Sentencia T-692/04 PRESUNCION DE VERACIDAD EN TUTELA-Demandado no rinde informe solicitado por el juez ACCION DE TUTELA-Procedencia excepcional para reconocimiento de derechos pensionales DERECHO DE PETICION-Pronta resolución/DERECHO DE PETICION-Resolución de fondo, clara y precisa SILENCIO ADMINISTRATIVO-No exonera a la administración de su deber de responder los recursos presentados DERECHO DE PETICION EN VIA GUBERNATIVA-Resolución de recursos DERECHO DE PETICION EN MATERIA PENSIONAL-Términos para resolver RECURSO DE APELACION-Resolución por parte de Cajanal Referencia: expediente T-869042 Acción de tutela instaurada por Yesida del Cristo Agamez Acosta contra la Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal. Magistrado Ponente: Dr. ALVARO TAFUR GALVIS Bogotá D. C., veintidós (22) de julio de dos mil cuatro (2004). La Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados, Clara Inés Vargas Hernández, Jaime Araujo Rentería y Álvaro Tafur Galvis, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente SENTENCIA En el proceso de revisión del fallo adoptado por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Sincelejo dentro de la acción de tutela instaurada por Yesida del Cristo Agamez Acosta contra la Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal. I. ANTECEDENTES Sostiene la accionante que el 5 de mayo de 2003, presentó ante la Caja Nacional de Previsión Social Seccional Sucre, recurso de apelación contra la Resolución No. 30377 del 28 de octubre de 2002, por medio de la cual la entidad tutelada le negó la pensión gracia, alegando una supuesta incompatibilidad con la pensión de invalidez que le fue reconocida, escrito que fue remitido al nivel central para su respuesta final, pero que hasta la fecha de la presentación de la demanda, han trascurrido más de seis (6) meses sin que haya obtenido respuesta a su petición. 1. Hechos: 1 .1 El 18 de Marzo de 2002, la actora solicitó a la entidad demandada el reconocimiento y pago de la pensión gracia por haber cumplido con los requisitos de 20 años de servicio como docente y 50 años de edad. 1. 2 El Subdirector General de Prestaciones Económicas de Cajanal profiere la Resolución No. 30377 de Octubre 28 de 2002, en la cual se le niega el reconocimiento y pago de la pensión reclamada, argumentando que la actora no tiene derecho a la prestación reclamada, pues goza de una pensión de invalidez reconocida por el Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio. 1.3 Posteriormente mediante la Resolución No. 05862 del 17 de marzo de 2003, la entidad demandada resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución 30377 del 28 de Octubre del 2002, confirmando la decisión adoptada que denegó la prestación reclamada; para ello argumentó que de conformidad con lo preceptuado en el articulo 128 de Constitución Política, nadie puede desempeñar simultáneamente más de un empleo público, ni recibir más de una asignación que provenga del tesoro público. 1.4 El 5 de mayo de 2003, la tutelante presenta ante la oficina de prestaciones económicas de Cajanal Seccional Sucre, un escrito en el que manifiesta que interpone recurso de apelación contra la Resolución No. 30377 del 28 de Octubre de 2003 y contra la Resolución No. 05862 del 17 de marzo de 2003, con el propósito de que se revoquen las mencionadas resoluciones que negaron la pensión gracia a la que cree tener derecho. 1.5 Para fundamentar su petición la demandante señala que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 9º de la Ley 797 del 29 de enero de 2003, Cajanal tenía cuatro (4) meses contados a partir de la radicación de la solicitud para resolver el recurso interpuesto. Hasta la fecha de la presentación de la tutela han transcurrido más de seis (6) meses desde que radicó el recurso de apelación sin que haya obtenido respuesta alguna a su petición. 1.6 Sostiene que las mesadas pensionales que recibe por concepto de la pensión de invalidez son insuficientes para sufragar sus gastos, por lo que necesita que se resuelva el recurso de apelación interpuesto y en tal medida se le reconozca y ordene el pago de la pensión gracia solicitada. 2. Pruebas: Fotocopia del recurso de apelación interpuesto el 5 de mayo de 2003 contra la Resolución No. 30377 de octubre 28 de 2002 y contra la Resolución No. 05862 del 17 de marzo de 2003. 