Sentencia T-534/11 ACCION DE TUTELA PARA RECLAMAR EL RECONOCIMIENTO Y PAGO DE DERECHOS PENSIONALES-Procedencia excepcional PERJUICIO IRREMEDIABLE-Características Ha sostenido la Corte que el perjuicio irremediable se caracteriza por ser un perjuicio (i) inminente, es decir, por estar próximo a ocurrir; (ii) grave, por dañar o menoscabar material o moralmente el haber jurídico de la persona en un grado relevante; (iii) debe demandar medidas urgentes para conjurarlo; y (iv) la acción de tutela debe ser impostergable a fin de garantizar el adecuado restablecimiento del orden social justo en toda su integridad. INDEMNIZACION SUSTITUTIVA DE PENSION DE SOBREVIVIENTES-Finalidad Las finalidades de la indemnización sustitutiva de la pensión de sobrevivientes son, por un lado, permitir al grupo familiar del afiliado fallecido recuperar los aportes efectuados al Sistema cuando no se alcancen a cumplir los requisitos legales para acceder a la pensión de sobrevivientes, y por el otro, reducir el impacto que causa la muerte de un individuo sobre las personas que sufren de manera directa y real la ausencia de sus recursos. Ahora bien, la Corte ha sostenido que especialmente en algunos casos la indemnización sustitutiva se convierte en la fuente esencial de bienes necesarios para tener una existencia digna. Así ocurre sobre todo en los casos de personas que han perdido a seres queridos de los cuales dependían económicamente, y desde eso han experimentado una situación de desamparo, abandono o pobreza extrema, porque por ejemplo están en condiciones de debilidad manifiesta que les impiden o dificultan sustancialmente acceder al mercado laboral, o desarrollar actividades que les permitan garantizar cabalmente sus necesidades básicas. Cuando una persona se encuentra en circunstancias de ese género, el derecho a recibir la indemnización sustitutiva adquiere carácter fundamental, pues de su recepción real empieza a depender el goce efectivo de una vida en condiciones dignas y justas. DERECHO A LA INDEMNIZACION SUSTITUTIVA DE PENSION DE SOBREVIVIENTES-Vulneración por cuanto entidad negó reconocimiento porque el causante sólo cotizó antes de entrar en vigencia la ley 100 de 1993 DERECHO AL MINIMO VITAL DE PERSONA DE LA TERCERA EDAD-Orden a Gobernación de Atlántico reconocer y pagar indemnización sustitutiva de la pensión de sobrevivientes Referencia: expediente T-3005178 Acción de tutela presentada por Ángela María Sarmiento Oquendo contra la Gobernación del Atlántico. Magistrada Ponente: MARÍA VICTORIA CALLE CORREA Bogotá, D.C., seis (6) de julio de dos mil once (2011). La Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados María Victoria Calle Correa, Mauricio González Cuervo y Juan Carlos Henao Pérez, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES Ángela María Sarmiento Oquendo presentó acción de tutela contra la Gobernación del Atlántico por considerar que le violó sus derechos fundamentales a la seguridad social y al mínimo vital, al negarse a reconocerle una indemnización sustitutiva de la pensión de sobrevivientes sólo bajo el argumento de que esa prestación se consagró en la Ley 100 de 1993, y de que el causante de la misma (el cónyuge fallecido de la tutelante) sólo cotizo al Sistema antes de entrar en vigencia esta última Ley. La accionante expone como sustento de lo pretendido los siguientes: 1. Hechos 1.1. La señora Ángela María Sarmiento Oquendo tiene ochenta y cuatro (84) años de edad, asegura no tener recursos para procurarse una subsistencia digna y su médico tratante afirma que padece una crisis convulsiva “asociad[a] a coma”. Bajo estas condiciones solicitó el reconocimiento de la indemnización sustitutiva de la pensión de sobrevivientes, pero la entidad accionada se la negó porque su difunto esposo sólo cotizó hasta antes de entrar en vigencia la Ley 100 de 1993. 