solicita la protección de sus derechos fundamentales y los de su familia a una vivienda digna, a la vida, a la salud, al mínimo vital y a la protección especial de las personas en estado de debilidad manifiesta, mediante una orden a FONVIVIENDA para que le reconozca y entregue el subsidio familiar de vivienda al que se postuló en el año 2007.

2. Actuación del juez de primera instancia

Mediante auto del 11 de abril de 2012, el Juzgado Tercero de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Ibagué admitió la acción de tutela contra FONVIVIENDA, y ordenó la vinculación al proceso del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social y a la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, para que se pronunciaran sobre los hechos y pretensiones de la acción de tutela. Asimismo, ordenó que se recibiera declaración de la señora Yomaira Machado Cruz.

3. Respuesta de las entidades accionadas y vinculadas a la acción de tutela

3.1 Informe presentado por la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas

La entidad vinculada presentó un informe en el que manifiesta que no ha vulnerado o puesto en riesgo los derechos fundamentales de la actora, porque “atendió la solicitud de entrega de la atención humanitaria, de fondo, de manera clara, precisa y congruente a lo solicitado”. 

Informa que la señora Yomaira Machado Cruz y sus hijos fueron incluidos en el Registro Único de Víctimas desde el 19 de junio de 2007, por haber sufrido desplazamiento forzado y que ha recibido las siguientes ayudas:

§ $1.005.000 el día 21 de noviembre de 2008.
§ $305.000 el día 20 de mayo de 2009.
§ $915.000 el día 4 de diciembre de 2009.
§ $915.000 el día 27 de abril de 2010.
§ $765.000 el día 4 de agosto de 2010.
§ $765.000 el día 1° de marzo de 2011.
§ $765.000 el día 7 de julio de 2011.
§ $765.000 el día 21 de noviembre de 2011.

Igualmente, informa que la actora tiene el turno No. 4C – 512 generado el día 13 de abril de 2012, y que está “pendiente de giro de acuerdo a la disponibilidad presupuestal de la entidad”. Finalmente, señala que la actora recibe beneficios de los programas i) servicio público de empleo, ii) familias en acción y iii) bancarización de familias en acción.

Con fundamento en la información suministrada, la entidad vinculada solicita que se nieguen las pretensiones de la actora, porque esa entidad ha realizado “todas las gestiones necesarias para cumplir los mandatos legales y constitucionales, evitando que se vulneren o pongan en riesgo los derechos fundamentales de [la] solicitante.”

3.2 Informe presentado por FONVIVIENDA

La entidad accionada presentó un informe sobre los hechos y pretensiones de la acción de tutela en el que se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la señora Yomaira Machado Cruz, porque considera que no ha vulnerado derecho fundamental alguno de la actora.

En su concepto, el derecho a la vivienda digna es de naturaleza prestacional, ha sido objeto de desarrollo legal, y para su exigibilidad “es necesario que se cumplan unas condiciones jurídico – materiales que lo hagan posible; mientras esas condiciones no se cumplan, no podemos decir que el derecho se torne vinculante y sobre el mismo se predique protección constitucional.”

Respecto de la situación particular de la señora Machado Cruz, manifiesta que no tiene registrado en su sistema de información el derecho de petición del 18 de noviembre de 2011 al que se hace alusión en el escrito de tutela, sin embargo, informa que la actora si radicó documentos en enero y diciembre de 2010, y en junio de 2011, que se postuló en la Convocatoria Desplazados 2007, y que ese hogar se encuentra calificado. Esa condición ubica al hogar de la actora en una lista a partir de la cual se asignan los recursos disponibles por medio de procesos de entrega, de los cuales, hasta el momento se han realizado diez (10), pero aun no le ha correspondido el turno de asignación al hogar de la tutelante.

En este sentido, informa que la lista de elegibles debe ser atendida para la asignación de recursos, “siempre y cuando no varíen las condiciones que permitieron su calificación […]”.

Respecto de la Convocatoria Desplazados 2007, la entidad accionada presenta la siguiente información:

Convocatoria Desplazados 2007|
Apertura de Convocatoria|Hogares postulados|Hogares en estado calificado a la fecha|
8/06/2007 - 13/07/2007|220,831|64,994|
Proceso asignación de subsidios|Resolución asignación|Resolución calificados|Resolución rechazados|Hogares |Presupuesto|
||||Asignados|Asignado|
1er proc. de asignación SFV|510 de 2007| | |12740|105.861.689.376|
1° proc. De asignación SFV|600 de 2008|601 de 2008|602 de 2008|23094|230.752.231.306|
2° proc. De asignación SFV|901 de 2009| | |9071|145.713.947.040|
3° proc. De asignación SFV|902 de 2009|903 de 2009|904 de 2009|1383| |
4° proc. De asignación SFV|750 de 2010|751 de 2010|752 de 2010|12586|189.999.949.822|
5° proc. De asignación SFV|1470 de 2010| | |1348|20.202.743.750|
|1471 de 2010| | |751|1.136.582.375|
|1472 de 2010| | |6|60.512.500|
|1473 de 2010| | |274|4.068.500.000|
|1474 de 2010| | |1278|19.412.925.000|
|1475 de 2010| | |326|4.909.237.500|
|1476 de 2010|1477 de 2010| |190|2.813.187.500|
6° proc. De asignación SFV|410 de 2011|411 de 2011|412 de 2011|2530|39.989.235.000|
7° proc. De asignación SFV|0790 de 2011| | |6380|100.994.187.208|
8° proc. De asignación SFV|0864 de 2011| | |10|160.680.000|
9° proc. De asignación SFV|940 de 2011| | |7871|126.471.228.000|
10° proc. de asignación SFV|1127 de 2011 1129 de 2011| | |1736|27.894.048.000|

A partir de la anterior información, manifiesta que “actualmente se encuentran 64994 hogares en estado “Calificado”, todos a la espera de recibir el subsidio familiar de vivienda para el cual se postularon dentro de la convocatoria para población desplazada del año 2007.” (Negrilla y subraya en texto original).

