Sentencia T-100/12
(Bogotá D.C., febrero 20 de 2012)

DERECHO FUNDAMENTAL AL MINIMO VITAL-Caso en que al demandante se le negó el reconocimiento de la pensión por no encontrar acreditada la cantidad mínima de semanas de cotización exigidas en Decreto 758/90/ACUMULACION DE TIEMPOS DE SERVICIOS-Caso en que se laboró en el sector público sin cotización al ISS y el que se cotizó directamente a la entidad/PENSION DE VEJEZ Y ACUMULACION DE TIEMPO DE SERVICIOS-Orden al ISS reconocer y pagar pensión de vejez

La jurisprudencia de esta Corporación ha sido enfática al resaltar que esta interpretación de la normativa es errónea y atenta contra los derechos fundamentales de los beneficiarios del régimen de transición. Esto por cuanto: (i) al exigir que para acceder a la pensión de vejez de acuerdo con el Decreto 758 de 1990 las cotizaciones se hayan realizado de manera exclusiva al Seguro Social, se está requiriendo el cumplimiento de un elemento que la norma no consagra; (ii) los requisitos para acceder a los beneficios Sistema General de Seguridad Social se acreditan es ante el sistema mismo y no ante las entidades que lo conforman; y (iii) el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 limitó el régimen de transición a solo tres ítems (edad, tiempo y monto) y estableció que “[l]as demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente Ley”, por lo que haciendo una lectura integral de la Ley 100 de 1993 -especialmente del literal f) del artículo 13, el parágrafo 1º del artículo 33 y el parágrafo del artículo 36 de la misma-, los tiempos deben acumularse para efectos de la contabilización del número de semanas de cotización requeridas. En este sentido, dado que el mismo Instituto de Seguros Sociales ha reconocido que “sumado el tiempo laborado en el sector público sin cotización al ISS y las semanas cotizadas al ISS a través de diferentes entidades, descontando las simultaneidades existentes y ya explicadas arroja un total de 1002,43 [semanas]” y que la acumulación de estos tiempos sí es posible de acuerdo con los argumentos anteriormente esgrimidos, la peticionaria cumple con los requisitos del Decreto 758 de 1990 y tiene derecho al reconocimiento de la pensión de vejez. A la luz de las consideraciones que nos preceden, la razón aducida por el Instituto de Seguros Sociales para negar el reconocimiento de la pensión de vejez de la señora Gallo de Bravo, es inaceptable desde todo punto de vista para esta Sala. Su negativa vulneró el derecho fundamental a la seguridad social de la peticionaria, al impedirle de manera injustificada acceder a la pensión de vejez a la cual tenía derecho. En consecuencia, la Corte revocará las sentencias de instancia para en su lugar conceder el amparo del derecho fundamental a la seguridad social de la accionante, y ordenará al Instituto de Seguros Sociales, que en el término de 48 horas contadas a partir de la notificación de la presente providencia, expida una nueva resolución que reconozca la pensión a la accionante, de acuerdo con lo expuesto en las consideraciones de esta sentencia.

Referencia: expediente T-3.219.559
Fallos de tutela objeto revisión: Sentencia de 9 de agosto de 2011 del Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca, confirmatoria de la sentencia de 28 de junio de 2011 del Juzgado Catorce Administrativo del Circuito Judicial de Cali.
Accionante: Teresita Gallo de Bravo.
Accionado: Instituto de Seguros Sociales –ISS-.
Magistrados de la Sala Segunda de Revisión: Mauricio González Cuervo, Juan Carlos Henao Pérez, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
Magistrado Ponente: MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO|

I. ANTECEDENTES

1. Demanda de la accionada

La señora Teresita Gallo de Bravo, instauró acción de tutela en contra del Instituto de Seguros Sociales -ISS-:

1.1. Elementos y pretensión

1.1.1. Derechos fundamentales invocados: seguridad social, mínimo vital.

1.1.2. Conducta que causa la vulneración: negativa del Instituto de Seguros Sociales de reconocerle la pensión de vejez a la accionante, al considerar que no cumple con el tiempo mínimo de cotización exigido por la Ley.

1.1.3. Pretensión: se ordene al ISS expedir una nueva resolución en la que se le reconozca a la peticionaria la pensión de vejez.

1.2. Fundamentos

1.2.1. El ISS ha negado en varias oportunidades el reconocimiento y pago de la pensión de vejez de la accionante, aduciendo que no cumple con el número de semanas cotizadas requeridas por la ley para acceder a dicha prestación.
1.2.2. La accionante cotizó al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones -SGSSP- hasta el mes de marzo de 2007; y asevera que sumadas las semanas laboradas y cotizadas al servicio del Estado y las laboradas con empleadores privados y cotizadas directamente al ISS, cuenta con un total de 1032 semanas. Razón por la cual, al ser beneficiaria del régimen de transición, tendría derecho a la pensión de vejez.

1.2..3. El ISS, al resolver la última solicitud de reconocimiento de la pensión de vejez presentada por la accionante negó la misma al considerar que no cumple con la densidad de semanas exigidas, tanto por el Régimen General de Pensiones consagrado en el artículo 9º de la ley 797 de 2003, como por los regímenes aplicables en transición. Esto, por cuanto el ISS afirma que el único régimen pensional que permite la acumulación de los tiempos laborados y cotizados al servicio del Estado y las laboradas con empleadores privados y cotizadas directamente al ISS, es el consagrado en el artículo 33 de la Ley 100 de 1993.

2. Respuesta de la entidad accionada

La entidad accionada guardó silencio frente a las pretensiones de la demanda.

3. Decisión de tutela objeto de revisión:

3.1. Primera instancia: Sentencia del 28 de junio de 2011 del Juzgado Catorce Administrativo del Circuito de Cali

El juez de primera instancia negó el amparo constitucional al no encontrar probado que la entidad accionada haya incurrido en una vía de hecho al resolver las solicitudes de reconocimiento de la pensión de vejez de la accionante. Por el contrario, el juez considera que el ISS actuó de acuerdo con los lineamientos establecidos en la ley y que los actos administrativos emitidos por ésta deben ser controvertidos ante la jurisdicción laboral por tratarse de una asegurada cotizante como trabajadora independiente.

3.2. Segunda instancia: Sentencia de 9 de agosto de 2011 del Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca
El juez de segunda instancia confirmó el fallo del a quo, reiterando que el presente asunto litigioso debe ser resuelto por el juez ordinario y no por el juez constitucional, puesto que no encontró plenamente acreditada la titularidad del derecho pensional y considera que para determinar la misma se amerita un estudio de fondo “no solo de las semanas cotizadas sino del régimen que le es aplicable, el cual implica un debate más amplio”. 

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia.

Esta Sala es competente para revisar la providencia de tutela antes reseñada, con base en la Constitución Política, artículos 86 y 241 numeral 9, desarrollada en el Decreto 2591 de 1991, artículos 33 a 36. 

2. Procedencia de la demanda de tutela

2.1. Alegación de afectación de un derecho fundamental. En el caso bajo estudio se encuentra en conflicto la protección del derecho fundamental al mínimo vital y a la seguridad social pensional.

2.2. Legitimación por activa. La accionante ejerció de la acción de tutela a través de abogado, con poder debidamente otorgado.

2.3. Legitimación por pasiva. El Instituto de Seguros Sociales se encuentra legitimado como parte pasiva en el presente proceso, dada su calidad de autoridad públicay sujeto al que se atribuye la violación de los derechos fundamentales en discusión.

2.4. Subsidiaridad. Si en principio, la acción de tutela no es el mecanismo judicial idóneo para reclamar el reconocimiento de derechos prestacionales, la necesidad de garantizar la prevalencia de los derechos fundamentales ha llevado a la Corte a las siguientes excepciones, con base en el artículo 86 constitucional: (i) que el afectado no cuente con otro medio de defensa judicial, o cuando existiendo éste, sea ineficaz para lograr la protección solicitada; o, que (ii) la acción de tutela sea utilizada como un mecanismo transitorio para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, caso en el cual es necesario acreditar la existencia o inminencia de dicho perjuicio. En relación con la primera de estas excepciones, la Corte ha considerado que los mecanismos laborales ordinarios, aunque idóneos, no son eficaces cuando se trata de personas que reclaman el reconocimiento de un derecho pensional y se encuentran en circunstancia de debilidad manifiesta por su avanzada edad, entre otras situaciones. Así, la Sala encuentra que el proceso de tutela es el mecanismo idóneo con el que cuenta la actora para realizar su derecho prestacional, teniendo en cuenta que se trata de una señora de la tercera edad -77 años-, esto es, sujeto de especial protección constitucional.

2.5. Inmediatez. La decisión del ISS de negarle el reconocimiento y pago de pensión de vejez a la accionante, quedó consagrada en la Resolución No 003215 de 2008, decisión que adquirió firmeza con posterioridad al 29 de julio de 2010 -fecha en la cual se profirió la Resolución No. 14258 que confirmó el mentado acto administrativo-. En consecuencia, el número de meses transcurridos entre aquella fecha y la de la interposición de la tutela -junio de 2011-, son lapso razonable, no excesivo, que permite a la Sala afirmar que no hubo violación al principio de inmediatez, propio de la acción de tutela, máxime contando la complejidad documental que normalmente acompaña las discusiones sobre el derecho pensional y la condición de sujeto de especial protección de la peticionaria.

3. Problema jurídico constitucional

La Sala de Revisión determinará, ¿si el Instituto de Seguros Sociales vulneró el derecho a la seguridad social de la accionante, al negarle el reconocimiento y pago de la pensión de vejez, alegando no encontrar acreditada la cantidad mínima de semanas de cotización exigidas en el Decreto 758 de 1990, al no ser posible acumular dentro de este régimen pensional los tiempos laborados en el sector público y los cotizados al ISS directamente?

4. Cargo único: vulneración del derecho fundamental al mínimo vital, por la negativa al reconocimiento pensional

4.1. Requisitos para acceder a pensión de vejez. Reiteración de jurisprudencia

4.1.1. Del material probatorio obrante en el expediente, la Sala encuentra probado: (i) que la peticionaria, de 77 años de edad, -tal como lo ha reconocido la entidad accionada en diversos actos administrativos- laboró 405,57 semanas como servidor público remunerado (sin cotizar al ISS) y 596,86 semanas cotizadas al ISS; y (ii) que la accionante es beneficiaria del régimen de transición consagrado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, pues al 1º de abril de 1994 tenía 60 años de edad.
4.1.2. En este sentido, la verificación de la edad y el tiempo de servicio o número de semanas cotizadas mínimas requeridas para acceder a la pensión de vejez, debe realizarse de acuerdo con los requisitos del régimen al cual se encontraba afiliada la actora al momento de entrada en vigencia del SGSSP. En este caso, dado que la accionante se encontraba afiliada al Seguro Social al 1º de abril de 1994, el régimen a tener en cuenta es aquel consagrado en el Acuerdo 049 de 1990 aprobado por el Decreto 758 del mismo año.

4.1.3. En el caso sub examine, la presunta vulneración de los derechos fundamentales anteriormente mencionados, gira en torno a la interpretación del ISS respecto de la posibilidad de acumular el tiempo laborado en el sector público sin cotización al ISS y aquel cotizado directamente a la entidad, con el fin de acreditar la cantidad mínima de semanas requeridas para el reconocimiento de la pensión de vejez, bajo el régimen del referido Acuerdo. La interpretación que hace el ISS, tanto del Decreto 758 de 1990 como de la Ley 100 de 1993, excluye la posibilidad de acumular dichos tiempos bajo el Acuerdo 049 de 1990 pues al no encontrarlo consignado expresamente en el texto, el Seguro Social afirma que “el tiempo no cotizado al ISS y servido a las entidades públicas no se puede contabilizar por dicho régimen” y sostiene que la “única normatividad que permite acumular tiempo laborado al servicio del Estado y no aportado a Caja de previsión alguna, tiempos aportados a cualquier Caja o Fondo de Previsión Social y periodos cotizados al Seguro Social en calidad de trabajador vinculado a una empresa privada, es el articulo 33 de la Ley 100 de 1993,[…]”.

4.1.4. En relación con lo anterior, la jurisprudencia de esta Corporación ha sido enfática al resaltar que esta interpretación de la normativa es errónea y atenta contra los derechos fundamentales de los beneficiarios del régimen de transición. Esto por cuanto: (i) al exigir que para acceder a la pensión de vejez de acuerdo con el Decreto 758 de 1990 las cotizaciones se hayan realizado de manera exclusiva al Seguro Social, se está requiriendo el cumplimiento de un elemento que la norma no consagra; (ii) los requisitos para acceder a los beneficios Sistema General de Seguridad Social se acreditan es ante el sistema mismo y no ante las entidades que lo conforman; y (iii) el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 limitó el régimen de transición a solo tres ítems (edad, tiempo y monto)y estableció que “[l]as demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente Ley”, por lo que haciendo una lectura integral de la Ley 100 de 1993 -especialmente del literal f) del artículo 13, el parágrafo 1º del artículo 33 y el parágrafo del artículo 36 de la misma-, los tiempos deben acumularse para efectos de la contabilización del número de semanas de cotización requeridas.

