Sentencia C-537/10

DOCTRINA PROBABLE DE LA SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO-Solo se aplica para actuaciones relacionadas con la libre competencia y vigilancia administrativa de la competencia desleal

PRINCIPIO PRO ACTIONE EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicación

LIBRE COMPETENCIA-Concepto

SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO-Funciones administrativas y jurisdiccionales en materia de competencia desleal

DOCTRINA PROBABLE-Concepto

La doctrina probable pude ser definida como una técnica de vinculación al precedente después de presentarse una serie de decisiones constantes sobre el mismo punto. Esta técnica tiene antecedentes en el derecho romano en lo que se llamaba la perpetuo similiter judicatarum. En Colombia, como se indica en la Sentencia C-836 de 2001, la figura tuvo origen en la doctrina legal más probable, consagrada en el artículo 10º de la Ley 153 de 1887. Posteriormente en la Ley 105 de 1890 se especificó aun más los casos en que resultaba obligatorio para los jueces seguir la interpretación hecha por la Corte Suprema y cambió el nombre de doctrina legal más probable a doctrina legal. Finalmente en el artículo 4º de la Ley 169 de 1896 estableció el artículo vigente de la doctrina probable para la Corte Suprema de Justicia.

DOCTRINA JUDICIAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA-Emanación de fuerza normativa

La fuerza normativa de la doctrina dictada por la Corte Suprema proviene (1) de la autoridad otorgada constitucionalmente al órgano encargado de establecerla y de su función como órgano encargado de unificar la jurisprudencia ordinaria; (2) de la obligación de los jueces de materializar la igualdad frente a la ley y de igualdad de trato por parte de las autoridades; (3) del principio de la buena fe, entendida como confianza legítima en la conducta de las autoridades del Estado; (4) del carácter decantado de la interpretación del ordenamiento jurídico que dicha autoridad ha construido, confrontándola continuamente con la realidad social que pretende regular. 

DOCTRINA PROBABLE EN SEDE ADMINISTRATIVA CUANDO SE EJERCE VIGILANCIA, CONTROL Y PROTECCION DE LA LIBRE Y LEAL COMPETENCIA POR LA SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO-Alcance del artículo 24 de la Ley 1340 de 2009

Con el apartado sobre doctrina probable del artículo 24 de la Ley 1340 de 2009, se establece la posibilidad de crear doctrina probable en sede administrativa, cuando se ejerce la facultad de supervisión, vigilancia y control en las investigaciones y resoluciones de la SIC en materia de protección a la libre competencia y la vigilancia administrativa de la competencia desleal. En ese caso lo que se presenta es una vinculación más formal al precedente administrativo que se desarrolla en consonancia con los principios constitucionales de igualdad, seguridad jurídica, buena fe y confianza legítima. En ese caso se debe aplicar la línea jurisprudencial de que la decisión que acoge la doctrina probable debe ser motivada, pero especialmente de que la vinculación a ésta, no debe ser óbice para que teniendo en cuenta el caso concreto, la entidad administrativa se pueda apartar de dicha doctrina motivando con razones suficientes el acto para evitar las modificaciones intempestivas y descontextualizadas.

SUPERINTENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO-Facultades administrativas y jurisdiccionales

SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO-Clase de actos que emite en su labor de vigilancia, control y protección de la libre y leal competencia 

DOCTRINA PROBABLE Y LEGITIMA CONFIANZA EN MATERIA DE PROTECCION DE LA COMPETENCIA-Ambito de aplicación

En cuanto a las atribuciones en materia de competencia desleal, encuentra la Corporación que el ámbito de aplicación de la Ley 1340 se extiende no solo a aquellas prácticas relacionadas con la libre competencia propiamente dicha, es decir con la prohibición de prácticas restrictivas e integraciones empresariales lesivas a la libre concurrencia, sino también, por vía del artículo 6º de la misma Ley que se refiere a la regulación de la vigilancia administrativa de la competencia desleal (“Libre y leal competencia”). Igualmente verifica que en materia de protección al consumidor, la remisión del artículo 48 del Decreto 2153 de 1992 que establece que se entenderá contrario a la libre competencia la “infracción de las normas sobre publicidad contenidas en el Estatuto de protección al Consumidor”, no da lugar a la interpretación de que todas las normas sobre protección al consumidor del Decreto 3466 de 1982, se entiendan como lesivas a la libre competencia, sino solamente aquellas referidas a las normas sobre publicidad que afecten de manera significativa la libre concurrencia. 

DOCTRINA PROBABLE DE CARACTER ADMINISTRATIVO-No existe prohibición constitucional para establecer la figura a través de la Ley 

La Corte estima que no existe prohibición constitucional para que a través de la Ley se pueda establecer la figura de la doctrina probable de carácter administrativo. Sin embargo, se debe tener en cuenta que la vinculación a la doctrina probable no elimina la posibilidad de que se pueda cambiar ésta por parte de la entidad supervisora en situaciones específicas, caso en el cual debe motivar el acto con razones suficientes para evitar la vulneración de los principios de igualdad, seguridad jurídica, buena fe y confianza legítima. 

Referencia: expediente D-7942
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 24 (parcial) de la Ley 1340 de 2009. 

Demandantes: 
Camilo Pabón Almanza y Andrea Mora Ramírez 

Magistrado Ponente: 
JUAN CARLOS HENAO PÉREZ

Bogotá, D. C., treinta (30) de junio dos mil diez (2010)

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES
1. En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, los ciudadanos CAMILO PABÓN ALMANZA y ANDREA MORA RAMÍREZ, solicitan a la Corte Constitucional que declare la inconstitucionalidad del artículo 24 (parcial) de la Ley 1340 de 2009 que establece lo siguiente: 

“Doctrina Probable y Legítima Confianza: La Superintendencia de Industria y Comercio deberá compilar y actualizar periódicamente las decisiones ejecutoriadas que se adopten en las actuaciones de protección de la competencia. Tres decisiones ejecutoriadas uniformes frente al mismo asunto, constituyen doctrina probable”.

2. Los demandantes consideran que la parte subrayada del precepto va en contra del Preámbulo y los artículos 113, 116, 228, 230, 234 y 235 de la Constitución Política de Colombia. 

3. La demanda fue inadmitida en una primera instancia por el despacho del Magistrado Ponente mediante Auto proferido el diecisiete (17) de noviembre de dos mil nueve (2009), por no cumplir con los requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia, ya que en el texto de la demanda no se precisaban de manera concreta y detallada cuáles eran las razones por las cuales el aparte subrayado del artículo 24 de la Ley 1340 de 2009, contrariaba cada uno de los postulados constitucionales invocados. 

4. El día veintitrés (23) de noviembre de dos mil nueve (2009) fue recibido el escrito de corrección de la demanda y fue admitida por el Magistrado Ponente el día diez (10) de diciembre del mismo año. En el Auto de admisión se dispuso lo siguiente:

- Correr traslado de la demanda al Procurador General de la Nación para que emita concepto por el lapso de treinta (30) días en los términos de los artículos 242-2 y 278-5 de la Constitución Política.
- Fijar en lista la disposición acusada por el término de diez (10) días con el objeto de que cualquier ciudadano la impugne o la defienda. 
- Comunicar sobre la iniciación del proceso al Presidente de la República y a la Presidencia del Congreso para los fines del artículo 244 de la Constitución. Del mismo modo, se comunicó al Ministerio del Interior y de Justicia, a la Defensoría del Pueblo y a las Superintendencias de Industria y Comercio, de Servicios Públicos Domiciliarios, Financiera, de Sociedades, Nacional de Salud y de Economía Solidaria, para que intervengan en el proceso. 
- Invitar a participar en el proceso a los Decanos de las facultades de derecho de las Universidades Externado de Colombia, Icesi, Eafit, Javeriana, Andes, a la Academia Colombiana de Jurisprudencia y al Instituto Colombiano de Derecho Procesal, con el objeto de que emitan concepto técnico sobre la norma demandada, de conformidad con lo previsto en el artículo 13 del Decreto 2067 de 1991. 

Surtidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de la acción pública de inconstitucionalidad, esta Corte procede a decidir acerca de la demanda de la referencia.

II. NORMAS DEMANDADAS
A continuación se transcribe el texto de la disposición normativa demandada, según fuera publicada en el Diario Oficial No. 47.420 de 24 de julio de 2009: 

“Ley 1340 de 2009

“Por medio de la cual se dictan normas en materia de protección de la competencia 

“EL CONGRESO DE COLOMBIA DECRETA:

“ARTICULO 24. “DOCTRINA PROBABLE Y LEGÍTIMA CONFIANZA: La Superintendencia de Industria y Comercio deberá compilar y actualizar periódicamente las decisiones ejecutoriadas que se adopten en las actuaciones de protección de la competencia. Tres decisiones ejecutoriadas uniformes frente al mismo asunto, constituyen doctrina probable” (Se subraya el aparte demandado).

III. LA DEMANDA

Como se dijo en los antecedentes, los demandantes presentaron una primera demanda y una demanda de corrección en vista de que el primer escrito no cumplía con los presupuestos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia. En el siguiente apartado la Corte resumirá la demanda teniendo en cuenta los dos escritos presentados. En el punto uno (1) la Corte analizará la primera demanda y en el punto dos (2) la corrección que se hizo de ésta. 

1.1 En la demanda original manifiestan los actores que el apartado del artículo 24 de la Ley 1340 de 2009 vulnera los artículos 113, 116, 228, 230, 234 y 235 de la Constitución Política (C.P). En el primer cargo exponen que el artículo 24 de la Ley 1390 de 2009 va en contra del artículo 113 de la C.P que establece que “los diferentes órganos del Estado tienen funciones separadas pero colaboran armónicamente para la realización de sus fines”. Para los actores este artículo constitucional implica que “La Rama Ejecutiva no puede influir o tener alguna injerencia en las decisiones de la Rama Judicial”. 

1.2 Dicen los actores que si bien es cierto, en el artículo 116 de la C.P se establece que “Excepcionalmente la ley podrá atribuir función jurisdiccional en materias precisas a determinadas autoridades administrativas”, en el caso del Régimen General de la Competencia que contiene las funciones de la Superintendencia de Industria y Comercio, además de ser excepcionales, no son de carácter privativo, ya que el Juez Civil puede conocer a prevención de dichos procesos. 

1.3 Por este hecho indican los demandantes que como el artículo de la ley demandada no distinguió “si se trata de decisiones adoptadas por la Superintendencia de Industria y Comercio (SIC) en ejercicio de sus funciones administrativas o de sus funciones jurisdiccionales, en principio debe entenderse que el legislador se refirió a ambas”, y apuntan que cuando la Superintendencia de Industria y Comercio adopte tres decisiones uniformes y se configure la doctrina probable en materia de “Protección de la Competencia”, esa línea doctrinal producirá los efectos que le son propios con relación al precedente horizontal y vertical, ya que éstas decisiones vincularán a la Superintendencia en las decisiones que adopte ella misma en un futuro, como a las decisiones de los jueces civiles en su competencia a prevención. 

1.4 Así mismo, consideran que la doctrina probable creada por la SIC tendrá una “mayor fuerza doctrinal”, en el sentido de que se exige una fuerte carga argumentativa para poder ser desvirtuada y dicha norma sobrepasaría la colaboración interinstitucional entre los órganos, ya que vincularía en “grado leve” a los jueces de la República por la línea doctrinal creada por la entidad administrativa.