3. Decisión judicial que se revisa. El Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Sincelejo en fallo del 26 de noviembre de 2003, niega el amparo impetrado, pues señala que la tutela no fue instituida para obtener un pronunciamiento con relación a un recurso ordinario interpuesto. Sostiene que tratándose de procesos o actuaciones administrativas, la ley tiene previstos mecanismos para obtener el trámite adecuado de los mismos, y en el evento de que el servidor público, dolosamente, se sustraiga al cumplimiento de sus deberes, el perjudicado cuenta con medios eficaces para lograr el encauzamiento de la acusación en referencia como sería el de acudir a la Procuraduría General de la Nación para que ejerza la vigilancia respectiva. Precisa que para el caso, no se evidencia que la actora haya ejercido actos tendientes a obtener del accionado el respectivo pronunciamiento con relación al recurso ordinario interpuesto. Es decir, no obra ninguna prueba que indique que haya hecho los requerimientos que se acostumbran en todas las actuaciones administrativas o judiciales, a fin de obtener el pronunciamiento respectivo. II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS 1. Competencia. Esta Corte es competente para revisar el fallo de tutela proferido en este proceso, de conformidad con lo previsto en los artículos 86 y 241 de la Constitución Nacional, el Decreto 2591 de 1991 y las demás disposiciones pertinentes. 2. Presunción de veracidad en materia de tutela cuando el demandado no rinde el informe solicitado por el juez. El juez que conoció del asunto en única instancia corrió traslado de la demanda a la entidad accionada para que ejerciera el derecho de defensa, sin que la misma se hubiere pronunciado al respecto. Para estos casos, es decir cuando la autoridad contra la cual se dirige la acción no contesta los requerimientos que le hace el juez de instancia con el fin de que dé contestación a los hechos expuestos en la tutela, ni justifica tal omisión, opera la presunción de veracidad, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 20 del decreto 2591 de 1991. 2 . Problema jurídico. La Señora Agamez Acosta pretende que a través de la acción de tutela se le ampare el derecho fundamental de petición contemplado en la Constitución Política; y en ese orden de ideas solicita que se ordene a la entidad tutelada dar respuesta al recurso de apelación interpuesto contra la Resolución No. 30377 del 28 de octubre de 2002, que negó el reconocimiento de la pensión gracia a la que cree tener derecho. Para resolver el presente caso, la Corte comenzará por recordar brevemente la jurisprudencia en torno al derecho de petición, así como la relativa a la procedencia de la tutela para reclamar derechos pensionales, para luego proceder a analizar el caso concreto. 3. Procedencia excepcional de la tutela para el reconocimiento derechos pensionales. La acción de tutela es un mecanismo que consagró la Constitución Política de 1991, para proteger los derechos fundamentales de las personas, de lesiones o amenazas de vulneración por parte de una autoridad pública y, bajo ciertos supuestos, por parte de un particular. Por tanto, se trata de un procedimiento judicial específico, autónomo, directo y sumario, que en ningún caso puede sustituir los procesos judiciales que establece la ley; en ese sentido la acción de tutela no procede cuando exista otro medio de defensa judicial, salvo que se configure un perjuicio irremediable, caso en el cual, la tutela procede, hasta que la autoridad correspondiente decida de fondo sobre el asunto. De igual manera la Corte Constitucional en jurisprudencia reiterada ha señalado que las controversias suscitadas con ocasión del reconocimiento de derechos pensionales no le corresponden a la jurisdicción constitucional en sede de tutela, dado que se trata de pretensiones de orden legal para cuya definición existen en el ordenamiento jurídico otras instancias, medios y procedimientos administrativos y judiciales ordinarios. De lo expresado anteriormente se puede concluir que la acción de tutela no procede para el reconocimiento de derechos pensionales, bien se trate de pensiones de vejez, invalidez, o de sobrevivientes, a menos que dadas las circunstancias del caso concreto, los medios de defensa judicial resulten ineficaces para la garantía de los derechos fundamentales o se pueda razonablemente prever la ocurrencia de un perjuicio irremediable. 