Finalmente, manifiesta que no puede señalar una fecha cierta para la asignación del subsidio, ya que ese proceso actualmente responde a nuevas políticas, por medio de las cuales los hogares calificados, como el de la señora Machado Cruz, deben inscribirse “para acceder a uno de los cupos de proyectos de vivienda de interés social prioritario que presenten las entidades territoriales (municipios o gobernaciones) dentro de las convocatorias que abra FONVIVIENDA para la segunda etapa […].” Por lo tanto, concluye que la actora debe “acercarse permanentemente a la Caja de Compensación Familiar en la que se postuló, para solicitar información correspondiente a nuevas aperturas de convocatorias de inscripción […] con el fin de acceder a uno de los cupos disponibles en aquellos nuevos proyectos de vivienda que presenten las entidades territoriales aprobados por el Fondo Nacional de Vivienda – FONVIVIENDA.” (Negrilla y subraya en texto original).

3.3 Declaración rendida por la señora Yomaira Machado Cruz

Mediante declaración rendida ante el juez de primera instancia el 25 de abril de 2012, la señora Yomaira Machado Cruz informó que no había recibido el subsidio de vivienda al cual se postuló en 2007, que no se encontraba empleada y que realizaba trabajos ocasionales como lavar ropa. También manifestó que el 18 de noviembre de 2011 solicitó a FONVIVIENDA la asignación del subsidio, pero la entidad accionada le contestó que “tenía que esperar que hubieran postulaciones, para postular[se], a pesar de haber ya estado postulada. No [le] enviaron una respuesta clara.” Finalmente, manifiesta que se encuentra “muy mal de salud”, y que le deben practicar dos cirugía, una porque padece otitis crónica y otra porque tiene “una masa en la cabeza”, y además su madre tiene cáncer gástrico.

4. Sentencia de primera instancia

Mediante sentencia del 25 de abril de 2012, el Juzgado Tercero de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Ibagué negó la tutela de los derechos fundamentales a la vivienda digna, a la salud, a la vida, al mínimo vital y a la igualdad de la señora Yomaira Machado Cruz y de sus hijos. Se sostuvo en la sentencia que la entidad accionada no vulneró los derechos fundamentales de la actora, porque “en ningún momento se le ha negado la entrega del subsidio de vivienda, ya que se encuentra en trámite de reconocimiento […] procedimiento [que] fue comunicado a la señora accionante […]”.

Adicionalmente, se estableció que la acción de tutela resulta improcedente porque no cumple con el requisito de la subsidiariedad, ya que la actora no ha agotado los trámites administrativos necesarios para obtener el subsidio.

5. Impugnación

La señora Yomaira Machado Cruz impugnó la decisión de primera instancia, porque considera que el juez no tuvo en cuenta la jurisprudencia de la Corte Constitucional en la que se ha ordenado la asignación de subsidios en forma prioritaria, orden que en su caso considera que se debe dar por su situación de salud y las condiciones de especial vulnerabilidad de su hijo mayor.

6. Sentencia de segunda instancia

La Sala de Decisión Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Ibagué confirmó el fallo impugnado con base en argumentos similares a los planteados por el juez de primera instancia.

II. Consideraciones y fundamentos

1. Competencia

Esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional es competente para revisar los fallos de tutela proferidos dentro del trámite de la referencia, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 86, inciso 3°, y 241, numeral 9°, de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 33, 34, 35 y 36 del Decreto 2591 de 1991.

2. Problema jurídico

La acción de tutela presentada por la señora Yomaira Machado Cruz plantea el siguiente problema jurídico:

¿Vulnera una entidad pública encargada de asignar los subsidios familiares de vivienda para la población desplazada (FONVIVIENDA), los derechos a la vivienda digna, a la igualdad, y a la protección de los niños y las personas con discapacidad, de los miembros de un hogar que se encuentra calificado en una lista de futuros beneficiarios (Yomaira Machado Cruz y sus hijos menores de edad), al no darles prioridad en la asignación del subsidio económico para adquisición de vivienda, sin tener en cuenta las condiciones especiales de vulnerabilidad que actualmente afectan a uno de los miembros de ese hogar?

Para solucionar el problema jurídico planteado, la Sala de Revisión estudiará la procedencia de la acción de tutela en el caso concreto. De resultar procedente, se referirá a la jurisprudencia de esta Corporación sobre el derecho a la vivienda digna de las personas desplazadas, y sobre la asignación prioritaria de beneficios públicos a personas en situación de extrema vulnerabilidad. Finalmente, aplicará la jurisprudencia citada al caso objeto de estudio.

3. Procedencia de la acción de tutela para proteger el derecho a la vivienda digna. Reiteración de jurisprudencia

Según la Constitución, “[t]odos los colombianos tienen derecho a vivienda digna” (art. 51). Asimismo, de acuerdo con el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales –en adelante PIDESC-, y otros instrumentos internacionales, toda persona tiene derecho “a un nivel de vida adecuado para sí y su familia, incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora continua de las condiciones de existencia” (art. 11, num. 1º). No obstante, ser titular del derecho a la ‘vivienda digna’ significa más que simplemente tener derecho a un tejado. Más bien, implica el derecho a satisfacer una necesidad humana real amplia. Según la Corte Constitucional el derecho a la vivienda digna se satisface exhaustivamente si el sujeto puede contar con un lugar para pasar las noches, resguardarse de las adversidades del clima, y tener un espacio elemental de privacidad que a su vez le permita salvaguardar su dignidad, y sus demás derechos y libertades. O, como lo reconoció el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales en la Observación general N° 4, tener vivienda digna “significa disponer de un lugar donde poderse aislar si se desea, espacio adecuado, seguridad adecuada, iluminación y ventilación adecuadas, una infraestructura básica adecuada y una situación adecuada en relación con el trabajo y los servicios básicos, todo ello a un costo razonable”.

Pues bien, el Estado tiene la obligación de cubrir cabal y plenamente todos esos aspectos del derecho a la vivienda adecuada. Sin embargo, el cumplimiento completo de esa obligación no puede exigírsele de inmediato, o en períodos breves. El mismo PIDESC dispone que los Estados partes se obligan es a lograr progresivamente la plena efectividad de los derechos allí reconocidos, dentro de los cuales está el derecho a la vivienda adecuada (art. 2.1.). Y el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales ha interpretado que el carácter progresivo de esas obligaciones “constituye un reconocimiento del hecho de que la plena efectividad de todos los derechos económicos, sociales y culturales en general no podrá lograrse en un breve período de tiempo”. La Corte Constitucional ha recogido ese entendimiento, y, así, por ejemplo en la sentencia C-507 de 2008 dijo:

“la Constitución admite que la satisfacción plena de los derechos sociales exige una inversión considerable de recursos públicos con los cuales el Estado no cuenta de manera inmediata. Por ello, dada la escasez de recursos, la satisfacción de los derechos sociales está sometida a una cierta ‘gradualidad progresiva’”.