1.5 Por otra parte, consideran los demandantes, que al hacer parte la Superintendencia de Industria y Comercio de la rama ejecutiva, las facultades jurisdiccionales de esta entidad administrativa terminaría siendo un “Caballo de Troya”, ya que la rama ejecutiva incidiría en las decisiones de la rama jurisdiccional en “aquellos temas que sean objeto de conocimiento (a prevención) por parte de los Jueces Civiles”. Por tanto, consideran los actores, que la norma acusada no solo violaría el artículo 113 C.P., sobre división y colaboración armónica de los poderes, sino también el artículo 228 de la C.P, que establece que “La administración de justicia es función pública y sus decisiones son independientes”, y el artículo 230 de la C.P que establece que “los jueces en sus providencias, sólo están sometidos al imperio de la Ley”.

1.6 En un segundo cargo de la demanda original los actores, citando el precedente de la Sentencia C-816 de 2001, afirman que la competencia para crear doctrina probable por parte de la Superintendencia de Industria y Comercio es inconstitucional, ya que dicha potestad se debe crear por vía constitucional y no por vía legal y menos cuando se trata de funciones jurisdiccionales de carácter excepcional. Afirman que el apartado del artículo 24 de la Ley 1340 de 2009, violaría así mismo los artículos 234 y 235 de la C.P que establecen como cabeza de la Jurisdicción Ordinaria a la Corte Suprema de Justicia, “quien como Tribunal de Casación”, cumple con la función de unificar jurisprudencia. 

1.7 En tercer lugar, señalan la relación que existe entre el Régimen de Protección de la Competencia, que se establece en la Ley 1340 de 2009, con el Derecho de Consumo, especialmente por vía del artículo 48 del Decreto 2153 de 1992, en donde se establece que se consideran actos contrarios a la competencia “Infringir las normas sobre publicidad contenidas en el estatuto de protección del consumidor”. Consideran que estas funciones jurisdiccionales de protección del consumidor en materia de publicidad por parte de la SIC, se ejercen “a prevención” con el Juez Civil, y esto podría generar que, “La Doctrina Probable sentada por la Superintendencia de Industria y Comercio llegara a ‘atar levemente’ a la otra autoridad que conoce el tema, a prevención (léase el Juez Civil)”. 

1.8 Los demandantes explican que la norma demandada, además de vulnerar el principio de separación de poderes del artículo 113 de la C.P, también se constituiría en un “Despropósito de la ´Doctrina Probable´” ya que se darían dos instituciones que tendrían la posibilidad de crear dicha doctrina en temas sobre competencia y consumo: la Corte Suprema de Justicia y la Superintendencia de Industria y Comercio. Esta doble posibilidad daría lugar a que se creara inseguridad jurídica con dos órganos que pueden crear doctrina probable, que irradiarían sus efectos para los jueces civiles cuando conozcan estos temas. 

1.9 Finalmente, los actores consideran que el apartado de la norma acusada violaría el principio de igualdad ya que un demandante puede acudir a resolver sus problemas del régimen de competencia o régimen de consumo ante el Juez Civil o ante la Superintendencia de Industria y Comercio en ejercicio de sus facultades jurisdiccionales y se pueden dar soluciones distintas sobre un mismo punto. 

1.10 Por encontrarse fallas en la claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia en la primera demanda los demandantes la corrigen, el 23 de noviembre de 2009, tratando los siguientes puntos:

1.11 Con relación al primer cargo sobre que la norma demandada violaría el artículo 113 sobre independencia de las ramas del poder público, añaden que el artículo 24 de la Ley 1340 de 2009 afectaría el precedente vertical y horizontal de las distintas jurisdicciones, ya que “cuando la Superintendencia de Industria y Comercio actúa como Juez (…) sus decisiones no sólo producirán efectos para esta misma, sino también sobre los otros funcionarios del ´mismo nivel´(…) los Jueces Civiles de la República (y los jueces Especializados de Comercio) que conocen a prevención de los temas de Protección de la Competencia”.

1.12 Señalan que teniendo en cuenta los artículos 143 y 147 de la Ley 446 de 1998, la Superintendencia de Industria y Comercio tendrá competencia a prevención con los jueces civiles respecto de las conductas constitutivas de la competencia desleal. 

1.13 Del mismo modo, citan el Preámbulo de la Constitución y establecen que dicho precepto violaría la “paz”, ya que ésta debe ser entendida como “una estabilidad jurídica razonable, que respete las expectativas y la confianza legítima de los administrados” y que no podrá cumplirse con dicho precepto si “hay dos autoridades distintas unificando criterios sobre un mismo punto”. 

1.14 También reiteran que dicha norma vulneraría el artículo 116 de la C.P., porque si bien es cierto la ley excepcionalmente puede atribuir funciones jurisdiccionales en materias precisas a la administración “no pueden pretender que las funciones jurisdiccionales excepcionales se transformen en una usurpación de funciones en cabeza de la Jurisdicción Ordinaria”. 

1.15 De otra parte, consideran los demandantes que el precepto acusado vulnera el artículo 228 de la C.P. que establece que, “las decisiones de la Administración de Justicia son independientes”, porque estiman que si “…la unificación de criterios está en cabeza de una entidad de naturaleza administrativa y con su cabeza de libre nombramiento y remoción por el jefe de la Rama Ejecutiva”, no se puede decir que se garantice dicha autonomía. En este sentido vuelven a indicar que el precedente en sentido horizontal que daría lugar a que se implemente la doctrina probable de la Superintendencia en la jurisdicción ordinaria, daría lugar a la pérdida de esta independencia.

1.16 Los demandantes vuelven a referirse a la fuerza de la doctrina probable y a la Sentencia de la Corte Constitucional C-836 de 2001, que según los actores especifica que “la fuerza normativa de la doctrina probable proviene de la autoridad constitucional…”, lo cual implica que se le da un “mayor plus” a la doctrina de los órganos de cierre. Para los demandantes la Constitución no prevé que “… la Superintendencia de Industria y Comercio sea ni pueda ser órgano de cierre o una autoridad con una fuerza de tal magnitud”. 

1.17 Aplicando el test de proporcionalidad de la medida (idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto), encuentran que es totalmente irrazonable tener dos autoridades que “unifiquen criterios” para los mismos jueces civiles y encuentran que la norma demandada no es proporcional porque violaría el principio de Nomus Basileus de que “nadie está por encima de la Constitución Política”.

1.18 Apuntan los demandantes, que la norma violaría el artículo 230 de la C.P. que establece que los jueces en sus providencias solo están sometidos al imperio de la ley y que la jurisprudencia y la doctrina son criterios auxiliares de la actividad judicial. También, según los actores, se violaría los artículos 234 y 235 de la C.P ya que se usurparía a la Corte Suprema de Justicia ser el máximo tribunal de la jurisdicción ordinaria, y dicen que el constituyente estableció que fuera éste órgano el que unificara la jurisprudencia. 

1.19 Por último, y sin cambiar el texto de la primera demanda, subrayan los actores que el apartado del artículo 24 de la Ley 1340 de 2009 sería inconstitucional, porque teniendo en cuenta el artículo 48 del Decreto 2153 de 1992 y los artículo 145 y 147 de la Ley 446 de 1998, la Superintendencia de Industria y Comercio conoce a prevención, con los jueces de la República, de los temas de libre competencia y derecho del consumidor, circunstancia que violaría la independencia de la rama jurisdiccional, ya que una entidad administrativa como la SIC establecería la doctrina probable a tener en cuenta por la jurisdicción ordinaria en estos temas, circunstancia que vulneraría el Preámbulo y los artículos 113, 116, 228, 230, 234 y 235 de la C.P. 

IV. INTERVENCIONES

1. Intervención del Instituto Colombiano de Derecho Procesal

En representación del Instituto Colombiano de Derecho Procesal intervino el abogado Alberto Rojas Ríos, quien se pronunció en favor de la declaración de constitucionalidad de la norma acusada. Subraya los siguientes puntos como sustento de su concepto técnico:

1.1. Que el concepto se concentrará a determinar, “si dentro de las funciones de naturaleza administrativa o jurisdiccional, a cargo de la Superintendencia de Industria y Comercio, la ley 1340 de 2009 constituye o no desarrollo de estas últimas, y si es posible la subsistencia en nuestro ordenamiento jurídico de normas que, a la manera del artículo 24 de esta misma ley, establezcan la doctrina probable de las actuaciones administrativas”.

1.2 En este sentido dice que en el art. 116 de la C.P., se facultó al legislador para investir excepcionalmente a las autoridades administrativas de funciones jurisdiccionales. Teniendo en cuenta este presupuesto el Instituto considera que en materia de Protección de la Competencia, la Superintendencia de Industria y Comercio tiene una naturaleza bifronte “a la manera del dios Jano”, ya que confluyen en ella funciones jurisdiccionales y administrativas sobre el mismo asunto. 

1.3 Según el Instituto, de conformidad con el artículo 1º del Decreto 2153 de 1992, modificado por el artículo 3 de la Ley 1340 de 2009, corresponde a la Superintendencia de Industria y Comercio las funciones administrativas en materia de protección de la competencia. El Instituto encuentra que teniendo en cuenta el contexto normativo y la unidad de materia de la ley objeto de la demanda, ésta se refiere a las competencias que tiene la Superintendencia en materia administrativa (por ejemplo los artículos 1, 3 y 6 de la ley). Estas funciones se derivan de la ley 155 de 1959 que determinó la naturaleza de las funciones administrativas de la Superintendencia de Industria y Comercio, distintas a las funciones jurisdiccionales de las cuales ha sido investida la misma entidad a partir de la Ley 446 de 1998, artículos 143, 145 y 147.

1.4 Para el Instituto, cuando se trata de las funciones administrativas de la Superintendencia, la doctrina probable cumple un “efecto disciplinador institucional” y es viable jurídicamente. En este sentido dice que, “No existe norma constitucional que prohíba la observancia de los precedentes administrativos por parte de la administración. Estos por el contrario materializan los principios de igualdad, seguridad jurídica, buena fe y confianza legítima”. 

1.5 Por otra parte, considera que en la labor de la administración se puede aplicar la técnica del precedente que desarrollan los principios de igualdad, seguridad jurídica, eficiencia, eficacia, buena fe y confianza legítima de la administración. En este sentido “las interpretaciones distintas deben estar fundamentadas en razones suficientes que sustenten el trato diferenciado que se produce en razón de esa divergencia”. Citando la Sentencia T- 545 de 2004 explica que cuando la administración varíe sus posiciones jurídicas debe sustentar correctamente este cambio y motivarlo, evitar modificaciones súbitas o descontextualizadas y consultar los cambios introducidos en las fuentes formales del derecho “y en los tribunales encargados de la unificación”.

1.6 Así mismo, teniendo en cuenta la función de la doctrina probable y sus orígenes históricos en Colombia y teniendo en cuenta la sentencia de la Corte Constitucional C-836 de 2001, explica que el artículo 24 de la Ley 1340 de 2009 hace parte de un régimen de procedimiento administrativo para la protección de la competencia por parte de la Superintendencia de Industria y Comercio. Estima que la ley establece en estos casos la variable de la doctrina probable en el marco del principio de confianza legítima de los asociados y por tanto en principio “no vulnera nuestro régimen constitucional y por ende es exequible”.

