Sentencia T-922A/08 AYUDA HUMANITARIA A VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO-Requisitos para acceder a ella AYUDA HUMANITARIA A VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO-Las demandantes acuden a la tutela después de que han transcurrido más de 20 años de la muerte de su compañero y padre sin justificación alguna/ACCION DE TUTELA-Improcedencia por cuanto las demandantes no aportaron los mínimos elementos de juicio para recibir la ayuda humanitaria En el presente caso, no se aprecia por parte de esta Corporación, ni se alega por las interesadas, una situación particular que les haya impedido elevar la solicitud de ayuda humanitaria dentro de un término prudencial, desde la vigencia de la Ley 418 hasta la fecha de interposición de la tutela. Como se observa en el expediente, han transcurrido más de 20 años desde la muerte del compañero y padre de las accionantes y sólo hasta ahora acuden a este mecanismo judicial para reclamar la ayuda humanitaria sin que dicha tardanza encuentre justificación. Resalta la entidad accionada que las demandantes nunca han acudido a la entidad para solicitar la atención reclamada, obviando los procedimientos establecidos legalmente para obtenerla. En ese sentido, y ante el desconocimiento no atribuible a Acción Social de la situación de las accionantes, no puede endilgarse vulneración alguna de derechos a esta entidad, ya que la misma no ha tenido oportunidad de estudiar y calificar la situación de las tutelantes. En suma, pese a que la ley y la jurisprudencia han abierto los espacios de reclamación para las víctimas de la violencia, es evidente que en el caso concreto las demandantes no aportaron los mínimos elementos de juicio que hicieran ver que se encuentran legitimadas para recibirla. Referencia: expediente T-1’934.640 Accionantes: María de la Cruz Elena Betancur y Beatriz Elena Betancur Accionado: Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional - Acción Social Magistrado Ponente: Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA Bogotá, D. C., dieciocho (18) de septiembre de dos mil ocho (2008). La Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Nilson Pinilla Pinilla, Humberto Antonio Sierra Porto y Marco Gerardo Monroy Cabra, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales ha pronunciado la siguiente SENTENCIA En el proceso de revisión de los fallos proferidos el 27 de noviembre de 2007, por el Juzgado Promiscuo del Circuito de Titiribí y el 20 de febrero de 2008, por la Sala Civil-Familia del Tribunal Superior de Antioquia. I. ANTECEDENTES Las señoras María de la Cruz Elena Betancur y Beatriz Elena Betancur – madre e hija, respectivamente -, instauraron acción de tutela en contra de la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional – Acción Social, por considerar que el organismo demandado vulnera sus derechos a la dignidad humana, igualdad y mínimo vital, al no entregarles los subsidios correspondientes por la muerte de uno de los miembros de su familia. Fundamentan su acción en los siguientes 1. Hechos: 1.1. Señala la señora María de la Cruz Elena Betancur que su esposo, Manuel Antonio Orrego Guevara, falleció hace más de 20 años a manos de la guerrilla, grupo subversivo con presencia en el municipio de Ebéjico, Antioquia. 1.2. Afirma que se encuentran en una situación económica precaria, que tiene 64 años, no trabaja, vive de la caridad y sufre de diabetes. Que su hija Beatriz Elena tiene una niña de 7 años de edad y viven las tres en la misma casa. 1.3. Beatriz Elena Betancur alega que padece de una enfermedad que le impide ver con claridad y que puede llegar a perder la vista si no se practican los procedimientos adecuados, razón por la que no puede trabajar para su sostenimiento ni el de su familia. Que las medicinas le son entregadas en Medellín, pero no tiene recursos para trasladarse a esa ciudad. 1.4. Manifiestan que hasta la fecha de interposición de la tutela, la Personería no les ha tomado los datos necesarios para ser beneficiarias de los subsidios otorgados por Acción Social a las familias víctimas de la violencia. Que tienen conocimiento de que a varias familias de Titiribí les han dado subsidios desde hace varios años. 1.5. Como consecuencia de lo anterior, solicitan se tutelen sus derechos fundamentales y se ordene a la entidad accionada indemnizarlas por la muerte del señor Orrego Guevara, esposo y padre de las accionantes. 