Sin embargo, que el Estado pueda cubrir progresivamente todos los ámbitos prestacionales de, por ejemplo, el derecho a la vivienda digna, no puede malinterpretarse, en el sentido de que el Estado cuenta con la autorización para privar a los derechos sociales, económicos y culturales de cualquier efecto inmediato. El Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, la doctrina internacional más autorizada en la materia y la Corte Constitucional coinciden en que –como lo expresó esta última en la sentencia C-671 de 2002– algunas de las obligaciones asociadas a los derechos sociales, económicos y culturales deben cumplirse en períodos breves o de inmediato:

“el mandato de progresividad no debe ser entendido como una justificación de la inactividad del Estado en la protección de esos derechos. Por el contrario, el Estado colombiano tiene claros compromisos internacionales y constitucionales en relación con los derechos sociales prestacionales, como la salud. De un lado, el Estado tiene la obligación de iniciar inmediatamente el proceso encaminado a la completa realización de ese derecho. 

De otro lado, existen unos contenidos mínimos o esenciales de satisfacción de ese derecho que el Estado debe garantizar a todas las personas. Esto es, la progresividad hace referencia al reconocimiento de prestaciones mayores y superiores en relación con cada uno de esos derechos sociales prestacionales, pero ese mandato de progresividad no excusa el incumplimiento del deber del Estado de asegurar, tan pronto como sea posible, coberturas universales de los contenidos mínimos de esos derechos, tal y como esta Corte ya lo había reconocido con anterioridad. 

Finalmente, el mandato de progresividad implica que una vez alcanzado un determinado nivel de protección, la amplia libertad de configuración del legislador en materia de derechos sociales se ve menguada, al menos en un aspecto: todo retroceso frente al nivel de protección alcanzado debe presumirse en principio inconstitucional, y por ello está sometido a un control judicial estricto. Para que pueda ser constitucional, las autoridades tienen que demostrar que existen imperiosas razones que hacen necesario ese paso regresivo en el desarrollo de un derecho social prestacional”. 

En consecuencia, a todo derecho económico, social y cultural –y por tanto también al derecho a la vivienda apropiada- están asociadas obligaciones de cumplimiento inmediato –o en el corto plazo-, y obligaciones que demandan un desarrollo progresivo. En cuanto a las facetas que deben cumplirse de inmediato o en períodos breves de tiempo, cuando menos puede decirse que son las siguientes: (i) garantizar unos contenidos mínimos o esenciales del respectivo derecho a todos sus titulares; (ii) iniciar cuanto antes el proceso encaminado a la completa realización del derecho –como mínimo, disponer un plan-; (iii) garantizar la participación de los involucrados en las decisiones; (iv) no discriminar injustificadamente; (v) proteger especialmente a las personas desaventajadas, en circunstancias de vulnerabilidad relevantes, o que se encuentran en peor situación; (vi) no interferir arbitrariamente en el contenido ya garantizado del derecho y (vii) no retroceder de forma injustificada en el nivel de protección alcanzado. 

En cuanto a las obligaciones de cumplimiento progresivo, puede decirse que son todas las que no puedan realizarse de inmediato pero resulten idóneas, necesarias y proporcionales para garantizar plena y cabalmente el derecho a una vivienda digna. Así, puede decirse que el Estado tiene la obligación de asegurarles progresivamente a todas las personas el derecho a una vivienda en cabales y plenas condiciones de seguridad jurídica, disponibilidad, sostenibilidad, habitabilidad, asequibilidad, adecuación espacial y adecuación cultural.

De acuerdo a las circunstancias del caso objeto de estudio, la Sala de Revisión considera que la acción de tutela es el mecanismo judicial procedente para proteger el derecho a la vivienda digna de la señora Yomaira Machado Cruz y de sus hijos Valentina Mora Machado y Luis Fernando Abril Machado, porque con esta se pretende la garantía de por lo menos dos (2) de las obligaciones de cumplimiento inmediato antes enunciadas. Por una parte, la actora pretende que se le garantice el contenido mínimo de su derecho a la vivienda digna. Como se verá más adelante, el Gobierno Nacional estableció dentro de la política pública para la protección de las personas desplazadas por la violencia, que el derecho a la vivienda digna de este grupo vulnerable de personas será protegido por medio de un subsidio familiar de vivienda. Por lo tanto, teniendo en cuenta que la señora Machado Cruz pretende la asignación prioritaria de ese subsidio, debe concluirse que el objeto de la acción es la garantía del contenido mínimo de ese derecho.

Además, la acción interpuesta por la señora Yomaira Machado Cruz es procedente, porque con ella se pretende la protección especial de su hijo Luis Fernando Abril Machado, quien es una persona en una situación de vulnerabilidad extrema por ser un niño con discapacidad. Al respecto, la Corte ha establecido que la asignación de beneficios y la distribución de cargas, atinentes al derecho a la vivienda digna, debe tenerse especial consideración constitucional hacia las personas desaventajadas, que se encuentran en condiciones de debilidad manifiesta. Ahora bien, las víctimas de desplazamiento forzado, de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte, son sujetos de especial protección constitucional, debido a la vulneración grave y masiva de sus derechos fundamentales. Pero incluso dentro de ese grupo de personas, hay algunos sujetos expuestos a mayores riesgos que otros, como es el caso de los menores de edad, las personas de la tercera edad, los disminuidos físicos síquicos o sensoriales, las personas en condiciones de pobreza extrema, entre otros. La Constitución no solamente autoriza tomar acciones afirmativas en casos de esa índole, sino que además las ordena como forma de proteger especialmente a estas personas en su derecho a la vivienda digna y, así, para reclamar protección especial a este respecto puede usarse la tutela.

Por las razones expuestas, la Sala de Revisión debe concluir que en el presente caso la acción de tutela es el mecanismo judicial procedente para estudiar la protección del derecho a la vivienda digna de la señora Yomaira Machado Cruz y de sus hijos menores de edad, ya que la acción de tutela se interpuso para obtener la garantía del contenido mínimo de su derecho a la vivienda digna, y la protección especial de su hijo menor con discapacidad. 