1.7 Sin embargo, considera el Instituto que como la Superintendencia de Industria y Comercio puede ejercer funciones jurisdiccionales y administrativas en el marco del artículo 116 de la C.P., la interpretación de que éste organismo pueda tener funciones jurisdiccionales sobre la misma materia de protección de la competencia que los jueces civiles del circuito (artículo 147 de la Ley 446 de 1998), podría romper el presupuesto establecido en el artículo 4 de la Ley 169 de 1896, conforme al cual la fuente de la doctrina probable en la jurisdicción ordinaria es la Corte Suprema de Justicia, hecho que generaría problemas constitucionales relacionados con el principio de igualdad.

1.8 Por esta razón, y teniendo en cuenta la función docente que le corresponde a la Corte Constitucional, considera que si se declarase la exequibilidad de la norma acusada, se debe condicionar su permanencia en el ordenamiento jurídico, “en el sentido de que solo será doctrina probable aquellas decisiones que se asuman por parte de la Superintendencia de Industria y Comercio en ejercicio de funciones administrativas en materia de protección de la competencia”.

2. Intervención de la Superintendencia de Industria y Comercio (SIC)

La Superintendencia de Industria y Comercio (SIC), a través de Jair Fernando Imbachi Cerón, intervino a nombre de la entidad pidiendo la constitucionalidad del aparte del precepto demandado, aduciendo las siguientes razones:

2.1 En primer lugar, la entidad interviniente hace un breve resumen sobre las facultades que tiene la SIC en defensa de la libre competencia y el abuso de la posición dominante en Colombia. Cita el artículo 333 de la C.P. que establece que la “libre competencia es un derecho de todos que supone responsabilidades”. Esta norma prevé los principios de libertad de empresa, libre competencia y libertad económica como derechos radicados en cabeza de todos los ciudadanos y sometidos a los límites que establezca la ley. La entidad cita la Sentencia C - 624 de 1998 en donde se resalta que “La libertad de competencia supone la ausencia de obstáculos entre una pluralidad de empresarios en el ejercicio de una actividad económica lícita”. También se resalta que el “Elemento característico de la libre competencia es la tensión que se presenta entre los intereses opuestos de los agentes participantes en el mercado…”. 

2.2 Del mismo modo, citando la Sentencia C - 616 de 2001 indica que en Colombia se empezaron a dictar normas que regulaban la competencia a partir de la Ley 155 de 1959, tendientes a eliminar las prácticas colusorias entre empresarios para restringir la competencia, el abuso de la posición dominante y la competencia desleal. Dice la entidad, que la libre competencia consagrada en el artículo 333 de la C.P, no es un derecho absoluto y comporta una doble perspectiva: por una parte una perspectiva subjetiva que consiste en la potestad de los agentes económicos de desarrollar la actividad económica de su predilección sin más dilaciones que las establecidas en la ley, y una perspectiva colectiva que implica que la libre competencia se realice teniendo en cuenta el interés público, es decir, el bienestar de todos y la eficiencia del mercado bajo un esquema de economía social. 

2.3 Señala igualmente que a partir de la Ley 1340 de 2009 la Superintendencia de Industria y Comercio es la autoridad única para la protección de la libre competencia. La libre competencia está encaminada a que se establezca una competencia efectiva en los mercados y obliga a las empresas a hacer un continuo esfuerzo de mejora, favoreciendo la innovación, la calidad y el mantenimiento de precios moderados a favor del interés de los consumidores.

2.4 Con relación al cargo de la demanda de que el aparte del artículo 24 de la Ley 1340 de 2009 viola el principio de separación de poderes, dice la SIC que, “el actor incurre en una grave imprecisión al considerar que la Superintendencia de Industria y Comercio desarrolla facultades jurisdiccionales en el trámite de las investigaciones por violación de las normas de libre competencia y prácticas comerciales restrictivas previstas en la Ley 1340 de 2009, 155 de 1959 y en el Decreto 2153 de 1992”.

2.5 Para sostener esta posición recuerda que según el artículo 82 de la Ley 489 de 1998, la Superintendencia de Industria y Comercio es una entidad pública, con personería jurídica, autonomía administrativa y financiera que tiene a su cargo el cumplimiento de funciones de inspección, vigilancia y control que el Presidente de la República le delegue al Superintendente o las que de manera especial le atribuya la ley. Según el interviniente las funciones de la SIC son por regla general administrativas y de manera excepcional jurisdiccionales cuando se trata de la competencia desleal y de la protección del consumidor. Por ende, según la entidad, resulta claro que las funciones que ejerce la SIC en materia de libre competencia y prácticas restrictivas de competencia, son eminentemente administrativas y no jurisdiccionales, y son de aquellas que la doctrina y la jurisprudencia denomina de “Policía Administrativa” que surgen del “Poder de Policía” y que dan lugar a la potestad administrativa sancionadora de la administración. 

2.6 Teniendo en cuenta la naturaleza administrativa de esta potestad, considera la Superintendencia de Industria y Comercio, que en materia de protección de la libre competencia de la Ley 1340 de 2009 se profieren actos administrativos de carácter sancionatorio y no sentencias, y por ende el artículo 24 demandado, que se refiere a decisiones administrativas y no jurisdiccionales, es constitucional. 

2.7 En este sentido dice que “…la Superintendencia de Industria y Comercio ejerce funciones como policía administrativa en lo atinente a la protección de la libre competencia, a las infracciones de las normas sobre prácticas restrictivas de la competencia y de competencia desleal en su acepción administrativa y no ejercita funciones jurisdiccionales en estas materias como erradamente señala el actor, lo que implica que la ´doctrina probable´ prevista en el artículo 24 de la ley 1340 de 2009 no surte efectos de manera vertical respecto de los jueces Civiles de la República, pues estos no son funcionarios jerárquicamente inferiores lo que implica que los actos administrativos expedidos por la Superintendencia de Industria y Comercio, en materia de protección de la competencia no los vincula”. 

2.8 Teniendo en cuenta este presupuesto dice la entidad interviniente que la doctrina probable que cree la Superintendencia de Industria y Comercio a partir del artículo 24 demandado, solo producirá efectos para la misma entidad y por tanto no está adicionando o sustituyendo el precepto de la doctrina probable del artículo 10 de la Ley 153 de 1887. 

2.9 Por otra parte, la entidad interviniente subraya en su escrito que la Ley 1340 de 2009 en sus artículos 1, 2 y 6 especifican que las funciones de la Superintendencia de Industria y Comercio son eminentemente administrativas y que esta última tiene como objeto vigilar, investigar e imponer multas por infracciones sobre la protección de la competencia que impidan el abuso de la posición dominante, las integraciones empresariales que limiten la competencia y la vigilancia administrativa del cumplimiento de las disposiciones sobre competencia desleal. 

2.10 Así mismo, señala que de manera excepcional y en materias precisas, la SIC puede ejercer funciones jurisdiccionales con fundamento en el párrafo tercero del artículo 116 de la C.P. En este sentido cita los artículos 143, 144, 145 de la Ley 446 de 1998 sobre competencia desleal que establecen que la Superintendencia de Industria y Comercio tendrá las mismas facultades en esta materia que en las de promoción de la competencia y prácticas comerciales restrictivas. Para complementar el argumento de la potestad jurisdiccional, la entidad interviniente cita el artículo 147 de la ley 446 de 1998, que establece que la Superintendencia o el Juez competente conocerán a prevención de los asuntos sobre competencia desleal. 

2.11 En esta sentido, subraya que la SIC ejerce facultades jurisdiccionales excepcionales en los casos de competencia desleal en los términos de la Ley 256 de 1996 y en protección del consumidor de acuerdo a las atribuciones previstas en el artículo 145 de la Ley 446 de 1998. Según la entidad interviniente, estas facultades jurisdiccionales excepcionales no se extienden a los eventos previstos en la Ley 1340 de 2009, en la Ley 155 de 1959 y en el Decreto 2153 de 1992, relativos a las prácticas restrictivas de la competencia, el control de operaciones de integración económica y la competencia desleal administrativa, que son funciones de carácter administrativo de contenido sancionatorio. 

2.12 Finalmente subraya la SIC, que siguiendo una interpretación sistemática de la Ley 1340 de 2009, las facultades en materia de protección de la competencia que da lugar a la constitución de la doctrina probable del artículo 24, son funciones eminentemente administrativas y no jurisdiccionales y por tanto concluye que la norma demandada es constitucional. 

V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN

1.1 En su concepto Nº 4911 de 23 de febrero de 2010, el Jefe del Ministerio Público le solicitó a la Corte Constitucional declararse inhibida para fallar porque los demandantes no señalaron razones suficientes por las cuales la expresión “Tres decisiones ejecutoriadas uniformes frente al mismo asunto, constituyen doctrina probable”, consagrada en el artículo 24 de la Ley 1340 de 2009, vulnere la Constitución. 

1.2 Después de señalar “las apreciaciones de los demandantes” sobre la posible vulneración de la Constitución por parte del apartado del artículo 24 de la Ley 1340 de 2009, la Procuraduría en su concepto dispone que, “no analizará los supuestos cargos de violación que según los accionantes recaen sobre las disposiciones acusadas en relación con el preámbulo y los artículos 113, 116, 228, 230, 234 y 235 de la Constitución Política, toda vez que se limitan a hacer mención de la inconstitucionalidad de la creación de la doctrina probable contenida en las decisiones ejecutoriadas de la Superintendencia de Industria y Comercio, que en sus pareceres alteran el diseño constitucional en una forma que rompe el equilibrio institucional al vincular a los jueces ordinarios con las decisiones de una autoridad administrativa”.

1.3 El Ministerio Público considera que, “Los accionantes en sus señalamientos no mencionan motivos que puedan constituir una argumentación lógica entre las expresiones acusadas como inconstitucionales y las normas constitucionales que se consideran infringidas que amerite un pronunciamiento de fondo: tampoco mencionan porqué las decisiones administrativas de la Superintendencia de Industria y Comercio no pueden constituir precedentes superintendenciales, mucho menos las razones por las cuales tales precedentes son inconstitucionales…”.

1.4 Dice la Procuraduría en su concepto que en la demanda los accionantes no cumplen con los requisitos consagrados en el articulo 2 del Decreto 2067 de 2001, “…pues se limitan a efectuar unos señalamientos de manera desorganizada, sin acusar específicamente la expresión con la que se pueda desarrollar el juicio de constitucionalidad (…) Sobre este particular, la jurisprudencia ha precisado que la sustentación específica del concepto de violación, debe contener una carga mínima en cabeza del ciudadano que ejercita la acción de inconstitucionalidad, en la medida en que permite situar la controversia en el plano constitucional”. El Ministerio Público cita las Sentencias C-1052 de 2001, C-1256 de 2001, C-374 de 2002, C-370 de 2008, sobre la posibilidad de declararse inhibida por no establecerse claramente en la demanda el concepto de violación. 

1.5 No obstante la recomendación de inhibición, la Procuraduría considera que el precepto demandado desarrolla el principio y la garantía de la confianza legítima que posibilita la seguridad jurídica de los coasociados en las decisiones de la administración. Posteriormente cita dos sentencias de la Corte Constitucional en donde se especifica cuándo y de qué manera puede la Superintendencia de Industria y Comercio ejercer potestades jurisdiccionales. 

VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE

En virtud de lo dispuesto por el artículo 241, numeral 4º, de la Constitución, la Corte Constitucional es competente para conocer de las acciones de inconstitucionalidad contra las Leyes de la República.