2. Contestación de la entidad accionada. La Jefe de la Oficina Jurídica de la entidad accionada manifestó que en la base de datos de la Subdirección de Atención a Víctimas de la Violencia no se encontró reclamación o solicitud alguna relacionada con la muerte del señor Manuel Antonio Orrego Guevara. Que de acuerdo con la normativa aplicable a la ayuda humanitaria, el caso planteado por la accionante se encuentra fuera del término de un año señalado en el artículo 16 de la Ley 418 de 1997. De otra parte, la entidad accionada señala que la asistencia humanitaria brindada por ellos va dirigida a las víctimas contempladas en el artículo 15 de la citada ley, que dispone: “Para los efectos de esta ley se entiende por víctimas de la violencia política, aquellas personas de la población civil que sufran perjuicios en su vida, o grave deterioro en su integridad personal o bienes, por razón de atentados terroristas, combates, secuestros, ataques y masacres en el marco del conflicto armado interno”. Que como consecuencia de lo anterior, a dicha ayuda sólo pueden acceder “las víctimas de la violencia política, o sea, que los hechos en que fallecen tengan motivaciones de orden ideológico y político (perpretados por grupos de subversión o de autodefensas ilegales).” Alega que en esos casos, es la autoridad competente la encargada de expedir las certificaciones a las víctimas, cuando tienen pleno conocimiento de los hechos y no certificar con base en informes ni documentos de otras entidades, ya que puede ser sancionada. Concluye reiterando que “las accionantes nunca han acudido ante la entidad que represento en pos de la atención que ahora reclaman. Por tanto, no pueden pretender suplantar TODO el procedimiento establecido para la consecución de la misma (atendiendo las exigencias en cuanto al plazo y el marco legal) con la presentación de la presente acción de amparo.” Solicita que se niegue por improcedente la acción por sustracción de materia, ya que las tutelantes debieron acudir previamente a la administración con el fin de reclamar lo ahora pretendido y además, no demostraron un perjuicio irremediable. II. DECISIÓN JUDICIAL 1. Primera instancia El Juzgado Promiscuo del Circuito de Titiribí, Antioquia, en sentencia del 27 de noviembre de 2007, tuteló los derechos de las accionantes ordenando a Acción Social, incluirlas inmediatamente en los programas de asistencia integral a las víctimas, asignándoles un auxilio económico para el grupo familiar en forma indefinida. Considera el despacho “que en los últimos 25 años en que no ha recibido dinero de su fallecido esposo, María de La Cruz se ha visto gravemente afectada en sus condiciones de vida, por la intempestiva pérdida de su único medio de sostenimiento. Por eso, si no recibe de manera oportuna un mínimo de dinero, lógico es concluir que su mínimo vital se ve permanentemente afectado y en gran riesgo, por lo que debe ser protegido mediante la acción constitucional. De igual modo su hija Beatríz Helena se sitúa en su mismo nivel de indefensión y vulnerabilidad, pues no percibe ningún ingreso para subsistir (ni aun para costear el transporte a Medellín para recibir las gotas oftálmicas necesarias para optar a una operación, ni menos para atender las necesidades básicas de su pequeña hija, igualmente enferma: La familia solo se atiene a la incierta caridad pública, la madre enferma envejece impotente mientras a diario su hija pierde la vista y su nieta pierde la oportunidad de crecer dignamente.” En adición a lo anterior, el despacho reparó en el hecho que el Estado nunca incluyó a las demandantes, en el censo de Titiribí ni en el de Ebéjico, ya que “de haberse practicado un simple cruce de datos, se habrían visibilizado o descubierto todas las víctimas soterradas, como son las que hoy nos ocupa. El Estado debe pagar por sus omisiones”, razón por la que considera que el plazo de un año exigido para el cobro del auxilio es injusto e inaplicable al caso concreto. 