4. El derecho a la vivienda digna de las personas desplazadas por la violencia.

La Corte Constitucional ha reconocido insistentemente que las personas desplazadas por la violencia se encuentran en una situación de vulnerabilidad, debido a la “violación grave, masiva y sistemática de sus derechos fundamentales”, que los hace acreedores de una protección especial por parte del Estado, en virtud del artículo 2° de la Constitución Política de Colombia. Esta situación también fue reconocida expresamente por el legislador colombiano por medio de la Ley 387 de 1997.

Del conjunto de los derechos fundamentales vulnerados a las personas en situación de desplazamiento forzado, en esta oportunidad nos interesa resaltar el derecho a la vivienda digna. En los Principios Rectores del Desplazamiento Forzado Interno se establece la obligación del Estado de garantizar a las personas en situación de desplazamiento forzado un nivel de vida adecuado, concepto del que hace parte el derecho a una vivienda digna. En el mismo sentido, en el artículo 17 de la Ley 387 de 1997, el legislador estableció el deber del Estado de promover medidas para generar condiciones de estabilidad económica y social para la población desplazada, entre las que se incluye el deber de permitir “el acceso directo de la población desplazada a la oferta social del gobierno, [de] programas relacionados con […] vivienda urbana y rural”.

Esta norma fue reglamentada por el Gobierno Nacional mediante el Decreto 951 de 2001, en el que se definió que la protección del derecho a la vivienda digna de las personas con discapacidad se hará por medio de un subsidio familiar de vivienda para población desplazada. Es pertinente señalar que en el mencionado decreto se establecieron los tipos de subsidio, los requisitos de acceso a los mismos, y los criterios y fórmula de calificación de las postulaciones y de asignación de los subsidios.

Luego de la expedición de estas normas, la Corte Constitucional en la sentencia T-025 de 2004 revisó ciento nueve (109) acciones de tutela interpuestas por personas desplazadas por la violencia, que habían presentado solicitudes de reconocimiento de sus derechos ante distintas entidades estatales, sin obtener respuestas efectivas y sin que se les concedieran los beneficios a los que aspiraban. En esa oportunidad, la Corte hizo un estudio del diseño, implementación, evaluación y seguimiento, de la política de atención integral a la población desplazada, y concluyó que el Estado colombiano estaba incurriendo en una omisión de brindarle una protección oportuna y efectiva a este grupo vulnerable de personas, situación que violaba, entre otros, sus derechos fundamentales a la vida digna, a la igualdad y al mínimo vital. Asimismo, encontró que esa vulneración estaba ocurriendo de manera masiva, prolongada y reiterada, y que obedecía a un problema estructural que afectaba a toda la política de atención diseñada por el Estado, debido a la insuficiencia de recursos y a la precaria capacidad institucional para implementarla. Por lo tanto, declaró que existía un estado de cosas inconstitucional y profirió órdenes complejas, para que dentro de un plazo prudencial se superaran las dificultades que aquejaban a la política de atención a la población desplazada. 

Respecto del nivel de cobertura del componente de vivienda de la atención a la población desplazada que se presentaba para el momento en que se expidió la sentencia T-025 de 2004, la Corte encontró:

“[l]a Unidad Técnica Conjunta estima que en el período 1998-2002, los programas en materia de vivienda han cumplido solamente el 11.4% de las metas planteadas y se ha satisfecho el 3.7% de la demanda potencial. Se constata que las viviendas construidas no cumplen con las condiciones mínimas de acceso a servicios públicos domiciliarios, ubicación, calidad de los materiales y distribución de los espacios.”

Posteriormente, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 250 de 2005, “por el cual se expide el Plan Nacional para la Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia y se dictan otras disposiciones”. En esta norma se establecieron cuatro fases de ejecución de la política pública de atención a la población desplazada: “prevención y protección, atención humanitaria de emergencia y estabilización socioeconómica”. Asimismo, se establecieron cuatro líneas estratégicas a desarrollar en cada una de las fases de ejecución: “acciones humanitarias, desarrollo económico local, gestión social y hábitat”. En esta oportunidad es pertinente tener en cuenta que en la fase de protección, la línea estratégica de hábitat establece, entre otras acciones, el desarrollo de programas que permitan el acceso de la población desplazada a soluciones de vivienda adecuada.

Ahora bien, con base en lo establecido en el artículo 27 del Decreto 2591 de 1991, esta Corporación conserva la competencia de sus sentencias “hasta que esté completamente restablecido el derecho o eliminadas las causas de la amenaza”. En desarrollo de esa norma, la Corte Constitucional ha proferido múltiples autos de seguimiento al cumplimiento de la sentencia T-025 de 2004. De este conjunto de providencias, resulta importante citar el Auto 008 de 2009. En este, la Corte encontró que para la fecha de promulgación del mencionado Auto, se habían presentado “avances importantes hacia la superación del estado de cosas inconstitucional, pero que esta aún no [había] sido superado”. En consecuencia, constató que aún persistía el estado de cosas inconstitucional, y tomó decisiones para lograr avances en el goce efectivo de los derechos de la población desplazada.

Se considera importante este Auto para la solución del caso objeto de estudio, porque en él se ordenó a las entidades públicas competentes reformular la política de vivienda para la población desplazada. Esta decisión se tomó teniendo en cuenta que existía un consenso sobre las fallas en la concepción de la mencionada política pública, que impedía “proteger el goce efectivo de los derechos de las víctimas del desplazamiento en un tiempo razonable”. Una de las razones que llevó a la Corte a tomar esa decisión, fue la verificación de precarios avances en la protección de ese derecho luego de haber transcurrido más de diez (10) años desde el momento en que se formuló esa política. Al respecto, la Corte encontró:

“[…] (i) como lo reconocen el Gobierno, los organismos de control y la Comisión de Seguimiento, la asignación de subsidios de vivienda se encuentra lejos de cubrir la demanda real. (ii) La proporción de la ejecución de los subsidios adjudicados es menor que la mitad. Más del 50% de los recursos asignados a una solución de vivienda no acaban siendo destinados a dicho fin. Dados estos dos datos, se constata que menos de uno de cada veinte desplazados ha logrado hacer efectiva alguna ayuda de vivienda. (iii) Algunos indicadores sugieren que, aún los subsidios que son efectivamente ejecutados no son suficientemente efectivos. Así, sólo el 13% de aquellos desplazados que han utilizado el subsidio habitan en una vivienda que cumple con todas las condiciones necesarias para el goce efectivo del derecho. En comparación, la Corte observa que el 7.5% de la población desplazada registrada habita en una vivienda que presenta todas las condiciones que satisfacen el goce efectivo del derecho. Ambos datos reflejan la inidoneidad de la política para conseguir resultados suficientes. Ello también tiene como consecuencia que, dada la dificultad de conseguirlos y la poca ayuda que representan en términos reales, la solicitud de subsidios de vivienda por parte de la población desplazada disminuyó de 64% de las personas desplazadas registradas en 2001, a 53% de ellas en 2006.” 