1. Problema jurídico 

1.1 El problema jurídico a resolver consiste en establecer si el apartado del artículo 24 de la Ley 1340 de 2009 que establece que “Tres decisiones ejecutoriadas uniformes frente al mismo asunto, constituyen doctrina probable”, vulnera el Preámbulo y los artículos 113, 116, 228, 230, 234 y 235 de la Constitución Política (C.P.) porque, a juicio de los demandantes, la jurisdicción ordinaria podría quedar sometida a los criterios dados por una entidad administrativa, la Superintendencia de Industria y Comercio, cuando ésta cumpla funciones jurisdiccionales en materia de competencia desleal y protección al consumidor. 

1.2 Para solucionar el problema jurídico planteado la Corte desarrollará tres puntos: (i) En primer lugar, teniendo en cuenta los cargos de inconstitucionalidad planteados por los actores, determinará qué tipo de competencias son las que se delegan en la Ley 1340 de 2009 a la Superintendencia de Industria y Comercio (SIC), para verificar el ámbito de aplicación de la Ley y determinar si se trata de competencias meramente administrativas o si puede dar lugar a competencias jurisdiccionales. En segundo lugar, (ii) verificará si el apartado del artículo 24 demandado se puede extender a las competencias jurisdiccionales sobre competencia desleal y protección del consumidor de la Ley 446 de 1998 y el artículo 48 del Decreto 2153 de 1992, respectivamente. (iii) Por último se realizarán una serie de consideraciones en torno a la doctrina probable del artículo 24 de la Ley 1340 de 2009 y se resolverá el caso concreto. 

2. Análisis de los cargos planteados en la demanda. Competencias delegadas a la Superintendencia de Industria y Comercio (SIC) en la Ley 1340 de 2009

En este apartado la Corte estudiará, a partir de los cargos planteados por la demanda, el ámbito de aplicación de la Ley 1340 de 2009, para establecer si las competencias que se delegan a la Superintendencia de Industria y Comercio (SIC) son competencias meramente administrativas o también implica competencias jurisdiccionales. El análisis de este punto se va a desarrollar en dos partes. En primer lugar (2.1), la síntesis de los cargos planteados por los demandantes con relación a la inconstitucionalidad del apartado del artículo 24 de la Ley 1340 de 2009 sobre doctrina probable; en segundo término (2.2), la Corte estudiará las competencias que la Ley 1340 establece para la SIC y así determinar el ámbito de aplicación de la Ley y si se trata de competencias meramente administrativas o si también implican competencias jurisdiccionales, como indican los demandantes. En desarrollo de este punto, la Corte analizará las motivaciones de la ley y el trámite legislativo de ésta. Así mismo, a través de una interpretación sistemática, se estudiará el ámbito de aplicación de la Ley y se determinará si las competencias otorgadas a la SIC corresponden únicamente a facultades administrativas o si se extiende a las facultades jurisdiccionales, para así establecer si los cargos planteados por los demandantes están fundamentados. 

2.1 Análisis de los cargos planteados por los demandantes con relación a la inconstitucionalidad del apartado del artículo 24 de la Ley 1340 de 2009 sobre doctrina probable. Antecedentes legislativos e interpretación sistemática

2.1.1 En este apartado la Corte sintetizará los cargos planteados por los demandantes para verificar cuáles son las razones de inconstitucionalidad que se señalan con relación al apartado del artículo 24 de la Ley 1340 de 2009. Como observa la Procuraduría en su concepto, la demanda y la corrección de ésta carecen de elementos de claridad, certeza, especificidad y congruencia. Sin embargo, con base en el principio pro actione, pasa la Corte a determinar cuáles son los cargos de inconstitucionalidad que mínimamente establecen los demandantes en sus escritos. 

2.1.2 En primer lugar, los demandantes consideran que el apartado del artículo 24 titulado “Doctrina Probable y Legítima Confianza” de la Ley 1340 de 2009 que establece que, “(…) Tres decisiones ejecutoriadas uniformes frente al mismo asunto, constituyen doctrina probable”, es inconstitucional porque vulnera el derecho de la paz contenido en el Preámbulo, y los artículos 113, 116, 228, 230, 234 y 235 de la Constitución Política de Colombia. 

2.1.3 De las distintas referencias a los artículos constitucionales se pueden desprender dos razones sobre la inconstitucionalidad del apartado de la norma demandada:

i) En primer lugar, lo que tiene que ver con la independencia y autonomía de los poderes públicos en consonancia con su colaboración armónica, contemplada en el artículo 113 de la C.P. Este cargo lo relacionan los demandantes con la supuesta vulneración del artículo 228 de la C.P que establece que las “decisiones de la administración de justicia son independientes”, y el artículo 230 de la C.P que dispone que “los jueces en sus providencias, sólo están sometidos al imperio de la ley”. Aunque los actores son conscientes que el artículo 116 de la Constitución establece la posibilidad de que se otorguen facultades jurisdiccionales a la administración, y especialmente a las Superintendencias, en temas puntuales, insisten en que con la posibilidad de otorgar competencias jurisdiccionales a la administración se vulneraría dicho articulo ya que, “no se puede pretender que las funciones jurisdiccionales se transformen en una usurpación de funciones en cabeza de la Jurisdicción Ordinaria”. En este sentido los demandantes indican que como la Ley 1340 de 2009 no distinguió si se trata de funciones administrativas o jurisdiccionales, “en principio debe entenderse que el legislador se refirió a ambas”. De otra parte, subrayan con ejemplos que según los artículos 143 y 144 de la Ley 446 de 1998 y el artículo 48 del Decreto 2153 de 1992 en materia de competencia desleal y protección del consumo, respectivamente, la SIC tiene facultades jurisdiccionales a prevención con la Jurisdicción Ordinaria. Por este hecho, la vinculación a la Doctrina Probable del artículo 24 daría lugar a que las decisiones de la SIC vincularán en “grado leve” a la Jurisdicción ordinaria, convirtiéndose en un “Caballo de Troya” ya que la rama ejecutiva terminaría incidiendo en la jurisdiccional. 

ii) Por otra parte, los demandantes estiman que el apartado del artículo 24 de la Ley 1340 de 2009 vulneraría los artículos 234 y 235 de la C.P, que disponen que “La Corte Suprema de Justicia es el máximo tribunal de la jurisdicción ordinaria” y las funciones de ésta. Según los actores, y teniendo en cuenta la Sentencia C-836 de 2001, la posibilidad de crear doctrina probable debe darse por vía constitucional y no legal y en el caso concreto consideran que el artículo demandado da lugar a un despropósito de la “Doctrina Probable”, ya que se establecerían dos instituciones que tendrían la posibilidad de crear dicha doctrina en temas sobre la competencia y el consumo, circunstancia que crearía inseguridad jurídica y violación del principio de igualdad. Este hecho, vulneraría principio constitucional de la paz que se encuentra inserto en el Preámbulo, ya que a juicio de los demandantes no habría estabilidad jurídica ni se respetaría la confianza legítima de los administrados. 

2.1.4 Para resolver estos dos cargos de inconstitucionalidad en el siguiente acápite, la Corte analizará las competencias delegadas a la Superintendencia de Industria y Comercio (SIC) por la Ley 1340 de 2009. Dicho análisis se realizará teniendo en cuenta los antecedentes legislativos y la interpretación sistemática de la ley, para establecer si ésta podría dar lugar a que se confieran competencias jurisdiccionales o si por el contrario las facultades que se establecen atañen únicamente a competencias administrativas. 

2.2 Competencias delegadas a la Superintendencia de Industria y Comercio (SIC) por la Ley 1340 de 2009. Antecedentes legislativos e interpretación sistemática de la Ley. 

Este acápite se dividirá en dos partes. En primer lugar, (2.2.1) la Corte realizará la exposición de los antecedentes legislativos y los objetivos de la Ley 1340 de 2009, para determinar cuáles fueron las motivaciones del legislador en relación con las competencias que establece la ley para la Superintendencia de Industria y Comercio; en segundo término (2.2.2), la Corte por intermedio de una interpretación sistemática establecerá si se pueden deducir competencias jurisdiccionales en la Ley 1340 de 2009 o si éstas son meramente administrativas. 
2.2.1 Exposición de los antecedentes de la Ley 1340 de 2009 y la intención de establecer competencias eminentemente administrativas en materia de regulación y protección de la libre competencia
2.2.1.1 En la Exposición de Motivos de la Ley 1340 de 2009 se dice que ésta se expide en desarrollo del artículo 333 de la C.P., en donde se establece que “La actividad económica y la iniciativa privada son libres, dentro de los límites del bien común (…) El Estado, por mandato de la ley, impedirá que se obstruya o se restrinja la libertad económica y evitará o controlará cualquier abuso que personas o empresas hagan de su posición dominante en el mercado nacional. La ley determinará el alcance de la libertad económica cuando así lo exijan el interés social, el ambiente y el patrimonio cultural de la Nación”. 
2.2.1.2 Igualmente, se establece que la Ley tiene como objetivo garantizar la libre competencia, la protección contra el abuso de la posición dominante, así como el control previo de las integraciones empresariales. Por otra parte, se dice que sobre esta materia ya se habían expedido la Ley 155 de 1959 como instrumento antimonopolios, para evitar el abuso de la posición de mercado o las prácticas colusorias tendientes a adquirir posición dominante en el mercado en detrimento de potenciales competidores y en últimas de los consumidores, y el Decreto 2153 de 1992 que creó la Superintendencia de Industria y Comercio y posibilitó que la Ley 155 se pusiera en práctica y se estableciera “una cultura de la libre competencia en Colombia”.
2.2.1.3 Con el proyecto de ley que dio lugar a la aprobación de la Ley 1340 de 2009, se pretende dotar de competencias a la Superintendencia de Industria y Comercio para que conozca de forma privativa de las prácticas comerciales restrictivas, de la promoción de la competencia y de la integraciones empresariales y así se pueda establecer en Colombia una entidad única y especializada que conozca de los asuntos sobre la libre competencia. 

2.2.1.4 Con la aprobación definitiva de la Ley 1340 el 24 de julio de 2009 se concreta esta aspiración y en el artículo 6º titulado “Autoridad Nacional de protección de la competencia” se dispone que, “La Superintendencia de Industria y Comercio conocerá en forma privativa de las investigaciones administrativas, impondrá las multas y adoptará las demás decisiones administrativas por infracción a las disposiciones sobre protección de la competencia, así como en relación con la vigilancia administrativa del cumplimiento de las disposiciones sobre competencia desleal” (Negrillas fuera del texto). Con esta Ley se logra centralizar en la SIC las funciones para garantizar la libre competencia que ejercían otras Superintendencias y entidades como las Comisiones de Regulación de Energía y Gas, CREG; de Telecomunicaciones, de Agua y Saneamiento Básico, que daban lugar a que se presentaran múltiples regulaciones y que se diera una falta de consistencia en la normatividad sobre la materia. 

2.2.1.5 Si bien es cierto, el proyecto original de la Ley 1340 contemplaba en el artículo 4º aspectos relacionados con las facultades jurisdiccionales de la SIC en materia de protección de la libre competencia, en donde se establecía que se le asignaban funciones jurisdiccionales, “para resolver conflictos surgidos con ocasión de la violación de las disposiciones sobre actos, acuerdos y abusos de posición dominante descritos en las normas sobre prácticas comerciales restrictivas y promoción de la competencia de que trata la Ley 155 de 1959, el Decreto 2153 de 1992…”, y que en el artículo 5º del mismo proyecto se establecía que se podrían intentar “a prevención” ante la SIC o ante los Jueces Civiles del Circuito las mismas acciones previstas para la infracción o inminencia de infracción de las normas sobre competencia desleal, lo cierto es que desde el primer debate en el Senado se eliminó dicha posibilidad, siguiendo las recomendaciones de la misma Superintendencia que encontraba inconveniente establecer funciones jurisdiccionales en materia de protección de la libre competencia a esta entidad.