2. Segunda instancia El Tribunal Superior de Antioquia, Sala Civil – Familia, mediante proveído del 20 de febrero de 2008 revocó la decisión del a quo, por considerar que no se cumplió ninguno de los requisitos para el reconocimiento de la ayuda humanitaria. Señala que “[e]n primer lugar, las accionadas no denunciaron la muerte del señor Manuel Antonio Orrego Guevara, ante la autoridad competente – alcaldía o personería -; en segundo lugar, no se solicitó la ayuda a la accionada dentro del término al que alude el art. 15 de la ley 418, es decir, un año después de la ocurrencia del hecho, y tampoco se demostró una fuerza mayor o un caso fortuito que impidieran que las accionantes presentaran oportunamente la solicitud.” El despacho concluye manifestando que las accionantes nunca reclamaron ante Acción Social la ayuda que se solicita, y que dicha entidad sólo tuvo conocimiento de los hechos el día de la notificación de la tutela, razón por la que no ha podido calificar la situación de las señoras Betancur. III. PRUEBAS A continuación se relacionan los documentos que fueron aportados como prueba al expediente: a. Copia de certificación expedida el 1 de noviembre de 1986 por el Ministerio Parroquial de Valparaíso, en la que el párroco Manuel Rúa, da fe de la sepultura del señor Manuel Antonio Orrego. (Folio 12). b. Copia del memorando de fecha 15 de noviembre de 2007 suscrito por la subdirectora de Víctimas de la Violencia, dirigido a la Jefe de la Oficina Asesora Jurídica, relacionado con la acción de tutela instaurada por las señoras María de la Cruz Elena Betancur y Beatriz Elena Betancur y la situación de las mismas. (Folios 42 y 43). c. Copia de carta de fecha 4 de Diciembre de 2007, dirigida a Acción Social y suscrita por habitantes del municipio de Titiribí, Antioquia, mediante la cual dan fe de que las accionantes son personas de escasos recursos, padecen de diversas enfermedades y su dependencia económica era por parte del esposo, padre y abuelo ya fallecido. (Folios 51 al 58). IV. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA CORTE. 1. Competencia. La Corte Constitucional es competente para revisar el fallo de instancia proferido en el trámite de este proceso, en virtud de los artículos 86 y 241 de la Carta Política. 2. Problema jurídico En la presente ocasión, corresponde determinar a la Sala si los derechos fundamentales a la dignidad humana, igualdad y mínimo vital de las señoras María de la Cruz Elena Betancur y Beatriz Elena Betancur – madre e hija, respectivamente -, fueron vulnerados por Acción Social al no entregarles la ayuda humanitaria por ser víctimas de la violencia y haber perdido uno de los integrantes de su núcleo familiar en el año de 1982. Para resolver esta cuestión, la Sala reiterará la jurisprudencia proferida por esta Corporación en relación con la asistencia humanitaria a víctimas del marco del conflicto armado y los requisitos para acceder a ella. 3. De la asistencia humanitaria a víctimas del marco del conflicto armado. Requisitos para acceder a ella. Procedencia de la tutela. La asistencia humanitaria ha sido definida como el “conjunto de actividades a cargo del Estado dirigidas a proporcionar socorro a las personas desprotegidas en casos de desastres naturales, hambruna, terremotos, epidemias y conflicto armado interno. Por tal motivo, dada su gran importancia, ha sido considerada como un ‘derecho de solidaridad de tercera generación’, reconocido principalmente en instrumentos internacionales de derechos humanos que hacen parte del Bloque de Constitucionalidad y que encuentran su fundamento en principios constitucionales tales como el Estado social de derecho, la dignidad humana, y en derechos fundamentales que se encuentran íntimamente ligados como la vida, la dignidad humana, mínimo vital, la salud, la vivienda, entre otros. ” Ahora bien, con relación a esta ayuda, la Ley 418 de 1997 en el título segundo, desarrolla las normas relativas a la “atención a víctimas de hechos violentos que se susciten en el marco de un conflicto armado interno”. En sus artículos 15, 16 y 18 se señala