1.2. La accionante dice que su difunto cónyuge, el señor Calixto Rafael Salas Cuentas, laboró en la Fábrica de Licores del Atlántico entre el veintiséis (26) de febrero de mil novecientos sesenta y cuatro (1964) y el veintidós (22) de junio de mil novecientos sesenta y siete (1967). Asimismo, asegura que prestó sus servicios a la Plaza de Ferias de Sabanalarga en el periodo comprendido entre el diecisiete (17) de enero de mil novecientos setenta y dos (1972) y el quince (15) de agosto de mil novecientos setenta y dos (1972), Todo ese tiempo de servicio lo cotizó a la Caja de Previsión Social Departamental del Atlántico; de esta afirmación da fe la certificación expedida por la Gobernación del Atlántico, Subsecretaría de Talento Humano, que aparece a folio 15 del expediente de tutela. 1.3. Así las cosas, para la fecha de su muerte, ocurrida el diecinueve (19) de febrero de dos mil cinco (2005), Calixto Rafael Salas Cuentas no contaba con las semanas de cotización requeridas para obtener el reconocimiento de la pensión de vejez, a pesar de que sí había efectuado aportes cuando estuvo empleado por el Departamento del Atlántico. 1.4. En consecuencia, y con base en las cotizaciones referenciadas, la accionante elevó una petición ante la Gobernación del Atlántico el siete (7) de julio de dos mil diez (2010), en la cual solicitó el reconocimiento de la indemnización sustitutiva de la respectiva pensión de sobrevivientes. No obstante, la Gobernación del Atlántico resolvió denegar solicitud por medio de la resolución 00266 de 2010, pues en su criterio fue la Ley 100 de 1993 la que creó esa prestación y por lo tanto no tienen derecho a ella quienes sólo hicieron aportes hasta antes de la entrada en vigencia de esta norma, y como ese era justo el caso del difunto cónyuge de la tutelante resolvió negarle a esta el derecho a recibir la indemnización sustitutiva. Ahora bien, ante la resolución mencionada la peticionaria no interpuso el recurso de reposición porque según dice estaba en inminente peligro de salud y, además, consideraba que la entidad no iba a cambiar su posición. 2. Respuesta de la entidad demandada La Gobernación del Atlántico, por medio de la Secretaría Jurídica, solicitó declarar improcedente la acción de tutela interpuesta en su contra por Ángela María Sarmiento Oquendo. Por un lado argumentó que el derecho de petición no se había vulnerado, pues se ofreció una respuesta de fondo en la resolución que decidía negativamente la solicitud de la accionante; y por otro lado consideró que la acción de tutela era improcedente para amparar los derechos fundamentales a la seguridad social y el mínimo vital, toda vez que no se buscaba evitar un perjuicio irremediable que diera paso a la protección constitucional. 3. Decisiones que se revisan El primero (1) de diciembre dos mil diez (2010) el Juzgado Promiscuo de Familia de Sabanalarga (ATL) denegó el amparo de los derechos fundamentales, porque la accionante contaba con un mecanismo de defensa en la jurisdicción contenciosa administrativa y no se observaba el acaecimiento de un perjuicio irremediable. La decisión fue impugnada, y por medio del fallo de tutela del dieciséis (16) de febrero de dos mil once (2011), la Sala Civil – Familia del Tribunal Superior de Barranquilla modificó la decisión de primera instancia, bajo el entendido de que, con base en los mismos argumentos esgrimidos, no debía haberse denegado el amparo sino que se tenía que declarar improcedente la acción de tutela. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sala es competente para revisar los fallos de tutela, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 86 y 241, numeral 9º, de la Constitución, y 33 y 34 del Decreto 2591 de 1991. 2. Planteamiento del caso y problema jurídico 2.1. Ángela María Sarmiento Oquendo pretende que se ordene a la Gobernación del Atlántico el reconocimiento de la indemnización sustitutiva de la pensión de sobrevivientes derivada del deceso de su cónyuge. La accionada sostiene que la tutelante no tiene derecho a ello porque fue la Ley 100 de 1993 la que creó esa prestación y por lo tanto sólo tienen derecho a su reconocimiento quienes hicieron aportes al sistema después de entrar en vigencia dicha norma. No obstante, el difunto cónyuge de la tutelante sólo cotizó hasta antes del primero de abril de 1994, fecha en la cual entró en vigencia la Ley 100 de 1993. Asimismo, la Gobernación del Atlántico considera que la acción de tutela es improcedente porque la peticionaria cuenta con otro medio de defensa judicial y no se interpone para evitar un perjuicio irremediable. Con base en lo anterior, corresponde a la Sala Primera de Revisión examinar si: ¿vulnera una entidad los derechos fundamentales a la seguridad social y al mínimo vital de una persona, cuando le niega la indemnización sustitutiva de la pensión de sobrevivientes sólo bajo el argumento de que el causante de la misma (su difunto cónyuge) únicamente aportó al Sistema hasta antes de entrar en vigencia la Ley 100 de 1993? 