4.1.5. En este sentido, dado que el mismo Instituto de Seguros Sociales ha reconocido que “sumado el tiempo laborado en el sector público sin cotización al ISS y las semanas cotizadas al ISS a través de diferentes entidades, descontando las simultaneidades existentes y ya explicadas arroja un total de 1002,43 [semanas]” y que la acumulación de estos tiempos sí es posible de acuerdo con los argumentos anteriormente esgrimidos, la peticionaria cumple con los requisitos del Decreto 758 de 1990 y tiene derecho al reconocimiento de la pensión de vejez.

4.2. Conclusión del caso concreto

4.2.1. A la luz de las consideraciones que nos preceden, la razón aducida por el Instituto de Seguros Sociales para negar el reconocimiento de la pensión de vejez de la señora Gallo de Bravo, es inaceptable desde todo punto de vista para esta Sala. Su negativa vulneró el derecho fundamental a la seguridad social de la peticionaria, al impedirle de manera injustificada acceder a la pensión de vejez a la cual tenía derecho.

4.2.2. En consecuencia, la Corte revocará las sentencias de instancia para en su lugar conceder el amparo del derecho fundamental a la seguridad social de la accionante, y ordenará al Instituto de Seguros Sociales, que en el término de 48 horas contadas a partir de la notificación de la presente providencia, expida una nueva resolución que reconozca la pensión a la señora Teresita Gallo de Bravo, de acuerdo con lo expuesto en las consideraciones de esta sentencia.
4.2.3. Asimismo, ordenará al ISS, que realice los trámites necesarios para que, una vez reconocida la pensión, la accionante sea incluida en nómina, con la finalidad de iniciar los pagos por concepto de pensión de vejez a favor de la señora Gallo de Bravo. Dicho trámite, no podrá tardar más de un mes contado a partir de la notificación de la presente providencia.

4.2.4. De igual modo, será obligación del ISS tramitar ante las autoridades competentes el traslado de los títulos o bonos correspondientes, con el objeto de completar el número de semanas cotizadas requeridas. En todo caso, como ya se estableció, el trámite interno que se requiera para la emisión de estos títulos o bonos, no será óbice para dar cumplimiento a la orden impartida en esta sentencia.

5. Razón de la decisión

Para ser beneficiario de la pensión de vejez a cargo del Instituto de Seguros Sociales bajo el régimen de transición y a la luz de las disposiciones del Decreto 758 de 1990, no es un requisito indispensable haber realizado las cotizaciones de manera exclusiva a dicha entidad, pues es un requisito que la norma no consagra y al exigir su acreditación se atenta contra los derechos fundamentales de sus afiliados y impidiéndoles de manera injustificada acceder a una prestación a la cual tienen derecho.

III. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución Política,

RESUELVE:

Primero.- REVOCAR la sentencia de segunda instancia proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca, de nueve (9) de agosto de dos mil once (2011), la cual confirmó la sentencia del Juzgado Catorce Administrativo del Circuito Judicial de Cali de veintiocho (28) de junio de dos mil once (2011) la cual a su vez negó el amparo; para, en su lugar, CONCEDER el amparo al derecho fundamental a la seguridad social de la accionante.

Segundo.-DEJAR SIN EFECTOS, las Resoluciones No. 003215 de 11 de febrero de 2008 y No. 014258 de 29 de julio de 2010 proferidas por el Instituto de Seguros Sociales, y ORDENAR a dicha entidad, que dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la notificación de esta sentencia, inicie y agote en un plazo máximo de un (1) mes, todos los trámites y gestiones encaminadas a reconocer la pensión de la señora Teresita Gallo de Bravo, de conformidad con las consideraciones aquí expuestas.

Tercero.- ORDENAR al ISS, que realice los trámites necesarios para que, una vez reconocida la pensión de la señora Gallo de Bravo, ésta sea incluida en nómina con la finalidad de iniciar los pagos por concepto de pensión de vejez a favor de la señora Teresita Gallo de Bravo. Dicho trámite, no podrá demorar más de un mes contado a partir de la notificación de la presente providencia.

Cuarto.- LÍBRESE por Secretaría General la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.

MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado

JUAN CARLOS HENAO PÉREZ
Magistrado

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General