En cumplimiento a las órdenes impartidas por la Corte en el Auto 008 de 2009 sobre la reformulación de la política pública para garantizar el derecho a la vivienda digna de la población desplazada, el Gobierno Nacional expidió el Decreto No. 4911 de 2009. En esta norma se mantuvo la política de protección de ese derecho mediante subsidios, pero se introdujeron modificaciones en aspectos como las entidades otorgantes, las modalidades de aplicación, y el valor de los subsidios. Asimismo, se estableció que los beneficiarios del subsidio podrán aplicarlo “en cualquier municipio del país o tipo de solución de vivienda”.

Adicionalmente, por medio del Decreto 4213 de 2011 el Gobierno Nacional modificó los criterios de asignación de los subsidios familiares de vivienda a la población desplazada que se postuló a la Convocatoria realizada por el Fondo Nacional de Vivienda en el año 2007, luego de constatar que en la fecha de la expedición de esa norma (4 de noviembre de 2011), se habían realizado ocho (8) procesos de asignación, y que existían sesenta y cinco mil seis (65.006) hogares en estado calificado. También se modificó la fórmula para la calificación y asignación de los subsidios, y se establecieron criterios para la asignación prioritaria de los mismos.

Mediante Auto 219 de 2011, la Corte Constitucional consideró que los cambios realizados por el Gobierno Nacional a la política de vivienda para la población desplazada por la violencia seguían sin responder a las necesidades y condiciones de este grupo vulnerable de personas. En este sentido, teniendo en cuenta que el Gobierno Nacional insistió en mantener el modelo de subsidios, desconociendo la orden de esta Corporación de reformular la política de vivienda para la atención de la población desplazada, se le ordenó que especificara las razones por las cuales consideraba que ese modelo garantiza el goce efectivo de los derechos de la población desplazada. Adicionalmente, se ordenó al Gobierno Nacional que indicara cuáles eran los correctivos que iba a adoptar para superar las falencias estructurales de esa política, las cuales ya habían sido identificadas en la sentencia T-025 de 2004. Entre las falencias observadas, cabe destacar “una oferta excesivamente baja que no genera impactos positivos sobre la población desplazada”

Finalmente, mediante Auto 116A de 2012 la Corte Constitucional, luego de analizar el informe presentado por los Ministerios de Vivienda, Ciudad y Territorio, y de Agricultura y Desarrollo Rural, consideró que era necesario contar con la participación de las entidades territoriales en la política de vivienda para la población desplazada, ya que esas entidades intervienen en la generación de suelo urbanizado, bien localizado y accesible en precio. Por lo tanto, conminó a los Ministerios mencionados a que exhorten a las entidades territoriales, para que utilicen los instrumentos de planeación y de ordenamiento territorial para aumentar la oferta de vivienda para la población desplazada.

5. La asignación prioritaria de subsidios estatales como forma de garantizar el derecho a la igualdad de personas que se encuentran en situaciones de extrema vulnerabilidad.

Del anterior recuento normativo y jurisprudencial es pertinente resaltar las dificultades que ha tenido la política de vivienda para la población desplazada en lograr una protección efectiva de ese derecho, entre otras razones, porque los recursos de esta política son escasos y, aunque existe una lista consolidada de beneficiarios del subsidio desde 2007, en el informe presentado por FONVIVIENDA ante el juez de primera instancia el 23 de abril de 2012, la entidad accionada informa que aún se encuentran sesenta y cuatro mil novecientos noventa y cuatro (64.994) hogares en estado calificado, es decir, “a la espera de recibir el subsidio familiar de vivienda para el cual se postularon”. Por lo tanto, la asignación de estos subsidios debe realizarse, en principio, de acuerdo con la lista que para ese efecto se hizo en el año 2007, en cumplimiento del debido proceso administrativo y del derecho a la igualdad. Al respecto, esta Corporación ha señalado:

“En materia de prestaciones positivas del Estado, en desarrollo del principio del Estado social de derecho, el debido proceso administrativo cumple una función de primer orden. Quien puede ser beneficiario de una prestación estatal no puede ser privado de la misma sino mediante una decisión respetuosa del debido proceso.

5.2. Ahora bien, la Corte se pregunta si el derecho al debido proceso puede ser invocado para impedir que la administración prive a su titular de un beneficio legal que aún no ha sido reconocido a la persona. A primera vista podría pensarse que por tratarse de una mera expectativa no nos encontramos ante un interés susceptible de protección constitucional. No obstante, la exclusión injustificada de la persona y la vulneración de su derecho al debido proceso, se presenta no sólo por la privación del beneficio ya reconocido, sino también por la negación de la oportunidad procesal para obtener dicho reconocimiento, pese a encontrarse en las circunstancias descritas por la ley o el reglamento. En efecto, cuando la persona alega que materialmente cumple con el supuesto de hecho de una norma jurídica que asigna un beneficio, la administración no puede privar a dicha persona del procedimiento debido para determinar si procede o no el reconocimiento del respectivo beneficio. Tal proceder priva ex ante a la persona del derecho al debido proceso administrativo dispuesto para decidir sobre el reconocimiento del beneficio legal, con lo que se desconocen los derechos fundamentales al debido proceso administrativo (art. 29 C.P.) y a la igualdad de trato (art. 13 inc. 1 C.P), dada la exclusión injustificada del solicitante.”

Ahora bien, en algunas oportunidades los derechos al debido proceso administrativo y a la igualdad de las personas que están en una lista de espera para la asignación de beneficios estatales, pueden entrar en tensión con las pretensiones de sujetos en situación de extrema vulnerabilidad que solicitan la asignación prioritaria de esos beneficios. 