2.2.1.6 No obstante lo anterior, en la ponencia para segundo debate en la Cámara de Representantes se quiso incorporar nuevamente Facultades Jurisdiccionales en materia de promoción de la competencia y prácticas comerciales restrictivas. En este artículo se proponía seguir el mismo procedimiento previsto para la resolución jurisdiccional en los casos de competencia desleal, y se dijo que “Podría contemplarse la posibilidad de otorgar a la SIC funciones jurisdiccionales en materia de prácticas comerciales restrictivas, como ya las tiene con respecto a las prácticas de competencia desleal” . Esta proposición finalmente no fue aprobada.

2.2.1.7 Por otra parte, se debe tener en cuenta que durante el trámite del proyecto de ley que dio lugar a la aprobación de la Ley 1340, se subrayó constantemente la necesidad de dotar de consistencia y seguridad jurídica al sistema unificado de protección de la competencia mediante la interpretación uniforme de las decisiones. En este sentido en el primer debate de la Cámara de Representantes fue incluido el artículo 24, sobre la Doctrina Probable y la legítima confianza con la siguiente redacción: “La Superintendencia de Industria y Comercio deberá expedir y actualizar periódicamente un compendio de la doctrina con respecto a la protección de la competencia. Obrar de acuerdo con la doctrina vigente de la Superintendencia será entendido como causal eximiendo [sic] de responsabilidad administrativa”. Las motivaciones de la incorporación de dicho artículo se dieron con base en la idea de que la Superintendencia de Industria y Comercio debería mantener la doctrina actualizada, “como actualmente se hace en la Superintendencia Financiera con mucho éxito y se consagra como una causal eximiente [sic] de responsabilidad, haber actuado de conformidad con la doctrina publicada por la autoridad de supervisión”.

2.2.1.8 Siguiendo esta primera iniciativa, constata la Corte que en la ponencia para segundo debate que se dio en la Cámara de Representantes, se estableció en el Título IV del Proyecto de Ley el artículo 24 titulado “Doctrina Probable y Legítima confianza”, con la redacción finalmente aprobada, en donde se dice que, “La Superintendencia de Industria y Comercio deberá compilar y actualizar periódicamente las decisiones ejecutoriadas que se adopten en las actuaciones de protección de la competencia. Tres decisiones ejecutoriadas uniformes frente al mismo asunto, constituyen doctrina probable”. En el proyecto de inclusión del artículo se dice que el propósito de dicho artículo es, “… evitar los abusos en que podía incurrir la autoridad al concebirse muy general la redacción de la norma y antes de perseguir la seguridad jurídica para los actores en el mercado conseguir una inestabilidad normativa”.

2.2.1.9 Finalmente se subraya en el numeral 1º del Informe de Conciliación de la Ley que en esta se “1. Definió más claramente el ámbito de aplicación de la ley y aclaró que los propósitos de la aplicación del régimen de protección de la competencia se refieren a aquellos que determinan la apertura de un procedimiento administrativo y no a un juicio de ilicitud o no de la conducta”. Del mismo modo, se especifica en el numeral 7º del Informe que, “7. Se incluye un artículo relativo a la doctrina probable y a la legítima confianza que genera esta entre los usuarios del sistema”. 

2.2.1.10 En suma, la Corte constata, que teniendo en cuenta el trámite legislativo la inclusión del artículo 24 sobre doctrina probable y legítima confianza en la Ley 1340 de 2009, se dio para fortalecer la seguridad jurídica del sistema de protección a la libre competencia en lo que se refiere únicamente a la competencia administrativa de la SIC. Si bien es cierto, en el proyecto de Ley presentado en una primera instancia en el Senado y luego en el primer debate de la Cámara se quiso dotar de facultades jurisdiccionales a la Superintendencia de Industria y Comercio, en materia de protección de la libre competencia y prohibición del abuso de la posición dominante, finalmente el legislador optó por acatar la recomendación de la SIC en que solo se dotara a ésta entidad de competencias administrativas y no jurisdiccionales en materia de protección de la libre competencia. Así mismo, se constató, que la incorporación del artículo 24 sobre doctrina probable se estableció con miras a dar consistencia y seguridad jurídica al sistema unificado de la protección de la competencia en sede administrativa, para evitar abusos en la interpretación de las normas debido a su generalidad. En el siguiente apartado la Corte, a través del análisis sistemático de la Ley 1340 de 2009, analizará si en la redacción definitiva de la ley se establecieron competencias eminentemente administrativas como se infiere del análisis del trámite legislativo.

2.2.2 Interpretación sistemática de la Ley 1340 de 2009 para verificar el ámbito de aplicación de la Ley y determinar si las competencias atribuidas a la SIC son eminentemente administrativas 

Una vez comprobado que en el trámite legislativo se quiso establecer competencias eminentemente administrativas a la SIC, la Corte estudiará, a través de una interpretación sistemática el ámbito de aplicación de la Ley y determinará si las competencias atribuidas finalmente a la Superintendencia de Industria y Comercio en la Ley 1340 de 2009 son meramente administrativas o si se pueden deducir de alguno de sus artículos competencias jurisdiccionales. Este análisis será determinante para verificar el cargo de si el apartado del artículo 24 demandado puede dar lugar a la violación del principio de separación de poderes, y del presupuesto de que la Corte Suprema de Justicia es la instancia de cierre de la Jurisdicción Ordinaria, como afirman los actores en su demanda. 

2.2.2.1 La Ley 1340 de 2009 “Por medio de la cual se dictan normas en materia de protección de la competencia” se dividió en seis (6) Títulos: el primero titulado “Disposiciones Generales”, el segundo “Integraciones Empresariales”, el tercero “Prácticas restrictivas de la competencia”, el cuarto “Disposiciones Procedimentales”, el quinto “Régimen sancionatorio” y el sexto “Disposiciones complementarias”. Esta organización de la Ley responde a las motivaciones del proyecto que se refieren a modificar las competencias de la SIC, estableciendo una autoridad única que regule la libre de competencia.

2.2.2.2 Como ya se había dicho, la Ley 1340 de 2009 unifica en la Superintendencia de Industria y Comercio, la vigilancia, control y sanción de las prácticas que atenten contra la libre competencia. Dichas atribuciones se refieren a la apertura de investigaciones, a las sanciones mediante multas, a la aprobación u objeción de integraciones empresariales, y a los beneficios por colaboración con la autoridad que dan lugar a la expedición de resoluciones y órdenes y en general de actos administrativos.

2.2.2.3 Por otra parte, y en cuanto al ámbito de aplicación de la Ley 1340, hay que tener en cuenta que de acuerdo con el artículo 2º se adiciona el artículo 46 del Decreto 2153 de 1992 con un segundo inciso que establece que, “Las disposiciones sobre protección de la competencia abarcan lo relativo a prácticas comerciales restrictivas, esto es acuerdos, actos y abusos de posición de dominio, y el régimen de integraciones empresariales…” (Negrillas fuera del texto). Sin embargo, se tiene que complementar esta norma con el artículo 6º de la misma Ley que establece que la “Superintendencia de Industria y Comercio conocerá en forma privativa de las investigaciones administrativas, impondrá las multas y adoptará las demás decisiones administrativas por infracción a las disposiciones sobre protección de la competencia, así como en relación con la vigilancia administrativa del cumplimiento de las disposiciones sobre competencia desleal” (Negrillas fuera del texto).

2.2.2.4 Como se explica en las Sentencias C- 624 de 1998, C- 815 de 2001 y C- 228 de 2010 la libre competencia consiste en “la posibilidad de acceso al mercado por parte de los oferentes”, y en garantizar la “ausencia de barreras de entrada o de otras prácticas restrictivas que dificulten el ejercicio de una actividad económica lícita”.Teniendo en cuenta lo anterior la Corte considera que el ámbito de aplicación de la Ley 1340 no solamente se extiende a las prácticas comerciales restrictivas (acuerdos, actos y abusos de posición de dominio), y a la vigilancia del régimen de integraciones empresariales lesivas de la libre competencia, sino también a aquellas prácticas de competencia desleal en donde la SIC ejerce vigilancia administrativa. En este sentido se acogería una definición de la competencia entendida como la “libre y leal competencia” que consiste en regular todas aquellas prácticas que pueden ser lesivas a la libre concurrencia, entre ellas la competencia desleal. 

2.2.2.5 Por otro lado, en lo que tiene que ver con las competencias atribuidas a la SIC ya se había concluido en el análisis del trámite legislativo, que no se incluyeron potestades jurisdiccionales a ésta entidad para garantizar la libre competencia. Esta primera conclusión se complementa con los artículos de la Ley que se refieren a las competencias administrativas de la SIC, especialmente los artículos 3, 6, 10 en donde específicamente se establece que las actuaciones de la SIC en materia de protección y garantía de la libre competencia es eminentemente administrativa y no jurisdiccional. En un análisis pormenorizado de los artículos señalados verifica la Corte lo siguiente: 

- Que el artículo 3 establece que los “Propósitos de las actuaciones administrativas” son “Velar por la observancia de las disposiciones sobre protección de la competencia; atender las reclamaciones o quejas por hechos que pudieren implicar su contravención y dar trámite a aquellas que sean significativas…”(Negrillas fuera del texto). 

- Que el artículo 6 dispone que la Superintendencia de Industria y Comercio, “…conocerá en forma privativa de las investigaciones administrativas, impondrá las multas y adoptará las demás decisiones administrativas por infracción a las disposiciones sobre protección de la competencia…” (Negrillas fuera del texto).

 - Que con relación a la competencia desleal, el artículo 6º de la Ley 1340 específicamente subraya que la SIC conocerá de forma privativa lo que tiene que ver con la “vigilancia administrativa” (Negrillas fuera del texto).

- Que el artículo 10 que regula el procedimiento para obtener el pronunciamiento previo de la SIC en relación con una operación de integración se titula “Procedimiento administrativo en caso de integraciones empresariales” (Negrillas fuera del texto).

2.2.2.6 Por otra parte, y en particular con relación al artículo 24 demandado, constata la Corte que se encuentra inserto en el Título IV de la Ley sobre “Disposiciones procedimentales” que se refieren a la Publicación de las actuaciones administrativas (art. 17), Medidas cautelares (art. 18), Intervenciones de terceros (art. 19), Actos de trámite (art. 20), Vicios y otras irregularidades del proceso (art. 21), Contribución al seguimiento (art. 22), Notificaciones y comunicaciones (art. 23). En todos los artículos del Titulo IV de la Ley 1340 se hace referencia a procedimientos eminentemente administrativos en donde la SIC emite actos administrativos. En el análisis de dichos artículos verifica la Corte puntualmente:

- Que el artículo 17 que establece que en las investigaciones que realice en torno a la protección de la competencia podrá realizar la “Publicación de las actuaciones administrativas” (Negrillas fuera del texto).

- Que el artículo 18 establece que se podrán adoptar “Medidas cautelares” para ordenar la suspensión inmediata de conductas que puedan resultar contrarias a las normas sobre protección de la competencia, “siempre que se considere que de no adoptarse tales medidas se pone en riesgo la efectividad de una eventual decisión sancionatoria” (Negrillas fuera del texto).

- Que el artículo 19 que establece la posibilidad de intervención de terceros interesados en el proceso de investigación por prácticas comerciales restrictivas, caso en el cual “ (…) podrán, dentro de los quince (15) días hábiles posteriores a la publicación de la apertura de la investigación, intervenir aportando las consideraciones y pruebas que pretendan hacer valer para que la Superintendencia de Industria y Comercio se pronuncie en uno u otro sentido (…) La Superintendencia de Industria y Comercio dará traslado a los investigados, de lo aportado por los terceros mediante acto administrativo en el que también fijará un término para que los investigados se pronuncien sobre ellos…”(Negrillas fuera del texto).

- Que el artículo 20 establece que, “Para efectos de lo establecido en el artículo 49 del Código Contencioso Administrativo todos los actos que se expidan en el curso de las actuaciones administrativas de protección de la competencia son de trámite, con excepción del acto que niegue pruebas” (Negrillas fuera del texto).

- Que el artículo 21 establece que cuando se presenten vicios u otras irregularidades en el proceso, “… se tendrán por saneados si no se alegan antes del inicio del traslado al investigado del informe al que se refiere el inciso 3o del artículo 52 del Decreto 2153 de 1992. Si ocurriesen con posterioridad a este traslado, deberán alegarse dentro del término establecido para interponer recurso de reposición contra el acto administrativo que ponga fin a la actuación administrativa”. Del mismo modo se establece que, “Cuando se aleguen vicios u otras irregularidades del proceso, la autoridad podrá resolver sobre ellas en cualquier etapa del mismo, o en el mismo acto que ponga fin a la actuación administrativa” (Negrillas fuera del texto).

- Que en el articulo 22 sobre “Contribución al Seguimiento”, que se refieren al pago por el seguimiento que hace la SIC al aceptar las garantías para el cierre de investigación por presuntas prácticas restrictivas de la competencia y autorizar una operación de integración empresarial condicionada al cumplimiento de obligaciones particulares por parte de los interesados, se determinarán anualmente mediante resolución. 

- Por último, que el articulo 23 sobre notificaciones y comunicaciones, establece que, “Las resoluciones de apertura de investigación, la que pone fin a la actuación y la que decide los recursos de la vía gubernativa, deberán notificarse personalmente conforme al Código Contencioso Administrativo. De no ser posible la notificación personal, el correspondiente edicto se fijará por un plazo de tres (3) días. Los demás actos administrativos que se expidan en desarrollo de los procedimientos previstos en el régimen de protección de la competencia, se comunicarán a la dirección que para estos propósitos suministre el investigado o apoderado y, en ausencia de ella, a la dirección física o de correo electrónico que aparezca en el registro mercantil del investigado” (Negrillas fuera del texto).

2.2.2.7 En conclusión, en un análisis sistemático de la Ley 1340 de 2009 y en particular del Título IV, en donde se encuentra inserto el artículo objeto de esta demanda, se verifica que el ámbito de aplicación de la Ley se extiende no solo a aquellas prácticas relacionadas con la libre competencia, es decir con la prohibición de prácticas restrictivas e integraciones empresariales lesivas a la libre concurrencia, sino también, por vía del artículo 6º, a la regulación de la vigilancia administrativa de la competencia desleal. Por otra parte, la Corte concluye que no se observa ninguna norma que establezca competencias jurisdiccionales a la SIC en el ámbito de la Ley. Por ende, no se evidencia que se esté violando el principio de separación de poderes, que aducen los actores, porque los actos que emite la entidad en su labor de vigilancia, control y protección de la libre y leal competencia son meramente administrativos. Tampoco se vulneraría con este precepto, que la Corte Suprema de Justicia sea el máximo tribunal de la Justicia Ordinaria, ya que la doctrina probable del artículo 24 se aplicaría solamente a las actuaciones administrativas contempladas en la Ley 1340. 

2.2.2.8 Empero, y en aras de establecer si, como afirman los actores en la interpretación del apartado del artículo 24, se puede inferir que la obligación de seguir el precedente de la doctrina probable se extiende a las facultades jurisdiccionales de la SIC en materia de competencia desleal y a la protección del consumidor contemplada en los artículos 143, 144 y 147 de la Ley 446 de 1998, así como al artículo 48 del Decreto 2153 de 1992, respectivamente, pasa la Corte a analizar en el siguiente acápite si el apartado del artículo demandado se extiende a dichas actuaciones. 

3. Análisis de si el apartado del artículo 24 demandado se puede extender a las competencias jurisdiccionales sobre competencia desleal y protección del consumidor de la Superintendencia de Industria y Comercio

Aunque existe una primera conclusión acerca de que el precepto demandado no vulnera el principio de separación de poderes, ni el que indica que la Corte Suprema de Justicia sea el máximo tribunal de la jurisdicción ordinaria, debido a que la doctrina probable del artículo 24 se establece solo para las competencias administrativas que se consagran en la Ley 1340 de 2009, la Corte pasa a analizar si dicha norma se puede hacer extensiva, como arguyen los demandantes, a las facultades jurisdiccionales de la SIC, en lo que atañe a la competencia desleal de los artículos 143, 144 y 147 de la Ley 446 de 1998 y a la protección del consumidor del numeral 1º del artículo 48 del Decreto 2153 de 1992.

En la demanda se establece que como el apartado del artículo 24 de la Ley 1340 de 2009 sobre doctrina probable no distingue “si trata de decisiones adoptadas por la Superintendencia de Industria y Comercio (SIC) en ejercicio de sus funciones administrativas o de sus funciones jurisdiccionales, en principio debe entenderse que el legislador se refirió a ambas”. En los siguientes numerales la Corte analizará la posible relación entre las normas sobre libre competencia, de carácter administrativo de la Ley 1340, y las atribuciones jurisdiccionales en materia de competencia desleal y protección al consumidor, para verificar si el apartado del artículo 24 sobre doctrina probable se extiende o no a dichas actuaciones. 

Para desarrollar esta temática el apartado se dividirá en dos. Por una parte, el análisis de la posible extensión de la doctrina probable del artículo 24 cuando la SIC cumple facultades jurisdiccionales y administrativas en materia de competencia desleal (3.1), y el análisis de la extensión del precepto demandado cuando la SIC cumple facultades jurisdiccionales y administrativas de protección al consumidor (3.2). 

3.1 Competencias jurisdiccionales y administrativas que cumple la SIC en materia de competencia desleal según los artículos 143, 144 y 147 de la Ley 446 de 1998 y posible extensión del artículo 24 de la Ley 1340 de 2009 sobre doctrina probable a dichas atribuciones 

3.1.1 Como se señala en la Intervención del Instituto de Derecho Procesal, la Superintendencia de Industria y Comercio cumple funciones administrativas y jurisdiccionales en el tema de la competencia desleal. Esta doble atribución es compleja y genera problemas de interpretación y aplicación normativa, como ya lo expuso la Corte en la Sentencia C- 649 de 2001 que estableció la constitucionalidad condicionada de los artículos 143 y 144 de la Ley 446 de 1998. 

3.1.2 En dicha Sentencia, siguiendo una interpretación conforme a la Constitución, se dijo que “…en las normas se atribuyen funciones de tipo administrativo y de tipo jurisdiccional; y que éstas últimas, serán forzosamente las mismas que desarrollan los jueces de la República en virtud de lo dispuesto en la Ley 256 de 1996”. Del mismo modo, se estableció que, “… no es incompatible el ejercicio simultáneo de funciones administrativas y judiciales por parte de las Superintendencias, siempre y cuando no se lesionen los derechos de los sujetos procesales ni se comprometa la imparcialidad del funcionario que está administrando justicia” (Negrillas fuera del texto).

3.1.3 En la misma Sentencia se dispuso que para garantizar la imparcialidad de los funcionarios en el cumplimiento de las facultades jurisdiccionales, “No podrá el mismo funcionario o despacho de la Superintendencia de Industria y Comercio, ejercer funciones jurisdiccionales respecto de casos de competencia desleal, en los cuales ya se hubiera pronunciado con anterioridad, con motivo del ejercicio de sus funciones administrativas de inspección, vigilancia y control en la materia. Tales funciones deben ser desarrolladas por funcionarios distintos, entre los cuales no medie relación alguna de sujeción jerárquica o funcional en lo que atañe al asunto que se somete a su conocimiento”

3.1.4 Por otra parte, en la Sentencia C-649 de 2001 se establece el deber de información de la SIC, sobre la naturaleza de las facultades que se está ejerciendo. Es decir que la entidad debe informar cuándo se inicien las investigaciones, si está cumpliendo atribuciones jurisdiccionales o administrativas, para que de esta manera las partes tengan conocimiento del proceso a que están siendo sometidos. Dice la Corte en esta Sentencia, que es “indispensable, que el ciudadano objeto de la investigación adelantada por la Superintendencia, se le haga saber claramente cuál función ejerce la entidad en cada caso: la jurisdiccional o la administrativa”. 

3.1.5 Siguiendo con la doble función en materia de competencia desleal que tiene la SIC, se tiene que diferenciar cuándo cumple dicha entidad funciones jurisdiccionales y cuándo cumple funciones administrativas. En cuanto a las funciones jurisdiccionales que se le atribuyen a la SIC en materia de competencia desleal, se debe tener en cuenta que éstas se otorgan con base en el inciso tercero del artículo 116 de la C.P que establece que, “Excepcionalmente la ley podrá atribuir función jurisdiccional en materias precisas a determinadas autoridades administrativas…”. 

3.1.6 Con base en esta disposición en los artículos 143, 144 y 147 de la Ley 446 de 1998 se otorgan facultades “a prevención” en materia de competencia desleal. Es decir que las acciones declarativa y de condena, y la acción preventiva o de prohibición consagrada en el artículo 20 de la Ley 256 de 1996 se pueden tramitar, o bien ante la Superintendencia de Industria y Comercio, o bien ante los Jueces Especializados en Derecho Comercial o los Jueces Civiles del Circuito, en ambos casos mediante el procedimiento abreviado. 

3.1.7 En cuanto a las funciones administrativas, el artículo 143 de la Ley 446 de 1998 establece que, “la Superintendencia de Industria y Comercio tendrá respecto de las conductas constitutivas de la competencia desleal las mismas atribuciones señaladas legalmente en relación con las disposiciones relativas a promoción de la competencia y prácticas comerciales restrictivas”. Esta remisión expresa que se hace a las normas relativas a la promoción de la competencia y prácticas comerciales restrictivas, da lugar a que en el desarrollo de dichas facultades se tenga en cuenta por parte de la entidad supervisora la Ley 155 de 1959, el Decreto 2153 de 1992 y la Ley 1340 de 2009, en donde se inserta el apartado del artículo 24 sobre doctrina probable objeto de la presente demanda. 

3.1.8 Sin embargo, hay que tener en cuenta que en la interpretación de la extensión de la aplicación de la doctrina probable del artículo 24 de la Ley 1340 a la materia de competencia desleal, se debe relacionar con el artículo 6º de la misma ley que establece que, “La Superintendencia de Industria y Comercio conocerá en forma privativa de las investigaciones administrativas (…) en relación con la vigilancia administrativa del cumplimiento de las disposiciones sobre competencia desleal”. En efecto, se recuerda que, teniendo en cuenta la interpretación sistemática del apartado del artículo 24 sobre doctrina probable, conlleva a que ésta solo podría ser aplicada en materia de competencia desleal en lo que atañe a la facultad de vigilancia administrativa que tiene la SIC y no a las facultades jurisdiccionales, por la expresa identificación de las funciones que hace el artículo 6º de la Ley 1340. 

3.1.9 En suma, la Corte encuentra que en materia de competencia desleal el apartado del artículo 24 de la Ley 1340 de 2009 que establece que, “Tres decisiones ejecutoriadas uniformes frente al mismo asunto, constituyen doctrina probable”, solo puede ser aplicado a las competencias administrativas de la SIC y no se extiende a las atribuciones jurisdiccionales, por expresa identificación de las funciones que hace el artículo 6º de la Ley 1340. 

3.2 Competencias jurisdiccionales y administrativas que cumple la SIC en materia de protección al consumidor por publicidad contraria a la libre competencia del numeral 1º del artículo 48 del Decreto 2153 de 1992 y la posible extensión del artículo 24 de la Ley 1340 de 2009 sobre doctrina probable a dichas atribuciones

Como se analizó anteriormente, los demandantes alegan que teniendo en cuenta el numeral 1º del artículo 48 del Decreto 2153 de 1992 que establece que, “…se considera contrarios a la libre competencia (…) 1. Infringir las normas sobre publicidad contenidas en el estatuto de protección al consumidor”, se puede dar una extensión de la doctrina probable del artículo 24 de la Ley 1340 de 2009 a las facultades jurisdiccionales de la SIC en esta materia. Esta circunstancia, según los demandantes, vulneraría el principio de separación de poderes contenido en el artículo 113 de la C.P., la independencia de las decisiones judiciales del artículo 228 de la C.P y el artículo 234 de la C.P en donde se establece que la Corte Suprema de Justicia es el máximo tribunal de la jurisdicción ordinaria. Para determinar la posible extensión del artículo 24 sobre doctrina probable pasa la Corte a analizar las competencias jurisdiccionales y administrativas que cumple la SIC en materia de protección al consumidor. 

3.2.1 En protección al consumidor, al igual que en competencia desleal, la Superintendencia de Industria y Comercio tiene facultades administrativas y jurisdiccionales. Este hecho puede dar lugar a que se presenten problemas de interpretación y se confundan los aspectos sustanciales y procesales de cada una de las áreas. Con relación al marco normativo que tiene la SIC en materia de protección al consumidor se destaca el Decreto 3466 de 1982, Estatuto de Protección al Consumidor, y el artículo 145 de la Ley 446 de 1998 específicamente en materia de atribuciones jurisdiccionales.

3.2.2 El artículo 145 de la Ley 446 de 1998 establece que, “La Superintendencia de Industria y Comercio ejercerá, a prevención, las siguientes atribuciones en materia de protección del consumidor (…) 

a) Ordenar el cese y la difusión correctiva, a costa del anunciante, en condiciones idénticas, cuando un mensaje publicitario contenga información engañosa o que no se adecue a las exigencias previstas en las normas de protección del consumidor; 

b) Ordenar la efectividad de las garantías de bienes y servicios establecidas en las normas de protección del consumidor, o las contractuales si ellas resultan más amplias; 

c) Emitir las órdenes necesarias para que se suspenda en forma inmediata y de manera preventiva la producción, la comercialización de bienes y/o el servicio por un término de treinta (30) días, prorrogables hasta por un término igual, mientras se surte la investigación correspondiente, cuando se tengan indicios graves de que el producto y/o servicio atenta contra la vida o la seguridad de los consumidores; 

d) Asumir, cuando las necesidades públicas así lo aconsejen, las investigaciones a los proveedores u organizaciones de consumidores por violación de cualquiera de las disposiciones legales sobre protección del consumidor e imponer las sanciones que corresponda” (Negrillas fuera del texto).

3.2.3 Sobre esta normatividad se subraya que en la Sentencia C-1071 de 2002, la Corte Constitucional dispuso que las facultades del artículo 145 de la Ley 446 de 1998 son jurisdiccionales porque en el encabezado del artículo se establece que la Superintendencia de Industria y Comercio “ejercerá a prevención” dichas atribuciones. Esta interpretación de la Corte, que se conjuga con los artículos 147 y 148 de la Ley 446, ha dado lugar a que en materia de protección al consumidor se pueda acudir a la jurisdicción ordinaria o ante la SIC en el ejercicio de funciones jurisdiccionales. 

3.2.4 El numeral 2º del artículo 14 del Decreto 3523 de 2009 establece que al Superintendente delegado para asuntos jurisdiccionales le corresponde, “Adelantar de acuerdo con el procedimiento legalmente aplicable, en única o primera instancia según corresponda de acuerdo con la cuantía, el trámite de los procesos que deban iniciarse en ejercicio de las funciones jurisdiccionales de protección al consumidor”. 

3.2.5 De conformidad con el artículo 148 de la Ley 446 de 1998 en el cumplimiento de las funciones jurisdiccionales en este campo, le corresponderá a la Superintendencia aplicar el procedimiento verbal sumario previsto en el Titulo XXIII del Libro 8o. del Código de Procedimiento Civil, y de acuerdo con la Sentencia C - 415 de 2002 corresponde el recurso de apelación de la decisión definitiva al “superior jerárquico del juez al cual desplazó la Superintendencia”.

3.2.6 En cuanto a las funciones administrativas, hay que tener en cuenta el numeral 1º del artículo 10º del Decreto 3523 de 2009 en donde se otorga facultades administrativas a la Dirección de la Protección del Consumidor, para realizar investigaciones de oficio o a petición de parte por la presunta violación de las disposiciones vigentes sobre la protección al consumidor. En este caso la SIC puede imponer medidas, órdenes, instrucciones y sanciones a través de resoluciones administrativas para la protección del consumidor. 

3.2.7 En lo que concierne a la extensión de la doctrina probable del artículo 24 a las funciones jurisdiccionales de protección del consumidor, subraya la Corte que si bien es cierto no se hace una remisión expresa en la Ley 1340 de 2009 al tema de la protección al consumidor, la indicación del numeral 1º del artículo 48 del Decreto 2153 de 1992 de que se entenderá contrario a la libre competencia, “infringir las normas sobre publicidad contenidas en el estatuto de protección al consumidor”, puede dar lugar a que se interprete que en la aplicación del artículo 145 de la Ley 446 de 1998 se debe acoger dicha disposición.

3.2.8 Sin embargo, como se analizaba en el punto 2 de esta providencia, la Ley 1340 de 2009, específicamente dispone que en ésta se otorgan especiales facultades en el tema de las investigaciones administrativas “por infracción a las disposiciones sobre protección de la competencia” (art. 6) para garantizar la libre concurrencia, evitar abusos de la posición dominante, la competencia desleal y prevenir integraciones empresariales que puedan ser lesivas para el mercado. Teniendo en cuenta este artículo, encuentra la Corte que no se puede interpretar que los términos procesales del Titulo IV de la Ley 1340, en donde se encuentra contenido el artículo 24 sobre doctrina probable, se pueden hacer extensivos a las facultades jurisdiccionales que tiene la SIC en materia de protección al consumidor del artículo 145 de la Ley 446 de 1998. 

3.2.9 Igualmente, se debe tener en cuenta que la extensión del artículo 48 del Decreto 2153 de 1992 que establece que se entenderá contrario a la libre competencia la “infracción de las normas sobre publicidad contenidas en el Estatuto de protección al Consumidor”, no da lugar a la interpretación de que todas las normas sobre protección al consumidor del Decreto 3466 de 1982 (Estatuto de Protección al Consumidor), se entienden como lesivas a la libre competencia, sino solamente aquellas referidas a las normas sobre publicidad que afecten la libre competencia. En este sentido la entidad supervisora debe tener en cuenta si la violación de las normas sobre publicidad tiene un impacto significativo sobre el mercado que determinen que la libre concurrencia se vea afectada. Es decir que se debe verificar por parte de la Entidad supervisora si con dicha práctica se esta afectando la posibilidad de acceso al mercado de los oferentes y las garantías del derecho colectivo del consumidor que se beneficia con la competencia. 

3.2.10 En suma, siguiendo la interpretación sistemática desarrollada en el punto 2 de esta providencia, en materia de protección al consumidor por publicidad contraria a la libre competencia y especialmente en lo que se refiere a la aplicación del numeral 1º del artículo 48 del Decreto 2153 de 1992 contenidas en el Estatuto del Consumidor, se puede entender que el artículo 24 de la Ley 1340 de 2009 se aplica únicamente en lo que tiene que ver con las competencias administrativas de la SIC y no a las competencias jurisdiccionales. Es decir que en este campo, como establece el artículo 6º de la Ley 1340 de 2009, la Superintendencia de Industria y Comercio podrá conocer de las investigaciones administrativas, imponer las multas y adoptar las demás decisiones administrativas por infracción de estas disposiciones. A contrario sensu, en lo que tiene que ver con las investigaciones jurisdiccionales que tiene la SIC en materia de protección al consumidor del artículo 145 de la Ley 446 de 1998, no se aplicará dicho precepto. 

3.2.11 Partiendo entonces de que en materia de competencia desleal y protección al consumidor por publicidad contraria a la libre competencia no se puede dar la extensión del artículo 24 de la Ley 1340 sobre doctrina probable a las facultades jurisdiccionales de la SIC, pasa la Corte a decidir el caso concreto. 

4. Consideraciones en torno a la doctrina probable del artículo 24 de la Ley 1340 de 2009

4.1 Una vez resuelto el problema jurídico relacionado con que la doctrina probable del artículo 24 de la Ley 1340 de 2009 no se extiende a las facultades jurisdiccionales que tiene la SIC, y que por ende no se está vulnerando, como indican los actores, el Preámbulo, ni los artículos 113, 116, 228, 230, 234 y 235 de la C.P., pasa la Corte a realizar una serie de reflexiones en torno a la doctrina probable de carácter administrativo que se establece en dicho articulo. En primer lugar se analizará, si el articulo 24 de la Ley 1340 de 2009, podría ir en contra el precedente que la Corte estableció en la Sentencia C - 836 de 2001 en la interpretación de los demandantes de que ésta sólo puede ser creada por vía constitucional. Resuelto este punto, la Corte realizará una serie de reflexiones en torno a la doctrina probable en sede administrativa.

4.2 Los actores en la demanda hacen referencias constantes al precedente de la Sentencia C- 836 de 2001 que declaró constitucional el articulo 4º de la Ley 169 de 1896 que consagra que, “Tres decisiones uniformes dadas por la Corte Suprema, como tribunal de casación, sobre un mismo punto de derecho, constituyen doctrina probable, y los jueces podrán aplicarla en casos análogos, lo cual no obsta para que la Corte varíe la doctrina en caso de que juzgue erróneas las decisiones anteriores”. Dicen los demandantes que la “fuerza normativa de la doctrina probable proviene de la autoridad constitucional” y que la potestad de crear doctrina probable se debe crear “por vía constitucional y no por vía legal”. 

4.3 En su intervención el Instituto de Derecho Procesal controvierte la opinión de los demandantes sobre este punto y consideran que “No existe norma constitucional que prohíba la observancia de los precedentes administrativos por parte de la administración. Estos por el contrario materializan los principios de igualdad, seguridad jurídica, buena fe y confianza legítima”. Por otra parte, considera que el apartado del articulo 24 sobre doctrina probable, lo que establece es la posibilidad que en sede administrativa se aplique la técnica del precedente en desarrollo de los principios de igualdad y seguridad jurídica. Del mismo modo, citando la Sentencia T- 545 de 2004, explica que hay que tener en cuenta que cuando se tenga que variar el precedente la entidad supervisora debe fundamentar su variación en razones y motivaciones suficientes que sustenten el cambio para evitar las modificaciones súbitas y descontextualizadas. 

4.4 Sobre estas consideraciones, la Corte estima que se debe precisar la correcta interpretación de la Sentencia C - 836 de 2001. Dicha Sentencia en el numeral 6º establece que la fuerza normativa de la doctrina probable dictada por la Corte Suprema de Justicia proviene,“(1) de la autoridad otorgada constitucionalmente al órgano encargado de establecerla y de su función como órgano encargado de unificar la jurisprudencia ordinaria; (2) de la obligación de los jueces de materializar la igualdad frente a la ley y de igualdad de trato por parte de las autoridades; (3) del principio de la buena fe, entendida como confianza legítima en la conducta de las autoridades del Estado; (4) del carácter decantado de la interpretación del ordenamiento jurídico que dicha autoridad ha construido, confrontándola continuamente con la realidad social que pretende regular”. 

4.5 Observa la Corte que esta serie de características que se especifican en el estudio de constitucionalidad del artículo 4º de la Ley 169 de 1896 pueden ser tenidos en cuenta en la interpretación del apartado del artículo 24 de la Ley 1340. En este caso la autoridad creada constitucionalmente por la vía del artículo transitorio 20 de la Constitución fue la Superintendencia de Industria y Comercio, que tiene el deber de vigilancia y control de la libre competencia en Colombia.

4.6 En este caso no es cierto, como afirman los demandantes, que la vinculación a la doctrina probable solo pueda ser creada por una norma constitucional. El articulo 4º de la Ley 169 de 1896, que vincula a la doctrina probable de la Corte Suprema de Justicia, tiene jerarquía legal y no constitucional, y se relaciona con principios constitucionales como el derecho a la igualdad (art. 13), confianza legítima, buena fe (art. 83) y seguridad jurídica. Por esta razón estima la Corte que la interpretación de los demandantes de que en la Sentencia C - 836 de 2001 se estableció que dicha doctrina solo puede ser establecida por la Constitución, es errada. 

4.7 La doctrina probable puede ser definida como una técnica de vinculación al precedente después de presentarse una serie de decisiones constantes sobre el mismo punto. Esta técnica tiene antecedentes en el derecho romano en lo que se llamaba la perpetuo similiter judicatarum. En Colombia, como se indica en la Sentencia C – 836 de 2001, la figura tuvo origen en la doctrina legal más probable, consagrada en el artículo 10º de la Ley 153 de 1887. Posteriormente en la Ley 105 de 1890 se especificó aun más los casos en que resultaba obligatorio para los jueces seguir la interpretación hecha por la Corte Suprema y cambió el nombre de doctrina legal más probable a doctrina legal. Finalmente en el artículo 4º de la Ley 169 de 1896 estableció el artículo vigente de la doctrina probable para la Corte Suprema de Justicia.

4.8 Considera la Corte, que con el apartado sobre doctrina probable del articulo 24 de la Ley 1340 de 2009, se establece la posibilidad de crear doctrina probable en sede administrativa, cuando se ejerce la facultad de supervisión, vigilancia y control en las investigaciones y resoluciones de la SIC en materia de protección a la libre competencia y la vigilancia administrativa de la competencia desleal. En ese caso lo que se presenta es una vinculación más formal al precedente administrativo que se desarrolla en consonancia con los principios constitucionales de igualdad, seguridad jurídica, buena fe y confianza legítima. En ese caso se debe aplicar la línea jurisprudencial de que la decisión que acoge la doctrina probable debe ser motivada, pero especialmente de que la vinculación a ésta, no debe ser óbice para que teniendo en cuenta el caso concreto, la entidad administrativa se pueda apartar de dicha doctrina motivando con razones suficientes el acto para evitar las modificaciones intempestivas y descontextualizadas.

4.9 En suma, la Corte estima que no existe prohibición constitucional para que a través de la Ley se pueda establecer la figura de la doctrina probable de carácter administrativo. Sin embargo, se debe tener en cuenta que la vinculación a la doctrina probable no elimina la posibilidad de que se pueda cambiar ésta por parte de la entidad supervisora en situaciones específicas, caso en el cual debe motivar el acto con razones suficientes para evitar la vulneración de los principios de igualdad, seguridad jurídica, buena fe y confianza legítima. 

5. Decisión del caso concreto 

5.1. Como ha comprobado la Corte, siguiendo una interpretación sistemática de la Ley 1340 de 2009, no se puede hacer extensiva la doctrina probable contenida en su artículo 24 – donde se inserta la frase normativa acusada – a las actuaciones jurisdiccionales que tiene la Superintendencia de Industria y Comercio en materia de competencia desleal y protección al consumidor por publicidad contraria a la libre competencia, y solo puede hacerse extensiva a las actuaciones administrativas que cumpla la SIC en ejercicio de éstas facultades.

5.2 En consecuencia, la Corte no encuentra fundados los cargos expuestos por los demandantes con relación a que con esta norma se pueda dar lugar a la vulneración del principio de separación de poderes contenido en el artículo 113 de la C.P., la excepcionalidad de atribuir funciones jurisdiccionales en materias específicas a las autoridades administrativas del art. 116 de la C.P., la independencia de las decisiones judiciales del artículo 228 de la C.P y los artículos 234 y 235 de la C.P. en donde se establece que la Corte Suprema de Justicia es el máximo tribunal de la jurisdicción ordinaria, ya que la doctrina probable del artículo demandado se aplica únicamente a las actuaciones administrativas de la SIC y no a las actuaciones jurisdiccionales. Por esta razón tampoco se podrá sustentar que dicho precepto vulnera el Preámbulo de la Constitución en lo que tiene que ver con el derecho de la paz y el artículo 230 de la C.P., ya que la aplicación del artículo 24 sobre doctrina probable se remitirá únicamente a las actuaciones administrativas y no a las potestades jurisdiccionales de la SIC. 

5.3 No obstante lo anterior, y debido a que se pueden presentar problemas de interpretación en la aplicación de la norma demandada por la doble función jurisdiccional y administrativa que cumple la SIC en materia de competencia desleal y protección al consumo, considera la Corte que resulta conveniente condicionar la interpretación del articulo 24 de la Ley 1340 de 2009, en el entendido de que la doctrina probable producida por la SIC “solo se aplicará a las actuaciones administrativas relacionadas con la libre competencia y la vigilancia administrativa de la competencia desleal”. 

5.4 Por otra parte, la Corte encuentra pertinente reiterar que teniendo en cuenta la Sentencia C-649 de 2001, existe un deber de información por parte de la Superintendencia de Industria y Comercio, para que en el momento de iniciar una investigación informe al ciudadano o la entidad investigada cuál función se esta ejerciendo y a qué procedimiento se encuentra sometido. 

6. Conclusiones del fallo

6.1 La Corte estima que el apartado del artículo 24 sobre doctrina probable y legítima confianza de la Ley 1340 de 2009 que establece que “Tres decisiones ejecutoriadas uniformes frente al mismo asunto, constituyen doctrina probable”, es constitucional. 

6.2 La Corte resolvió el problema jurídico de si dicha norma puede vulnerar el Preámbulo y los artículos 113, 116, 228, 230, 234 y 235 de la Constitución Política (C.P.) ya que a juicio de los demandantes, la jurisdicción ordinaria podría quedar sometida a los criterios dados por una entidad administrativa, la Superintendencia de Industria y Comercio (SIC), cuando ésta cumpla funciones jurisdiccionales en materia de competencia desleal y protección al consumidor en los casos de publicidad. 

6.3 Después de realizar el estudio de los antecedentes legislativos y el análisis sistemático de la Ley 1340 no encuentra la Corte que se estén vulnerando los artículos constitucionales que reseñan los demandantes, ya que los actos que emite la SIC en su labor de vigilancia, control y protección de la libre y leal competencia son meramente administrativos y no se puede hacer extensivo el apartado de dicho artículo a las competencias jurisdiccionales que cumple la entidad.

6.4 En cuanto a las atribuciones en materia de competencia desleal, encuentra la Corporación que el ámbito de aplicación de la Ley 1340 se extiende no solo a aquellas prácticas relacionadas con la libre competencia propiamente dicha, es decir con la prohibición de prácticas restrictivas e integraciones empresariales lesivas a la libre concurrencia, sino también, por vía del artículo 6º de la misma Ley que se refiere a la regulación de la vigilancia administrativa de la competencia desleal (“Libre y leal competencia”). Igualmente verifica que en materia de protección al consumidor, la remisión del artículo 48 del Decreto 2153 de 1992 que establece que se entenderá contrario a la libre competencia la “infracción de las normas sobre publicidad contenidas en el Estatuto de protección al Consumidor”, no da lugar a la interpretación de que todas las normas sobre protección al consumidor del Decreto 3466 de 1982, se entiendan como lesivas a la libre competencia, sino solamente aquellas referidas a las normas sobre publicidad que afecten de manera significativa la libre concurrencia. 

6.5 En este orden de ideas, concluye la Corte que siguiendo una interpretación sistemática relacionada con el concepto de libre competencia que ha dado en su jurisprudencia - Sentencias C- 624 de 1998, C- 815 de 2001 y C-228 de 2010 - como “aquella posibilidad de libre acceso al mercado por parte de los oferentes” que garantizan “la ausencia de barreras o de otras prácticas restrictivas que dificulten el ejercicio de una actividad económica lícita”, que la doctrina probable del articulo 24 solo se hace extensiva a las atribuciones administrativas de la SIC relacionadas con la regulación y vigilancia de la competencia desleal y la publicidad contraria a la libre competencia.

6.6 No obstante lo anterior, y debido a que se pueden presentar problemas de interpretación en la aplicación de la norma demandada por la doble función jurisdiccional y administrativa que cumple la SIC en materia de competencia desleal y protección al consumo, considera la Corte que resulta conveniente condicionar la interpretación del articulo 24 de la Ley 1340 de 2009, en el entendido de que la doctrina probable producida por la SIC “solo se aplicará a las actuaciones administrativas relacionadas con la libre competencia y la vigilancia administrativa de la competencia desleal”. 

6.7 Además, la Corte encuentra pertinente reiterar que teniendo en cuenta la Sentencia C-649 de 2001, existe un deber de información por parte de la Superintendencia de Industria y Comercio, para que en el momento de iniciar una investigación informe al ciudadano o a la entidad investigada si esta ejerciendo facultades administrativas o jurisdiccionales y a qué procedimiento se encuentra sometido.

6.8 Por último, considera la Corte que no existe prohibición constitucional para que a través de la Ley se pueda establecer la figura de la doctrina probable de carácter administrativo, la cual se establece en desarrollo de los principios de igualdad, seguridad jurídica, buena fe y confianza legítima. Sin embargo, se debe tener en cuenta que la vinculación a la doctrina probable no elimina la posibilidad de que se pueda cambiar ésta en situaciones específicas, en este caso se debe motivar el acto con razones suficientes por parte de la entidad supervisora. 

VII. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE

Declarar constitucional el apartado del artículo 24 de la Ley 1340 de 2009 que establece que, “Tres decisiones ejecutoriadas uniformes frente al mismo asunto, constituyen doctrina probable”, en el entendido que este solo se aplica para las actuaciones administrativas de la Superintendencia de Industria y Comercio relacionadas con la libre competencia y la vigilancia administrativa de la competencia desleal.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.

MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Presidente

JUAN CARLOS HENAO PÉREZ
Magistrado

|MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada |
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado

|GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado|
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado

|JORGE IGNACIO PRETTELT CHALJUB
Magistrado|
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
|JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado|

MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General|