2.2. La Sala juzga que sí, especialmente cuando de esa prestación depende que la persona pueda efectivamente satisfacer sus necesidades básicas. Para mostrar las razones que sustentan esta conclusión, la Sala Primera de Revisión: (i) primero verificará si la acción de tutela es procedente en este caso; y (ii) reiterará la jurisprudencia sobre el reconocimiento de la indemnización sustitutiva de la pensión de sobrevivientes derivada sólo de aportes efectuados antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993. 3. Procedencia excepcional de la acción de tutela para el reconocimiento de derechos pensionales. Caso concreto 3.1. La acción de tutela procede (i) cuando no existan otros medios de defensa judicial, (ii) cuando existiendo éstos no fueren eficaces para salvaguardar los derechos fundamentales, o (iii) cuando no lo fueren para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable (art. 86, C.P.). Dado que para reclamar derechos pensionales se establecieron medios de defensa judiciales ordinarios, idóneos para tramitar la pretensión de reconocimiento de la prestación, la procedencia de la acción de tutela se supedita a la eficacia de éstos para evitar el acaecimiento de un perjuicio irremediable. La eficacia de esos medios de defensa debe analizarse en concreto, de acuerdo con las circunstancias del peticionario y los elementos de juicio obrantes en el expediente. A propósito del perjuicio irremediable, se ha sostenido por la Corte que se caracteriza por ser un perjuicio (i) inminente, es decir, por estar próximo a ocurrir; (ii) grave, por dañar o menoscabar material o moralmente el haber jurídico de la persona en un grado relevante; (iii) debe demandar medidas urgentes para conjurarlo; y (iv) la acción de tutela debe ser impostergable a fin de garantizar el adecuado restablecimiento del orden social justo en toda su integridad. 3.2. Así las cosas, en la situación de la señora Ángela María Sarmiento Oquendo, la Sala considera procedente la acción de tutela para reclamar la respectiva indemnización sustitutiva de la pensión de sobrevivientes, pues se interpuso para evitar un perjuicio irremediable. En efecto, persigue evitar un perjuicio más que inminente; un perjuicio actual. De hecho, a la hora de invocar el amparo la peticionaria carecía de las aptitudes físicas indispensables y de los medios necesarios para satisfacer sus necesidades básicas autónomamente. El perjuicio es además grave, en cuanto la ausencia de la indemnización sustitutiva reclamada, en condiciones vitales como las suyas, pone en serio riesgo su capacidad para conseguir los bienes que hacen posible una existencia digna y justa, en tanto implica mantenerla privada de los recursos por medio de los cuales puede alimentarse, asearse, vestirse y proveerse un techo. En efecto, nótese que se trata de una persona con ochenta y cuatro (84) años de edad, quien padece crisis convulsivas, asociado a coma, que además tiene pocas posibilidades de generar nuevas fuentes de dinero debido a su delicado estado de salud. Finalmente, y en consideración a lo anterior, la actuación del juez de tutela es urgente, y las órdenes encaminadas a proteger el derecho impostergables. Las consideraciones anteriores acerca de las circunstancias de la actora, que a su vez es sujeto de especial protección constitucional por hacer parte de la tercera edad, torna procedente de manera definitiva la acción de tutela instaurada contra la Gobernación del Atlántico, pues hacerla tramitar sus pretensiones por la vía contencioso administrativa. 3.3. Por otro lado, y en contravía de la decisión del Tribunal de segunda instancia que declaró improcedente la presente acción de tutela porque la peticionaria no recurrió el acto administrativo que le negaba la indemnización sustitutiva, esta Sala estima que es desproporcionado exigirle a la accionante el agotamiento de la vía gubernativa, toda vez que para la época en la cual debió haberla surtido se hallaba en grave estado de salud y en un estado de franco abandono y vulnerabilidad. De esta manera, la Corte asume que el nivel de diligencia exigido por el juez de tutela para entender procedente el amparo no puede ser riguroso cuando se trata de personas en circunstancias de debilidad manifiesta. Así las cosas, la Sala estudiará de fondo el asunto. 4. Una entidad vulnera los derechos al mínimo vital y a la seguridad social de una persona cuando le niega una indemnización sustitutiva de pensión de sobrevivientes, porque los aportes al Sistema de Seguridad Social en Pensiones se hicieron hasta el momento de entrar en vigencia la Ley 100 de 1993 4.1. Las finalidades de la indemnización sustitutiva de la pensión de sobrevivientes son, por un lado, permitir al grupo familiar del afiliado fallecido recuperar los aportes efectuados al Sistema cuando no se alcancen a cumplir los requisitos legales para acceder a la pensión de sobrevivientes, y por el otro, reducir el impacto que causa la muerte de un individuo sobre las personas que sufren de manera directa y real la ausencia de sus recursos. De esta forma, el artículo 49 de la Ley 100 de 1993 consagró la indemnización sustitutiva de la pensión de sobrevivientes en los mismos términos en que lo hizo para la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez, con la variante de que los beneficiarios de la primera prestación serían los miembros del grupo familiar del causante establecidos en la ley. 4.2. Ahora bien, la Corte ha sostenido que especialmente en algunos casos la indemnización sustitutiva se convierte en la fuente esencial de bienes necesarios para tener una existencia digna. Así ocurre sobre todo en los casos de personas que han perdido a seres queridos de los cuales dependían económicamente, y desde eso han experimentado una situación de desamparo, abandono o pobreza extrema, porque por ejemplo están en condiciones de debilidad manifiesta que les impiden o dificultan sustancialmente acceder al mercado laboral, o desarrollar actividades que les permitan garantizar cabalmente sus necesidades básicas. Cuando una persona se encuentra en circunstancias de ese género, el derecho a recibir la indemnización sustitutiva adquiere carácter fundamental, pues de su recepción real empieza a depender el goce efectivo de una vida en condiciones dignas y justas. En ese sentido, sólo podría negárseles a las personas que se encuentren en estas condiciones su derecho al mínimo vital si hay razones jurídicas suficientes para ello. La pregunta es si en este caso la entidad demandada ofreció razones de esa índole. 4.3. La Sala piensa que no. En efecto, no es cierto que la indemnización sustitutiva no pueda concedérsele a una persona en las circunstancias de la peticionaria nada más porque su difunto cónyuge sólo cotizó hasta antes de entrar en vigencia la Ley 100 de 1993. Y esto se puede descartar por inválido, si se tienen en cuenta los siguientes argumentos. Para empezar, la propia jurisprudencia de la Corte Constitucional así lo ha resuelto por ejemplo en la sentencia T-957 de 2010. En esa ocasión, y haciendo énfasis precisamente en la indemnización sustitutiva de la pensión de sobrevivientes, esta Corporación sostuvo que sí se debe otorgar dicha prestación a las personas que sólo cuentan con aportes previos a la Ley 100 de 1993. De este modo, la tutelante tiene derecho a que su petición sea resuelta en los términos en que lo dispuso la sentencia T-957 de 2010, que se refiere a una situación fáctica similar a la que en este asunto se estudia. 4.4. Pero además, hay otras razones de orden interpretativo que respaldan esa solución de la Corte Constitucional. Así, primero que todo es importante resaltar que no existe disposición alguna aceptable que ordene excluir a tales personas como beneficiarias de la respectiva indemnización sustitutiva. Segundo, es relevante tener en cuenta que el literal f del artículo 13 de la Ley 100 de 1993 y el artículo 2 del Decreto 1730 de 2001, reconocen expresamente los períodos cotizados con antelación a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 para efectos de acceder a las prestaciones del Sistema de Seguridad Social. Aparte de eso, debe dársele alguna eficacia a la prohibición del enriquecimiento sin causa, y en este caso no se le daría ninguna si se admitiera que el sistema puede quedarse con los aportes hechos por el difunto cónyuge de la señora Ángela María Sarmiento Oquendo. 4.5. En este orden de consideraciones la Corte Constitucional concluye que la entidad demandada le violó a la peticionaria su derecho al mínimo vital. En efecto, la Gobernación del Atlántico le negó la indemnización sustitutiva con base en que su difunto cónyuge, el señor Calixto Rafael Salas Cuentas, aportó al Sistema sólo hasta antes de entrar en vigencia la Ley 100 de 1993. Y eso lo hizo en un contexto en el cual la señora Sarmiento Oquendo, viuda de Salas Cuenta, pasaba por una situación de vulnerabilidad notoria debida no sólo a su edad (84 años) sino también a su cuadro clínico de crisis convulsivas “asociado a coma”. No siendo factible basar su negativa en un argumento que a todas luces resulta contradictorio a la Constitución, conforme a las consideraciones desarrolladas por las Salas de Revisión de la Corporación. 4.6. Ahora bien, como lo certificó la Subsecretaría de Talento Humano de la Gobernación del Atlántico, las cotizaciones a pensiones del señor Calixto Rafael Salas Cuentas se hicieron a la Caja de Previsión Social Departamental, entidad adscrita a la Gobernación, y por lo tanto, será esta última la entidad que reconozca a la señora Ángela María Sarmiento Oquendo la indemnización sustitutiva de la pensión de sobrevivientes a que tiene derecho en su calidad de cónyuge supérstite de Calixto Rafael Salas Cuentas 4.7. En consecuencia, la Sala Primera de Revisión revocará el fallo del dieciséis (16) de febrero de dos mil once (2011) proferido por la Sala Civil – Familia del Tribunal Superior de Barranquilla, por medio del cual se modificó la sentencia del primero (1) de diciembre de dos mil diez (2010) emitida por el Juzgado Promiscuo de Familia de Sabanalarga. En su lugar, concederá la tutela de los derechos al mínimo vital y la seguridad social de Ángela María Sarmiento Oquendo, y ordenará a la Gobernación del Atlántico que dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta sentencia, reconozca y pague la indemnización sustitutiva de la pensión de sobrevivientes a favor de la peticionaria en los términos dispuestos por el artículo 49 de la Ley 100 de 1993. III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución Política, RESUELVE Primero.- REVOCAR el fallo del dieciséis (16) de febrero de dos mil once (2011) proferido por la Sala Civil – Familia del Tribunal Superior de Barranquilla, por medio del cual se modificó la sentencia del primero (1) de diciembre de dos mil diez (2010) emitida por el Juzgado Promiscuo de Familia de Sabanalarga. En su lugar, CONCEDER el amparo definitivo de los derechos fundamentales al mínimo vital y a la seguridad social de la señora Ángela María Sarmiento Oquendo. Segundo.- DEJAR SIN EFECTO la resolución No. 00266 de dos mil diez (2010) de la Gobernación del Atlántico, por medio de la cual se niega el reconocimiento de la indemnización sustitutiva de la pensión de sobrevivientes a Ángela María Sarmiento Oquendo, por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia. Tercero.- Como consecuencia de lo anterior, ORDENAR a la Gobernación del Atlántico que dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta providencia, reconozca y pague a Ángela María Sarmiento Oquendo la indemnización sustitutiva de la pensión de sobrevivientes a que tiene derecho en su calidad de cónyuge supérstite de Calixto Rafael Salas Cuentas. Cuarto.- ORDENAR a la Gobernación del Atlántico que en término de quince (15) días contados a partir de la expedición del nuevo acto administrativo, envié copia del mismo a este Despacho. Quinto.- Por Secretaría, líbrese la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991. Notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase. MARÍA VICTORIA CALLE CORREA Magistrada MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO Magistrado JUAN CARLOS HENAO PEREZ Magistrado MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ Secretaria General