Por ejemplo, en la sentencia T-900 de 2007, la Corte revisó un proceso de tutela interpuesto por una persona de setenta y nueve (79) años de edad, clasificada en el nivel del Sisben 2, quien no contaba con ingresos fijos, ni con el apoyo de sus familiares para su subsistencia. La actora argumentó que había solicitado a la Alcaldía de Popayán su inscripción en el programa de auxilio para las personas de la tercera edad, pero la entidad territorial no había resuelto su petición luego de haber transcurrido cuatro (4) años desde el momento en que la presentó. Por lo anterior, solicitó que se ordenara al municipio la entrega inmediata del subsidio. Por su parte, la entidad accionada manifestó que no contaba con cupos para asignar nuevos subsidios, porque el gobierno nacional no había ampliado la cobertura del programa hacía tres (3) años.

La Corporación sostuvo que, en principio, la acción de tutela no es procedente para ordenar la asignación prioritaria de un beneficio, en desconocimiento de los turnos previamente establecidos por la administración, ya que esta decisión puede dar lugar al desconocimiento de derechos de igual rango en cabeza de otras personas. No obstante, encontró que el juez de tutela puede ordenar a la administración que otorgue un trato preferencial a favor del actor, a pesar de que este no se encuentre en el primer lugar de la lista de espera, siempre que se acredite que por sus especiales condiciones de vulnerabilidad, el orden de espera puede tener un impacto mayor en esa persona, situación que la haría merecedora de un trato preferencial. Específicamente señaló:

“De otro lado, esta Corporación ha tenido la oportunidad de pronunciarse sobre la importancia de respetar los turnos establecidos para la realización de pagos o actividades de la administración en relación con diferentes temas. Así pues, en principio, la acción de tutela resulta improcedente cuando se utiliza con el interés de obtener la inmediata actuación de la administración de forma que la orden que profiera el juez constitucional implique ‘saltarse’ los turnos preestablecidos para la atención de los requerimientos de otros administrados, ya que ‘no existe criterio razonable que justifique darle prioridad a alguna en especial, ya que en similares condiciones no puede haber trato diferencial’.”

[…]

“La Corte ha admitido que en situaciones excepcionales puede el juez de tutela ordenar a la administración que actué a favor del accionante a pesar de que el accionante no se encuentre en el primer lugar para la asignación de una prestación determinada. Así, la Sala debe reconocer que, en la práctica, la situación de las personas que están pendientes de un turno puede ser muy distinta en atención a la naturaleza del asunto y a las particulares circunstancias de cada cual, y por lo tanto el orden de espera en que se encuentra una persona puede tener un impacto más severo en ella que en otras personas. Esa especial vulnerabilidad, debilidad o riesgo, no la hace equiparable con las demás personas en turno.”

[…]

“De acuerdo con la jurisprudencia revisada, cuando aparezca que con la aplicación de una normatividad o reglamentación específica, y bajo la idea de un respecto estricto al debido proceso administrativo, se causa un perjuicio a quienes se encuentran en circunstancias de debilidad, riesgo o vulnerabilidad extrema y que requieren de un procedimiento o servicio, a tal punto, que de estos dependen sus derechos constitucionales fundamentales a la vida, a la integridad personal y a la dignidad, la Corte ha dispuesto que en tales circunstancias se inaplique la reglamentación legal o administrativa para evitar que la misma impida el goce efectivo de las garantías constitucionales, pues por encima de la legalidad y normatividad están los derechos fundamentales como fundamento de todo el sistema.”

Aun cuando en esa oportunidad se constató que las condiciones de vulnerabilidad de la actora no eran mayores que las de otras personas que estaban en el programa de subsidios y en esa medida no era posible alterar los turnos de asignación del mismo, la Corte Constitucional encontró acreditado en todo caso que la actora se encontraba en una situación de precariedad que imponía al Estado una obligación de protección, dado que carecía de un mínimo vital para sobrevivir dignamente durante la última etapa de su vida, entre otras razones porque no contaba con una familia que le pudiera proporcionar la asistencia adecuada, oportuna y completa que requería.

La regla descrita ha sido aplicada por esta Corporación en casos de personas que solicitan la asignación prioritaria de subsidios familiares de vivienda para población desplazada por la violencia. Por ejemplo, en la sentencia T-919 de 2006 se estudió una acción de tutela interpuesta por un padre de familia de un hogar desplazado por la violencia, que solicitó la asignación prioritaria del subsidio familiar de vivienda para la población desplazada. El actor argumentó que debía recibir un trato preferente, porque una de sus hijas menor de edad padecía SIDA, y por esa razón estaban siendo discriminados en cuanto al acceso a vivienda. En concepto de FONVIVIENDA, su actuación no había vulnerado los derechos fundamentales del actor y de su familia, porque las normas que regulaban los criterios de asignación y calificación de ese tipo de subsidios no contemplaban un trato preferente para los hogares con miembros menores de edad enfermos de SIDA, razón por la cual debían esperar su turno de asignación previamente establecido con base en criterios objetivos. En esa oportunidad, la Corte consideró que una situación como la descrita, en la que se reúnen varias circunstancias de especial vulnerabilidad e indefensión en un menor de edad y en su grupo familiar, que los hacen víctimas de tratos discriminatorios que les impiden gozar de su derecho a la vivienda digna, las autoridades públicas tienen el deber de brindarles un trato preferente que les garantice el goce de sus derechos vulnerados, y si no lo hacen, esa omisión constituye en sí misma una vulneración a los derechos de sujetos de una protección constitucional altamente reforzada. En concreto, la Corte dijo:

“[…] la Sala se encuentra frente a un caso excepcional en el que concurren, en cabeza de una menor de edad y de su núcleo familiar, varias circunstancias de especial indefensión, debilidad y vulnerabilidad frente a riesgos especiales, que les han hecho víctimas de prácticas discriminatorias cuyo efecto inmediato ha sido el de impedirles gozar de su derecho a la vivienda digna, que en el caso de los desplazados comprende el núcleo de garantías mínimas que se describió en la sentencia T-025 de 2004. Ante este tipo de situaciones, es un deber indiscutible de las autoridades proporcionar un trato marcado por una especial diligencia, consideración y sensibilidad frente a la difícil situación por la que atraviesan, para efectos de permitirles superar la afectación de los derechos constitucionales que les han sido vulnerados.”