4. El derecho de petición se vulnera cuando el recurso interpuesto contra un acto administrativo no se resuelve oportunamente. El silencio administrativo negativo no protege el mencionado derecho. Esta Corporación ha establecido el carácter de derecho fundamental constitucional de que goza el derecho de petición. En esa medida ha entendido, que tal derecho comprende no solamente la prerrogativa de obtener una pronta resolución a la solicitud por parte de la autoridades a quienes es formulada, sino que correlativamente implica la obligación por parte de éstas de resolver de fondo y además de manera clara y precisa sobre lo solicitado. Ahora bien, la Corte ha considerado igualmente que para el caso especifico de que la administración no trámite o no resuelva los recursos interpuestos en la vía gubernativa, dentro de los términos legalmente señalados, se vulnera el derecho de petición. En efecto, el uso de los recursos establecidos en el Código Contencioso Administrativo, es desarrollo del derecho de petición, pues, a través de ellos, el administrado eleva ante la autoridad pública una petición respetuosa, que tiene como finalidad obtener la aclaración, la modificación o la revocación de un determinado acto administrativo y el hecho de que el administrado puede acudir una vez vencido el término de dos (2) meses de que trata el artículo 60 del C.C.A., ante la jurisdicción Contencioso Administrativa para que a través de las acciones consagradas en la ley se resuelva de fondo sobre sus pretensiones, no significa que el solicitante pierda el derecho de que sea la propia administración, quien decida sobre las peticiones ante ella formuladas. De igual manera debe tenerse en cuenta, que la ocurrencia del silencio administrativo, no hace improcedente la acción de tutela, pues la única finalidad del silencio administrativo negativo es facilitarle al administrado la posibilidad de acudir ante la jurisdicción para que ésta resuelva sobre sus pretensiones. Pero tal circunstancia no conlleva a considerar que el silencio administrativo puede equipararse a la resolución del recurso, pues el derecho de petición sigue vulnerado mientras la administración no decida de fondo sobre lo recurrido. Sobre el particular, esta Corporación en la sentencia T-084 de 2002 recopiló la jurisprudencia que había sido proferida en ese sentido de la siguiente manera: “Esta Corte ha reiterado en su jurisprudencia que el derecho de petición no solamente se ve vulnerado cuando la autoridad obligada a dar una respuesta pronta y de fondo no la profiere; sino también en el evento de que el particular, en procura de agotar la vía gubernativa, recurre un acto administrativo con la finalidad de que se aclare, se modifique o se revoque el mismo y la respectiva entidad no contesta. En este último caso, es menester del Estado tomar las medidas respectivas para conjurar la situación anómala y restablecer el derecho conculcado. “Esta Corte en su jurisprudencia ha señalado al respecto: ‘... si la administración no tramita o no resuelve los recursos, dentro de los términos legalmente señalados, vulnera el derecho de petición del administrado y, por lo tanto, legitima al solicitante para presentar la acción de tutela. Ahora bien, la acción contencioso administrativa no es el medio judicial idóneo para obtener la resolución de los recursos de reposición y apelación, como quiera que, tal y como lo ha dicho esta Corporación en múltiples sentencias, “el silencio administrativo no protege el derecho de petición, pues tiene un objeto distinto y, por otra parte, es precisamente prueba clara e incontrovertible de que el mismo ha sido violado”. Además, el administrado “conserva su derecho a que sea la propia administración, y no los jueces, quien resuelva sus inquietudes, pues al fin y al cabo ella es la obligada a dar respuesta’ (Sentencia T-1175 de 2000 M. P.: Alejandro Martínez Caballero). “Igualmente se dijo: ‘... el hecho de que haya transcurrido el tiempo suficiente para que en el trámite del asunto se pueda válidamente alegar el silencio administrativo, en nada remedia el hecho de que no se resolvió de manera oportuna la petición y, por tanto, es ineludible concluir que la entidad accionada sí violó el derecho de petición de la actora. Al respecto, la jurisprudencia constitucional es reiterada; véase por ejemplo la siguiente transcripción, extraída de la sentencia T-552/00: "En esta oportunidad, la Corte reiterará la doctrina constitucional vertida en su doctrina jurisprudencial, según la cual, el derecho de petición también es tutelable en la vía gubernativa, cuando los recursos que se interpongan contra un acto administrativo no sean decididos oportunamente. En efecto, en la Sentencia T-365 de 1998, dijo la Corte, a propósito de un caso semejante al que ocupa la atención de la Sala en esta oportunidad, lo siguiente: 'Según tal consolidada doctrina, desconocida por los falladores de instancia, la falta de respuesta oportuna de los recursos previstos por el propio Código Contencioso Administrativo, en orden a debatir frente a la propia Administración sus decisiones, constituyen una de las múltiples facetas que muestra en el panorama legislativo el derecho fundamental “a presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o particular y a obtener pronta resolución” de conformidad con lo dispuesto por el artículo 23 Superior. 'Y ello es así puesto que el silencio administrativo opera simplemente como resultado de la abstención de resolver una petición formulada, lo que quiere decir que su ocurrencia es muestra palmaria e incontrovertible de la conculcación del derecho'. (Sentencia T-365 de 1998 M.P. Dr. Fabio Morón Díaz) (Sentencia T-214 de 2001 M.P.: Carlos Gaviria Díaz). “Por último se hace referencia a la siguiente sentencia: ‘En efecto, cuando la administración no tramita o se abstiene de resolver dentro de los términos legales un recurso que ante ella ha sido elevado, vulnera el derecho de petición y, por ende, el interesado queda habilitado para acudir a la acción de tutela y obtener la protección judicial de su derecho quebrantado’ Sentencia T-788 de 2001 M.P.: Jaime Córdoba Triviño).” Resulta entonces de lo dicho, que cuando una persona interpone en vía gubernativa los recursos que la ley le otorga, el hecho de que éstos tengan una regulación especifica, no los despoja del sustento constitucional según el cual, no resolver a tiempo los mismos vulnera flagrantemente el derecho de petición. 5. Reiteración de jurisprudencia. Término para resolver las solicitudes de petición por parte de las entidades que prestan el servicio público de seguridad social en pensiones. En relación con el término que tienen las entidades públicas para resolver las solicitudes de pensión que ante ellas se eleven, cabe señalar que según lo expresado por la doctrina constitucional recogida en el fallo de unificación SU-975 de 2003, y reiterada posteriormente a través de diferentes providencias tales como las Sentencias T-025, T- 054, T-061, T-094, T-091, T-099, T-141, T-144, T-166, T-266 de 2004, para resolver el asunto la Corte ha recurrido a la interpretación integral de varias normas que concurren en la configuración legal del derecho de petición, (artículo 6º del Código Contencioso Administrativo, artículo 19 del Decreto 656 de 1994 y artículo 4º de la Ley 700 de 2001) y ha concluido, que las entidades que hacen parte del Sistema General de Pensiones, ya sean públicas o privadas, cuentan con un término de seis (6) meses para hacer efectivo el derecho solicitado, el cual se concreta en el pago de la pensión respectiva. El mencionado término se distribuye así: quince (15) días para atender preliminarmente la petición y hacer las indicaciones que fueren pertinentes al solicitante; cuatro (4) meses para resolver la solicitud de reconocimiento de la pensión en concreto, de tal manera que se comience a pagar la pensión correspondiente a más tardar seis (6) meses después de que se hizo la solicitud. 6. Caso concreto. Como se manifestó antes, según la jurisprudencia reiterada de la Corte Constitucional, en principio, las controversias suscitadas con ocasión del reconocimiento de derechos pensionales (invalidez, vejez o de sobreviviente) no le corresponden a la jurisdicción constitucional en sede de tutela, ya que se trata de pretensiones de orden legal para cuya definición existen en el ordenamiento jurídico otras instancias, medios y procedimientos administrativos y judiciales ordinarios. Lo que sí le compete al juez de tutela es la verificación de los términos establecidos legalmente para dar respuesta a los peticionarios, independientemente de su resultado, pues en aras de proteger el derecho de petición debe ordenar a la autoridad competente en cada caso dar una respuesta que resuelva de fondo lo solicitado. En el asunto objeto de revisión, la Señora Yesida del Cristo Agamez Acosta aduce que se le ha vulnerado su derecho fundamental de petición, toda vez que la Caja Nacional de Previsión Social, no le ha resuelto el recurso de apelación que interpuso subsidiariamente contra la Resolución No. 30377 del 28 de octubre de 2002 mediante la cual se le negó el reconocimiento de la pensión gracia, decisión que a su vez, fue confirmada posteriormente en Resolución No. 05862 del 17 de marzo de 2003. En el expediente obra una constancia de recibo del escrito en el que la actora interpone el recurso de apelación ante la entidad demandada de fecha 5 de mayo de 2003 (folio 5 a 8 exp.), por lo que se encuentra probado, que la actora efectivamente presentó dicho documento ante la Caja Nacional de Previsión Social. De igual manera aparece constancia de que la acción de tutela de la referencia, fue notificada a la Subdirectora General de Prestaciones Económicas de Cajanal en Bogotá mediante oficio No. 1392 del 13 de noviembre de 2003 (fl. 12 del exp.), pero la misma guardó silencio sobre el asunto. Ante tal circunstancia cabe reiterar lo dicho anteriormente, que cuando la autoridad pública contra la que se dirige la acción no contesta el requerimiento que le hace el juez de instancia, opera para el caso, la presunción de veracidad de los hechos narrados por el accionante, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 20 del decreto 2591 de 1991. Ahora bien, de conformidad con las pruebas que obran en el expediente, para esta Sala resulta claro, que a la señora Agamez Acosta no se le ha dado respuesta al recurso de apelación presentado el día 5 de mayo de 2003 contra los actos administrativos que le negaron el reconocimiento de la pensión de gracia. En tal medida se estima, que no obstante que a la Corte no le corresponde determinar para el caso concreto, si la accionante de acuerdo con la normatividad vigente tiene derecho o no al reconocimiento de la pensión de gracia, no hay duda de que a la misma se le ha otorgado un tratamiento incorrecto por parte de la entidad demandada, pues no se le ha proporcionado una respuesta en relación con el recurso de apelación formulado. En este orden de ideas, la Sala concederá la tutela solicitada y ordenará a la entidad accionada que si aún no lo ha hecho, proceda dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta providencia a pronunciarse sobre el recurso de apelación interpuesto por la Señora Yesida del Cristo Agamez Acosta mediante escrito del 5 de mayo de 2003. III. DECISION. En mérito de lo expuesto, la Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución, RESUELVE: Primero. REVOCAR la sentencia proferida el 26 de noviembre de 2003, por el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Sincelejo, que negó la protección del derecho invocado por la señora Yesida del Cristo Agamez Acosta contra la Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal. En su lugar, TUTELAR el derecho de petición de la accionante. Segundo-. ORDÉNASE a la Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal, que si aún no lo ha hecho proceda en el término de cuarenta y ocho (48) horas, contadas a partir de la notificación de esta providencia, a pronunciarse sobre el recurso de apelación interpuesto por la Señora Yesida del Cristo Agamez Acosta en el escrito del 5 de mayo de 2003. Tercero. PREVENIR a la Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal, para que en el futuro se abstenga de incurrir en actuaciones que vulneran los derechos fundamentales de sus afiliados. Cuarto. Por Secretaría, líbrense la comunicación de que trata el artículo 36 del decreto 2591 de 1991 Notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase. ALVARO TAFUR GALVIS Magistrado CLARA INES VARGAS HERNANDEZ Magistrada JAIME ARAUJO RENTERIA Magistrado IVAN HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO Secretario General (E)