qué se entiende por víctimas del conflicto, qué ayuda reciben y cuáles son los requisitos que deben cumplir las víctimas para acceder a la asistencia humanitaria: “Artículo 15. Para los efectos de esta ley se entiende por víctimas, aquellas personas de la población civil que sufren perjuicios en su vida, grave deterioro en su integridad personal y/o bienes, por razón de actos que se susciten en el marco del conflicto armado interno, tales como atentados terroristas, combates, ataques y masacres entre otros. “Parágrafo. En caso de duda, el representante legal de la Red de Solidaridad Social de la Presidencia de la República determinará si son o no aplicables las medidas a que se refiere el presente título”. “Artículo 16. En desarrollo del principio de solidaridad social, y dado el daño especial sufrido por las víctimas, éstas recibirán asistencia humanitaria, entendiendo por tal la ayuda indispensable para sufragar los requerimientos necesarios a fin de satisfacer los derechos constitucionales de quienes hayan sido menoscabados por actos que se susciten en el marco del conflicto armado interno. Dicha asistencia será prestada por la Red de Solidaridad Social, en desarrollo de su objeto constitucional, y por las demás entidades públicas dentro del marco de sus competencias, siempre que la solicitud se eleve dentro del año siguiente a la ocurrencia del hecho. “Artículo 18. Cuando quiera que ocurra alguno de los eventos contemplados en el artículo 15 de la presente ley, el Comité Local para la Prevención y Atención de Desastres o a falta de este, la oficina que hiciere sus veces, o la Personería Municipal, deberá elaborar el censo de los damnificados, que contenga, como mínimo la identificación de la víctima, ubicación y descripción del hecho y en un término no mayor de 8 días hábiles desde la ocurrencia del mismo lo enviará a la Red de Solidaridad Social. “Cuando la Red de Solidaridad Social establezca que alguna de las personas registradas en el respectivo censo, no tenga la calidad de víctima y haya recibido la asistencia prevista en el presente título, además de las sanciones penales a que haya lugar, perderá todos los derechos que le otorga el presente título. También deberá reembolsar las sumas de dinero y los bienes que se le hayan entregado. Si se trata de créditos, el establecimiento que lo haya otorgado podrá mantenerlo, reajustando las condiciones a la tasa de mercado” Con relación a las acciones generadoras de la ayuda humanitaria, indicadas en el citado artículo 15, es necesario señalar que las mismas no se limitan a las allí enunciadas. Aplicando las normas de derecho internacional humanitario, no es relevante que la vulneración del derecho se haya producido o no en combate, ataque o acto terrorista, pues es deber de los estados proteger a la población civil de actos de violencia contra la vida, la dignidad y la libertad personal, cualquiera que sea la forma o modalidad de la infracción. Ahora, el término señalado en el artículo 16 fue objeto de estudio por esta Corporación y mediante Sentencia C-047 de 2001, declaró exequible condicionalmente la expresión "siempre que la solicitud se eleve dentro del año siguiente a la ocurrencia del hecho" bajo el entendido de que el término de un año fijado por el legislador para acceder a la ayuda humanitaria comenzará a contarse a partir del momento en que cese la fuerza mayor o el caso fortuito que impidieron a la víctima presentar oportunamente la solicitud. Condición que quedó consagrada en la modificación que del artículo hizo la Ley 782 de 2002 en su artículo 7º. Por último, estima esta Sala que con relación al censo exigido en el artículo 18, las consideraciones que la Corte ha realizado sobre la función del Registro Único de Población Desplazada son igualmente aplicables al caso de las víctimas del conflicto interno, en cuanto a que la condición de damnificados no la otorga la inscripción en el censo, sino la realidad que viven los afectados por el conflicto. En Sentencia T-563 de 2005 esta Corporación señaló que “la inscripción en el RUPD no puede ser la que otorga el carácter de desplazado, toda vez que la protección de los derechos fundamentales de aquellas personas que han tenido que abandonar sus hogares a causa del conflicto armado, no puede condicionarse a una certificación expedida por determinada autoridad a partir de una valoración subjetiva de una serie de hechos que se presentan a su consideración. Una conclusión contraria desconocería el carácter material de la Constitución y la eficacia directa que caracteriza los derechos fundamentales.”. Agregó entonces que “En este contexto, el Registro Único de Población Desplazada (RUPD), creado por el Decreto 2569 de 2000 a cargo de la Red de Solidaridad Social, con el fin de, por una parte, mantener información actualizada sobre la población desplazada atendida, su situación socioeconómica, su nivel de necesidades básicas insatisfechas, etc, y, por otra, realizar seguimiento a los servicios que el Estado les presta, constituye solamente una herramienta técnica que permite la identificación de los beneficiarios de las ayudas y que facilita el diseño de políticas públicas y de programas tendientes a la garantía del pleno goce de los derechos fundamentales de las víctimas del desplazamiento forzado, entre otras funciones; mas no es el que permite que un individuo adquiera el carácter de desplazado, pues, la Sala reitera, ésta es una condición fáctica.” De lo anterior se concluye que el legislador consagró a favor de las víctimas el derecho a reclamar asistencia humanitaria, permitiéndole a la población afectada satisfacer los derechos que han sido menoscabados por actos violentos, tales como atentados terroristas, combates, homicidios u otros atentados contra la vida, la integridad personal y física o, en términos generales, contra las libertades personales. Tal prestación tiene un carácter asistencial que se convierte en obligatoria para el Estado en desarrollo del principio de solidaridad social. Además, se concluye que en materia de desplazados cuando el Estado incumple con su deber de suministrar atención y ayuda a esta población, la tutela es el mecanismo idóneo y expedito para lograr la protección de sus derechos fundamentales, no sólo por la inexistencia de otros mecanismos de defensa que garanticen tal resultado sino por la precaria situación en la que se encuentran y el peligro inminente que afrontan, situaciones que no les permiten esperar hasta que la jurisdicción ordinaria se ocupe de su caso. Por lo anterior, esta Sala concluye que en el caso de las señoras María de la Cruz Elena Betancur y Beatriz Elena Betancur, la acción por ellas instaurada es procedente. 5. Caso concreto Atendiendo lo expuesto en acápite anterior, las señoras María de la Cruz Elena Betancur y Beatriz Elena Betancur, instauraron acción de tutela en contra la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional, por considerar que la entidad demandada está vulnerando sus derechos a la dignidad humana, igualdad y mínimo vital, al no entregarles los subsidios correspondientes por la muerte de su esposo y padre a manos de la insurgencia. Afirma la madre, que se encuentran en una situación económica precaria, que tiene 64 años, no trabaja y vive de la caridad, sufre de diabetes. Que su hija Beatriz Elena, también se encuentra enferma de los ojos, tiene una niña de 7 años de edad y viven las tres en la misma casa. Por su parte, Acción Social alega que en la base de datos de la Subdirección de Atención a Víctimas de la Violencia no se encontraba reclamación o solicitud alguna relacionada con la muerte del señor Manuel Antonio Orrego Guevara, que las accionantes nunca han acudido ante esa entidad. Así mismo, que de acuerdo con la normativa aplicable a la ayuda humanitaria, el caso planteado por la accionante se encuentra fuera del término de un año, señalado en el artículo 16 de la Ley 418 de 1997. De acuerdo con lo anterior, para establecer si efectivamente les asiste o no derecho a las accionantes para reclamar la ayuda humanitaria por haber perdido a un miembro de su familia, esta Sala tiene en cuenta los siguientes aspectos: En primer lugar y atendiendo tanto a las manifestaciones de las actoras como a la certificación parroquial anexada al expediente, el deceso del señor Orrego Guevara, esposo y padre de las tutelantes, ocurrió en el año de 1982. Frente a este hecho, es necesario recordar que en esa época la entidad accionada no existía y la asistencia humanitaria reclamada tiene origen en el año de 1997, con la Ley 418 de ese año. En segundo término, observa esta Sala de Revisión que el tiempo transcurrido entre la muerte del señor Orrego Guevara y la solicitud de amparo excede el tiempo exigido en la ley, el cual es de un año a partir de la ocurrencia del hecho. No obstante lo anterior, el artículo 16 de la Ley 418, modificado por el artículo 7 de la Ley 782 de 2002, contempla en su parágrafo 1º la posibilidad de exonerar a las víctimas de cumplir con el término antes señalado, cuando las mismas se encuentren en circunstancias de fuerza mayor o caso fortuito para presentar oportunamente la solicitud, caso en el que el año comienza a contarse una vez desaparezcan dichas circunstancias. En el presente caso, no se aprecia por parte de esta Corporación, ni se alega por las interesadas, una situación particular que les haya impedido elevar la solicitud de ayuda humanitaria dentro de un término prudencial, desde la vigencia de la Ley 418 hasta la fecha de interposición de la tutela. Como se observa en el expediente, han transcurrido más de 20 años desde la muerte del compañero y padre de las accionantes y sólo hasta ahora acuden a este mecanismo judicial para reclamar la ayuda humanitaria sin que dicha tardanza encuentre justificación. Ahora bien, sobre este último hecho, resalta la entidad accionada que las demandantes nunca han acudido a la entidad para solicitar la atención reclamada, obviando los procedimientos establecidos legalmente para obtenerla. En ese sentido, y ante el desconocimiento no atribuible a Acción Social de la situación de las accionantes, no puede endilgarse vulneración alguna de derechos a esta entidad, ya que la misma no ha tenido oportunidad de estudiar y calificar la situación de las tutelantes. Por último, aunque los censos y las certificaciones elaboradas por las autoridades del lugar, sobre el acaecimiento de los hechos y los móviles de los mismos, no tienen el alcance de otorgar a las víctimas esta calidad y la falta de ellos no puede ser utilizada para negar a las mismas la asistencia y el reconocimiento de la situación que reclaman, sin duda alguna facilitan las reclamaciones y pueden ser de utilidad para estos asuntos. En este caso, las señoras Betancur afirman no haber sido censadas por la Personería y no obra en el expediente información acerca de la muerte del esposo de la accionante, que permita verificar que efectivamente fue asesinado por el grupo insurgente indicado en la demanda, pues las tutelantes, en sus declaraciones no demuestran certeza sobre los hechos. En suma, pese a que la ley y la jurisprudencia han abierto los espacios de reclamación para las víctimas de la violencia, es evidente que en el caso concreto las demandantes no aportaron los mínimos elementos de juicio que hicieran ver que se encuentran legitimadas para recibirla. Así las cosas, por todo lo anteriormente señalado, esta Sala de Revisión confirmará la sentencia de fecha 20 de febrero de 2008, proferida por el Tribunal Superior de Antioquia, Sala Civil – Familia, mediante la cual se niega el amparo de los derechos invocados por las señoras María de la Cruz Elena Betancur y Beatríz Elena Betancur. V. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo, y por mandato de la Constitución Política, RESUELVE PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de fecha 20 de febrero de 2008, proferida por el Tribunal Superior de Antioquia, Sala Civil – Familia, mediante la cual se niega el amparo de los derechos invocados por las señoras María de la Cruz Elena Betancur y Beatríz Elena Betancur. Segundo.- Por Secretaría, líbrese la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991. Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase. MARCO GERARDO MONROY CABRA Magistrado NILSON PINILLA PINILLA Magistrado Ausente en comisión HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO Magistrado MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ Secretaria General