Con fundamento en las razones expuestas, la Corte tuteló el derecho a la vivienda digna del actor y de su grupo familiar, y ordenó a FONVIVIENDA que le diera a la solicitud de asignación del subsidio familiar de vivienda presentada por el actor la más alta prioridad dentro de la lista de beneficiarios, y que le asignara el primer subsidio disponible.

En una sentencia reciente, la Corte estudió la acción interpuesta por una persona desplazada por la violencia, madre cabeza de familia de cinco (5) hijos, de los cuales uno es menor de edad y sufre parálisis cerebral, que solicitaba la entrega de los distintos componentes de la ayuda estatal para las personas desplazadas, incluida la protección a su derecho a la vivienda digna. El hogar de la actora se encontraba calificado y estaba a la espera de la asignación del subsidio familiar de vivienda para la población desplazada, sin embargo, la Corte consideró que debía darle prioridad en la asignación del subsidio, teniendo en cuenta que un miembro de su grupo familiar tenía varias condiciones de vulnerabilidad, situación que hacía recaer en el Estado la obligación de brindarle una atención prioritaria “para el mejoramiento de su calidad de vida en un marco de dignidad humana”. Por lo anterior, se ordenó a FONVIVIENDA dar prioridad en la asignación del subsidio a la actora.
 
Con fundamento en la jurisprudencia citada, la Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional debe establecer si el hogar de la señora Yomaira Machado Cruz tiene derecho a recibir un trato prioritario en la asignación del subsidio familiar de vivienda para la población desplazada por la violencia.

6. FONVIVIENDA vulneró el derecho a la vivienda digna de la señora Yomaira Machado Cruz y de su grupo familiar, al negarle el trato prioritario al que tienen derecho

La señora Yomaira Machado Cruz y sus hijos menores de edad tienen derecho a que FONVIVIENDA les reconozca en forma prioritaria el subsidio familiar de vivienda a las personas desplazadas por la violencia al cual se postularon en el año 2007, ya que Luis Fernando Abril Machado es un niño con discapacidad, situación que lo hace merecedor de una protección constitucional altamente reforzada. En efecto, el menor padece cirrosis hepática, enfermedad que le produjo una pérdida de capacidad laboral del 88.7%, condición que torna evidente su situación de extrema vulnerabilidad que lo hace acreedor de un trato preferente por parte del Estado para garantizarle una vida en condiciones dignas. Adicionalmente, debe tenerse en cuenta que la Constitución reconoce que los derechos de los niños prevalecen sobre los derechos de los demás, y establece la obligación del Estado de garantizar su desarrollo armónico e integral y el ejercicio pleno de sus derechos. Pero, además, el menor tiene derecho a una protección especial por parte del Estado por tratarse de una persona víctima de desplazamiento, quien ha sufrido una vulneración “grave, masiva y sistemática de sus derechos fundamentales”. Además, la peticionaria tiene a su cargo, a su madre que padece cáncer, a su otra hija menor (7 años), y su estado de salud es delicado.

Ahora bien, FONVIVIENDA negó la asignación prioritaria del subsidio, argumentando que la señora Yomaira Machado Cruz se postuló desde el año 2007, que su solicitud se encuentra calificada, y por lo tanto debe esperar su turno de asignación. En concepto de esta Corporación, la respuesta ofrecida por FONVIVIENDA desconoce las condiciones de especial vulnerabilidad que afronta el menor Luis Fernando Abril Machado y su familia, ya que se limita a señalar que la actora debe esperar a que llegue su turno.

Al respecto, es pertinente resaltar que la lista a la que hace referencia FONVIVENDA fue conformada en el año 2007, hace seis (6) años aproximadamente. Como lo han señalado distintas entidades y lo ha reconocido el Gobierno Nacional, esa lista se creó para desarrollar una política de vivienda para la población desplazada que no ha sido efectiva ni idónea ya que presenta muchas falencias. Esta constatación se hace para evidenciar que la decisión de FONVIVIENDA de negar el trato preferente reclamado por la señora Machado Cruz no está justificada fácticamente, ya que las condiciones actuales de vida de la actora y su familia son muy distintas a las que tenía en el año 2007, cuando su postulación fue calificada. En efecto, en 2007 el menor Luis Fernando Abril Machado aún no había perdido su capacidad laboral, ni la peticionaria tenía unas condiciones de salud tan complejas como a la fecha, y por lo tanto, su condición no fue tenida en cuenta para establecer el turno de asignación.

Adicionalmente, la decisión de FONVIVIENDA no está justificada normativamente, ya que desconoce la obligación de las entidades públicas de brindar un trato preferente a personas en situación de extrema vulnerabilidad. En este punto, está claro que la lista de asignación del subsidio familiar de vivienda para desplazados por la violencia está conformada por personas vulnerables, pero si a la situación de vulnerabilidad inicial se le agrega que uno de los miembros del grupo familiar, es un niño que perdió su capacidad laboral en un 88.7% por una enfermedad grave que afecta su expectativa de vida, para la Sala está claro que esa condición lo hace acreedor de un trato preferente reconocido en la Constitución y en los instrumentos internacionales suscritos por Colombia.

Finalmente, esa decisión es contraria a la jurisprudencia de esta Corporación que ha resuelto casos similares, en la que se ha concluido que las autoridades públicas tienen el deber de brindar un trato preferente a los menores de edad en los que concurren varias circunstancias de especial vulnerabilidad e indefensión, con el fin de garantizarles el goce de sus derechos vulnerados, y que si ese deber es desconocido, tal omisión constituye una vulneración a los derechos fundamentales de sujetos de protección constitucional altamente reforzada.

Por las razones expuestas, la Sala de Revisión considera que la decisión de FONVIVIENDA de no reconocer en forma prioritaria el subsidio familiar de vivienda a la señora Yomaira Machado Cruz, constituye una vulneración al derecho a la vivienda digna del menor Luis Fernando Abril Machado y de su grupo familiar. En consecuencia, en la parte resolutiva de esta sentencia se tutelará el derecho a la vivienda digna de la señora Yomaira Machado Cruz y de sus hijos menores Valentina Mora Machado y Luis Fernando Abril Machado. Asimismo, y siguiendo las órdenes impartidas por esta Corporación en casos similares, se ordenará a FONVIVIENDA que dentro de los cuatro (4) días hábiles siguientes contados a partir de la notificación de la presente sentencia, adopte todas las medidas administrativas que sean necesarias para que, dentro de los quince (15) días calendario siguientes a la notificación de esta providencia, la solicitud de asignación del subsidio familiar de vivienda para la población desplazada presentada por la señora Yomaira Machado Cruz reciba la más alta prioridad dentro de la lista de beneficiarios, sin tener que seguir el orden previamente establecido. Una vez se le haya ubicado en el primer orden de asignación, el primer subsidio disponible deberá ser asignado a la actora, luego de que se hayan verificado los requisitos para asegurar su efectiva utilización sin demoras, y sin exigirle a la solicitante cargas que por su condición no está en posibilidades de asumir. 

III. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Primero.- REVOCAR el fallo proferido por la Sala de Decisión Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Ibagué el 21 de septiembre de 2012, que a su vez confirmó la sentencia proferida por el Juzgado Tercero de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Ibagué el 25 de abril de 2012, que negó la tutela de los derechos de la actora, y en su lugar, TUTELAR el derecho a la vivienda digna de la señora Yomaira Machado Cruz y de sus hijos menores Valentina Mora Machado y Luis Fernando Abril Machado. 

Segundo.- Como consecuencia de lo anterior, ORDENAR a FONVIVIENDA que dentro de los quince (15) días hábiles siguientes contados a partir de la notificación de la presente sentencia, adopte todas las medidas administrativas que sean necesarias para que la solicitud de asignación del subsidio familiar de vivienda para la población desplazada presentada por la señora Yomaira Machado Cruz reciba la más alta prioridad dentro de la lista de beneficiarios, sin tener que seguir el orden previamente establecido. Una vez se le haya ubicado en el primer orden de asignación, el primer subsidio disponible deberá ser asignado a la actora, luego de que se hayan verificado los requisitos para asegurar su efectiva utilización sin demoras, y sin establecerle a la solicitante cargas que por su condición no está en posibilidades de asumir.

Tercero.- ORDENAR a FONVIVIENDA que dentro del mes siguiente a la notificación de esta sentencia, presente un informe a la Corte Constitucional sobre las medidas adoptadas para el cumplimiento de esta providencia.

Cuarto.- Por Secretaría General, líbrense las comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada

MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
Con aclaración de voto

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General

ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO 
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ 
A LA SENTENCIA T-176/13

DERECHO AL SUBSIDIO FAMILIAR DE POBLACION DESPLAZADA-Orden de alterar turno puede llegar a desconocer los derechos de otros ciudadanos que también sean sujetos de especial protección constitucional (Aclaración de voto)

DERECHO AL SUBSIDIO FAMILIAR DE POBLACION DESPLAZADA-Se puede ordenar medidas transitorias como albergue temporal, suministro de recursos para celebrar contrato de arrendamiento o asignación de descuentos en el cobro de servicios públicos, sin afectar derecho a la igualdad de hogares postulados para el subsidio (Aclaración de voto)

Referencia: Expediente T-3.698.492

Acción de tutela instaurada por Yomaira Machado Cruz contra el Fondo Nacional de Vivienda. 

Magistrado Ponente: 
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA

Con el acostumbrado respeto, quiero manifestar que, aun cuando, en este caso concreto acompaño la decisión de la Sala, en razón a que la protección se otorgó, entre otras consideraciones, por la existencia de hechos nuevos que hacían más difícil la situación de una persona que se encontraba en condiciones de especial vulnerabilidad, y en general, comparto la vocación humanitaria de la jurisprudencia de esta Corporación sobre la posibilidad de asignar prioritariamente subsidios estatales de vivienda como forma de garantizar los derechos fundamentales de sujetos que se encuentran en escenarios de debilidad manifiesta, aclaro mi voto, pues considero que esta doctrina constitucional, aplicada con criterio general, puede resultar problemática. 

En efecto, dicha clase de decisiones desconoce la aplicación de los criterios de priorización establecidos por la administración sin contarse con los elementos de juicio necesarios, en tanto el juez constitucional se encuentra imposibilitado, en principio, para conocer cada una de las circunstancias de vida de las personas a las que se les asignó un turno prioritario por encima del otorgado a quien acude a la acción de tutela. 

Así, un fallo de amparo que ordene un trato preferencial puede llegar a desconocer los derechos de otros ciudadanos que también sean sujetos de especial protección constitucional, pero que se encuentren en una situación más desfavorable que la analizada por la autoridad judicial en el caso concreto. 

De igual manera, el decreto de medidas de priorización a través del recurso de amparo sin estudiar detenidamente, tanto desde una óptica general como específica, el procedimiento utilizado por la administración, así como las consideraciones que se tuvieron para determinar el orden de asignación de los subsidios, puede derivar en que los ciudadanos acudan sistemáticamente a la acción de tutela al considerar que sus derechos han sido desconocidos por otros fallos constitucionales o al estimar que dicho mecanismo de protección es la única herramienta con la que cuentan para agilizar el desembolso de la ayuda estatal, a pesar de que en la mayoría de casos la demora en la consecución del auxilio se debe a la no disponibilidad presupuestal y a la inexistencia de programas de vivienda vigentes. 

Así las cosas, estimo que en casos similares al resuelto por la Corte en esta oportunidad, en los cuales existen una serie de circunstancias que le plantean al juez constitucional una situación límite, éste debe optar por otorgar otra clase de medidas de protección de carácter transitorio, mientras se otorga el subsidio conforme a la priorización establecida, tales como la ubicación en un albergue temporal, el suministro de los recursos para celebrar un contrato de arrendamiento de vivienda o la asignación de descuentos en el cobro de servicios públicos. 

En ese sentido, considero que dichas medidas, además de no afectar el derecho a la igualdad de los demás hogares que se postularon para obtener el subsidio, pueden llegar a ser más efectivas y eficaces para la protección inmediata de los derechos fundamentales que las decretadas en la sentencia, pues el cumplimiento de las órdenes impartidas está limitado por la disponibilidad de recursos económicos y por la duración de la planeación y construcción de proyectos de vivienda promovidos por el Estado. 

Fecha ut supra,

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado