Sentencia T-883/02 PROCESO POLICIVO-Restitución del espacio público/DEBIDO PROCESO-No se realizó proceso policivo para restitución del espacio público Tanto el Código Nacional de Policía como el Código de Policía de Bogotá, han establecido claramente un procedimiento preciso para la restitución del espacio público, concluye esta Sala que la Alcaldía vulneró el derecho fundamental al debido proceso administrativo al desalojar al actor desconociendo el procedimiento establecido. Por no haberse realizado el proceso policivo establecido, el actor no tuvo oportunidad de ejercer de manera efectiva su derecho de defensa. De haberse respetado el debido proceso, el señor habría podido presentar argumentos en contra de la decisión de la Administración, la que por su parte habría tenido la oportunidad de revisar su decisión. PRINCIPIO DE LA CONFIANZA LEGITIMA-Conciliación del interés general con los derechos de las personas que ejercen el comercio informal PRINCIPIO DE LA CONFIANZA LEGITIMA-Promesa de reubicación a vendedor ambulante por la Administración VENDEDOR AMBULANTE-Término para reubicación En relación con el término otorgado para la reubicación de un vendedor informal, que la Corte, entre otros casos, ha fijado el plazo prudencial de 120 días. Sin embargo, el término puede ser bastante inferior a 120 días. Habiendo constatado la Sala, que la Administración ha venido adelantado gestiones para la reubicación del actor para lo cual le ha ofrecido en varias oportunidades un local sin que haya podido lograr hacer entrega efectiva del mismo y que, no obstante, procedió a desalojar súbitamente al actor, desconociendo el debido proceso policivo, sin darle oportunidad de defensa y defraudando la confianza legítima del actor, la Sala concede a la Administración el término de quince (15) días hábiles para concretar la reubicación del actor en cualquiera de los dos locales que le ha ofrecido hasta el momento, o en otro, dentro del mismo plazo y en condiciones similares a las del ofrecimiento original. Referencia: expediente T-603060 Acción de tutela instaurada por Francy Hernández González contra la Alcaldía Mayor de Bogotá, a la Secretaria de Gobierno y a la Alcaldía Local de Teusaquillo. Magistrado Ponente: Dr. MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA Bogotá, D.C., diecisiete (17) de octubre de dos mil dos (2002). La Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados, Manuel José Cepeda Espinosa, Jaime Córdoba Triviño y Rodrigo Escobar Gil, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente SENTENCIA en el proceso de revisión de la sentencia del veintiuno (21) de mayo de dos mil dos (2002), proferida por el Juzgado Dieciséis del Circuito de Bogotá, al resolver la impugnación presentada contra la sentencia del dos (2 ) de abril de 2001 del Juez Cincuenta y Siete Civil Municipal, que decidió sobre la acción de tutela instaurada por Francy Hernández González, contra la Alcaldía Mayor de Bogotá, la Secretaría de Gobierno y la Alcaldía Local de Teusaquillo. La anterior sentencia fue remitida a la Corte Constitucional y seleccionada por la Sala de Selección Número Siete, mediante auto del 15 de julio de 2002, correspondiendo a la Sala Tercera de Revisión su conocimiento. I. ANTECEDENTES 1. Hechos 1.1 El actor manifiesta que durante 11 años ha trabajado vendiendo incienso en una carreta que estaciona en la esquina de la carrera 27 con calle 53, en el sector conocido como “Galerías”, en la ciudad de Bogotá. Dice que desde que la Administración Local de Teusaquillo inició su gestión para recuperar el espacio publico, él ha estado dispuesto a reubicarse e ingresar al comercio formal. 1.2 El señor Hernández explica que los tres (3) alcaldes locales que han venido trabajado con miras a la recuperación del espacio público, lo han tenido en cuenta como uno de los vendedores a los que la Administración les busca una solución de transición hacia el comercio formal. Destaca que además de conversar continuamente con la Administración sobre su voluntad de reubicación, durante la gestión del segundo alcalde, se integró activamente a un programa social desarrollado por la Fundación Acción 13, con el Fondo Popular de Ventas y FENALCO, realizado por iniciativa de la Alcaldía Local. Agrega que, inclusive, la cooperativa de la que es miembro, había logrado incluir un proyecto de reubicación dentro del Plan de Desarrollo Local de Teusaquillo, pero que los recursos asignados al proyecto sufrieron, primero, un recorte presupuestal, y luego, la reasignación a otro proyecto. Precisa que la Administración lo ha apoyado con iniciativas que van, desde la búsqueda autónoma de una solución, hasta ofrecerle un local. 1.3 Señala el actor que el ofrecimiento de un local para su reubicación se realizó en dos (2) ocasiones, sin que ello se haya concretado. Explica que la primera vez, el sorteo de locales no se realizó en la fecha que le indicaron, ni fue convocado para un nuevo sorteo, y que la segunda vez no se concretó debido a que el local no lo entregaron por problemas de adecuación sanitaria. 1.4 Finaliza su recuento diciendo que luego de dos años y medio de haberse iniciado el programa, de haber tratado de superar múltiples obstáculos y esperar a que se le concretara su reubicación; el 26 de febrero de 2002, la Alcaldía Local de Teusaquillo, súbitamente, ordenó su desalojo y el de sus compañeros sin que mediara proceso o comunicación alguna. Concluye que “De nada han servido nuestros esfuerzos, el contar con confianza legítima (constituida por la permisividad de la Administración para ocupar el espacio público, y las promesas incumplidas de la Administración), ni nuestra voluntad ferréa por ser vinculados al sector formal de la economía y abandonar el espacio público mediante reubicación, ni siquiera la obligación legal de que nos inicie un proceso administrativo de carácter policivo, todo es omitido por la decisión de la Administración de desalojarnos de nuestros puestos de trabajo y privarnos a nosotros y a nuestra familias del sustento.(…) La medida de desalojo de que he venido siendo víctima fue tomada unilateralmente por parte de la Administración, sin notificarme y sin darme por ende oportunidad de hacer uso de los instrumentos que da la ley a todos los ciudadanos para defenderse ” Por lo anterior, el Señor Hernández considera que la Administración le ha violado su derecho a la igualdad, a la defensa y al debido proceso. Solicita entonces, que el juez de tutela suspenda las medidas de desalojo adelantadas en su contra, permitiéndole laborar mientras se le ubica real y materialmente en un centro comercial, como se le había ofrecido, o bien, en un sitio equivalente. 2. Sentencia de Primera Instancia El dos (2) de abril de 2001, el Juez Cincuenta y Siete Civil Municipal de Bogotá concedió la tutela. De las comunicaciones de los Alcaldes Locales que obran en el expediente, el Juez entendió que el Señor Hernández se podía entender amparado por la confianza legítima. Considerando, además, que el actual Alcalde dice mantener vigente su ofrecimiento de un local para la reubicación del actor, el Juez ordenó que, en el término de 48 horas, se adelantaran las gestiones necesarias para su reubicación. 3. Impugnación El Alcalde de Teusaquillo impugnó el fallo por considerar que “las reuniones con los alcaldes locales no legalizan la ocupación del espacio público ha (sic) personas que nunca han obtenido licencia de vendedor,(…) los permisos fueron expedidos por la Secretaria de Gobierno hasta el año de 1986 y los cuales tenían vigencia de un año, así, los vendedores tienen un claro conocimiento, que la ocupación del espacio público es ilegítima.(…) Cabe anotar que en este caso no se hace necesario el agotamiento de un procedimiento como quiera que no se trata de una ubicación permanente, ni estacionaria en el espacio público conforme al artículo 442 del C.P.B., sin embargo este despacho por intermedio de la policía comunicó a los vendedores sobre el operativo a realizarse(…)”. La impugnación finaliza señalando que, en cuanto a la reubicación en un local de la Calle 53 con Carrera 30, éste ofrecimiento ya fue aceptado por el actor, sigue en firme y se está a la espera de que se entregue la zona. Además, de tal local, se le ofrece también, la posibilidad de reubicación en uno de los locales ubicados en la Caseta Feria Popular. 4. Sentencia de Segunda Instancia El veintiuno (21) de mayo de dos mil dos (2002), el Juez 16 Civil del Circuito de Bogotá, revocó la tutela concedida. Consideró que “el simple hecho del ofrecimiento de reubicación efectuado previamente por la Alcaldía Local no lleva de suyo a concluir que el accionante esté amparado por la “confianza legítima” ya que para el efecto sería indispensable que él mismo hubiese contado con licencia o permiso para la ocupación, o, entre otros, que hubiese existido tolerancia de la Administración respecto de ella, exigencias que no se configuran en el caso presente…” II. Consideraciones y Fundamentos 1. Competencia La Corte Constitucional, a través de esta Sala, es competente para revisar las providencias proferidas por los jueces de instancia dentro del proceso de la referencia, en desarrollo de las facultades conferidas en los artículos 86 y 241, numeral 9, de la Constitución Política, y de conformidad con los artículos 33 a 36 del Decreto 2591 de 1991. 2. Aclaración preliminar La Sala considera necesario aclarar que si bien el actor invoca la protección al derecho a la igualdad, además del derecho al debido proceso y a la defensa, su desarrollo argumentativo, así como el de los jueces, no trata sobre el mismo. También, constata que el actor, al invocar el amparo a su derecho a la igualdad, no invocó hechos ni pidió ni adjuntó pruebas que indicaran respecto a quién o a quiénes, estimaba que se le había dado un trato discriminatorio. Por lo tanto, la Sala no estudiará la violación al derecho de la igualdad invocado por el actor, sino que analizará este caso -como otros casos relativos a vendedores estacionarios desalojados del espacio público- a la luz del derecho al debido proceso y a la defensa y valorando el principio de confianza legítima. 3. Problema jurídico De acuerdo con los hechos reseñados y las pruebas allegadas, procede esta Sala a resolver si respecto del desalojo del actor hubo una violación del derecho al debido proceso y a la defensa, y si él podía legítimamente confiar en que la Administración no lo desalojaría sin que se hubiera concretado la reubicación convenida dentro del programa de recuperacion del espacio público. 3.1. Reiteración de Jurisprudencia: El debido proceso en la restitución del espacio publico Considerando que en el caso bajo estudio la acción de tutela se invoca como mecanismo de protección de derechos fundamentales -debido proceso y defensa- respecto de la actuación de una autoridad pública, y, que la oportunidad de contradicción en la vía gubernativa no constituye un medio de defensa judicial, la Sala concluye que la acción es procedente y por lo tanto pasa a estudiar el asunto de fondo. La Corte Constitucional ha señalado en varias oportunidades que la restitución del espacio público debe ajustarse al debido proceso que consagra el artículo 29 de la Carta Política. En la sentencia T-020 de 2000, MP. José Gregorio Hernández Galindo, se estudió un caso similar en el que un vendedor informal derivaba su sustento de tal actividad y que había sido desalojado del espacio público, en desarrollo del programa de recuperacion del espacio público de la Administracion. En este caso, sin embargo, la Administración no había adoptado medidas de transición, como por ejemplo, y entre otras, ofrecer al vendedor una alternativa de reubicación; lo que explica que la pretensión del actor se concretara en la solicitud de su reubicación laboral. La Corte, al comprobar que el actor era uno de los vendedores que se entendía amparado por el principio de la confianza legítima, que no se había adoptado medida de transición alguna y que su desalojo se había ordenado en desconocimiento del derecho fundamental al debido proceso, resolvió conceder la tutela. Al analizar el procedimiento policivo en estos casos, la Corte explicó que: “(…) el artículo 132 del Código Nacional de Policía, ya mencionado, faculta a los alcaldes para que, cuando se trate de la restitución de bienes de uso público, como vías públicas urbanas o rurales, dicten resolución para el efecto, que deberá cumplirse en un plazo no mayor de 30 días. El ejercicio de esa atribución de policía permite, en consecuencia, que si una determinada Administración adopta como política, digna de ejecutar prioritariamente en una ciudad o municipio, la recuperación del espacio público -que, se repite, tiene fundamento en la propia Carta-, aplique el aludido procedimiento, pero debe anotarse que, para no contrariar la Constitución ni cercenar derechos fundamentales, no se trata de un uso arbitrario de la facultad, pues ésta debe someterse a postulados como los del debido proceso, la protección especial al trabajo, la igualdad y la confianza legítima del ciudadano. No es lícito, entonces, que la Administración, con la mira puesta únicamente en la expresada finalidad -en sí misma plausible-, atropelle a quienes, con base en la Constitución, reclaman que sus derechos sean respetados.” Así, en este caso concreto, y luego de analizar los hechos y pruebas que obran en el expediente, la Sala concluye que (i) la Administración Local al estudiar el caso en cuestión, se equivocó en la apreciación de los hechos pues estimó que el Señor Hernández González ejercía su oficio de vendedor sin una ubicación permanente y estacionaria, y (ii) que el desalojo podía realizarse sin un procedimiento preciso. En efecto, y contrariamente a lo señalado por la Administración, el capítulo sobre “Procedimientos de Policía”, del Código de Policía de Bogotá, en su artículo 442 establece expresamente -de conformidad con el artículo 132 del Código Nacional de Policía- un procedimiento para la restitución de bienes de uso público. Considerando entonces, que el artículo 29 de la Constitución exige la aplicación del debido proceso para las actuaciones administrativas, y que tanto el Código Nacional de Policía como el Código de Policía de Bogotá, han establecido claramente un procedimiento preciso para la restitución del espacio público, concluye esta Sala que la Alcaldía de Teusaquillo vulneró el derecho fundamental al debido proceso administrativo al desalojar al actor desconociendo el procedimiento establecido; por tanto se reitera la sentencia citada. Por no haberse realizado el proceso policivo establecido, el actor no tuvo oportunidad de ejercer de manera efectiva su derecho de defensa. De haberse respetado el debido proceso, el señor Hernández habría podido presentar argumentos en contra de la decisión de la Administración, la que por su parte habría tenido la oportunidad de revisar su decisión. Observa la Sala que en el mismo escrito en el que la Administración Local señala que no había necesidad de agotar un proceso, ésta manifiesta haber comunicado al actor, por intermedio de la policía, el operativo a realizarse. La Sala subraya que informar a un administrado sobre la realización de un operativo de la policía para proceder al desalojo no constituye el debido proceso para adoptar la decisión administrativa de decretar tal medida, más aun cuando en virtud de la normatividad existía derecho a contradecir la posible decisión. Tal proceder es una abierta vulneración a los derechos al debido proceso y a la defensa del actor. 3.2 La confianza legítima en la medida de transición: la solución para el caso en cuestión En los pronunciamientos de esta Corporación en los que se estudia la tensión entre el derecho al trabajo y el mínimo vital de los vendedores informales y el interés general que persigue la Administración, la Corte ha sostenido que para conciliar tales intereses la Administración debe desarrollar con los vendedores que ocupan el espacio público un programa de transición al comercio formal. Ahora, cuando se adelanta tal proceso, la Administración no puede interrumpir abruptamente tal programa y proceder a ordenar el desalojo, ya que tal comportamiento desconoce la confianza legítima que ciertos ciudadanos han depositado ante una actuación sostenida, expresa y especifica de la Administración respecto de ellos. Del expediente se desprende que la Administración Local de Teusaquillo tenía al actor por vendedor informal, lo había censado y amparado por medidas de transición a lo largo de tres administraciones, habiéndole inclusive ofrecido soluciones de reubicación que a la postre no se materializaron. Por tanto, estima la Sala que para el Señor Hernández era legítimo confiar en que la administracion estaba pendiente de su reubicación y que no procedería a desalojarlo hasta tanto no materializara la medida de transición ofrecida, y mucho menos, que ello ocurriría en abierto desconocimiento de su garantía al debido proceso y el ejercicio de la defensa de sus intereses. La Administración con su actuación desconoció, entonces, que así como el actor confió en que su derecho al trabajo sería amparado al iniciarse un programa de recuperación del espacio público a través de medidas de transición al comercio formal, también confiaba en que dichas medidas, como la reubicación ofrecida en este caso, constituían ofertas serias que habrían de hacerse efectivas por parte de la Administración. Respecto de las medidas de transición que adopta la Administración, la Corte ha señalado, por un lado, que éstas no sólo se limitan a la reubicación –aunque, en el caso en cuestión, tal fue la oferta- y por el otro, que las medidas ofrecidas deben tener un plazo razonable para ser ejecutadas. “Lo justo es que antes del desalojo se trate de concertar, con quienes estén amparados por la confianza legítima, un plan de reubicación u otras opciones que los afectados escojan, la Administración convenga y sean factibles de realizar y principien a ser realizadas (…) El plazo para las opciones o para la reubicación tiene que ser fijo porque de lo contrario sería muy difícil recuperar el espacio público y así lo ha considerado la Corte Constitucional (ver sentencia de los recicladores). Si el plazo no se acuerda por los interesados y se llega a una decisión de tutela, será el juez constitucional quien acudirá a criterios de razonabilidad para establecerlo. Y, el plazo también debe darle seguridad al vendedor desalojado, porque de lo contrario la confianza legítima dentro de la cual está, quedaría sin debida protección jurídica.” Considerando que la Administración ya había ofrecido al actor una opción de reubicación -tanto así que, como lo señalara la Alcaldía en el escrito de impugnación, dicha oferta sigue vigente- y que la voluntad del actor ha sido de aceptar el ofrecimiento de reubicación, la Sala considera que el ofrecimiento de reubicación hecho al actor debe mantenerse y concretarse en las mismas o similares condiciones en que fue ofrecido y sin perjuicio del ofrecimiento del otro local ubicado en la Caseta Ventas Populares que realizara la Administración Local dentro de su escrito de impugnación. Anota la Sala que si bien en el caso bajo estudio, se comprobó que la Administración desconoció el procedimiento y garantías fijadas por la ley para adelantar actuaciones tendientes a la recuperación del espacio público, y que el actor se entendía amparado por la confianza legítima, la Sala no puede ordenar que el señor Hernández sea autorizado para ocupar el espacio público -mientras se le concreta el ofrecimiento de reubicación de la Administración-dado que acceder a una tal pretensión implicaría proferir una orden contraria a la ley. Así, la orden que se imparte en este caso se circunscribe al cumplimiento de la medida de reubicación ofrecida por la Administración al actor. Ahora bien, si se considera que la Administración desalojó al actor sin que se hubiera concretado la medida de transición ofrecida, y que dentro del proceso manifestó estar a la espera de la entrega material del local para poder hacer entrega del mismo al actor, sin que para ello se hubiera fijado un plazo, le corresponde a esta Sala determinar el término dentro del cual se hará efectiva la medida de transición en cuestión. En relación con el término otorgado para la reubicación de un vendedor informal, la Sala observa que la Corte, entre otros casos, ha fijado el plazo prudencial de 120 días, así: (i) En el caso de la sentencia T-706 de 1999, en el que el actor aun no había sido desalojado y no se había convenido reubicación, ordenó la reubicación en el término de 120 días hábiles; (ii) en la Sentencia SU-360 de 1999, cuando se había convenido con el actor una reubicación, e independientemente de si ya se había o no desalojado, ordenó la reubicación de los vendedores en el término de 120 días hábiles. Sin embargo, el término puede ser bastante inferior a 120 días. En efecto, en el caso de la Sentencia T-020 de 2000, en el que no se había convenido ninguna reubicación y la Administración, sin embargo, procedió a desalojar al actor violando, como en este caso, el debido proceso, la Corte ordenó que, dentro de las 48 horas siguientes a la notificación de la providencia, se ubicara al actor -quien sufría de limitaciones físicas- en un lugar adecuado y apto para la actividad de vendedor. Habiendo constatado la Sala, que la Administración ha venido adelantado gestiones para la reubicación del actor para lo cual le ha ofrecido en varias oportunidades un local sin que haya podido lograr hacer entrega efectiva del mismo y que, no obstante, procedió a desalojar súbitamente al actor, desconociendo el debido proceso policivo, sin darle oportunidad de defensa y defraudando la confianza legítima del actor, la Sala concede a la Administración el término de quince (15) días hábiles para concretar la reubicación del actor en cualquiera de los dos locales que le ha ofrecido hasta el momento, o en otro, dentro del mismo plazo y en condiciones similares a las del ofrecimiento original. La Sala concederá, entonces, la tutela de los derechos de defensa y debido proceso del actor vulnerados por la Alcaldía Local de Teusaquillo. III. DECISION En mérito de lo expuesto, la Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución, RESUELVE Primero.- REVOCAR la sentencia del veintiuno (21) de mayo de dos mil dos (2002), proferida por el Juez 16 Civil del Circuito de Bogotá, mediante la cual se revocó el fallo que concedió la tutela del derecho al debido proceso del actor, y en su lugar, CONFIRMAR por las razones y en los términos expuestos en la presente providencia, la sentencia del Juez Cincuenta y Siete Civil Municipal, del dos (2) de abril de 2002 al resolver la acción de tutela instaurada por Francy Hernández González contra la Alcaldía Mayor de Santa Fe, la Secretaría de Gobierno y la Alcaldía Local de Teusaquillo y por ende tutelar el derecho del Señor Francy Hernández González al debido proceso y a la defensa. Segundo.- ORDENAR, al Alcalde Local de Teusaquillo que, en el término de quince (15) días hábiles siguientes a la notificación de este fallo, proceda a asignarle al señor Francy Hernández González uno de los locales ofrecidos o un lugar equivalente. Tercero.- Por Secretaría, líbrese la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991. Notifíquese, comuníquese, cópiese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase. MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA Magistrado JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO Magistrado RODRIGO ESCOBAR GIL Magistrado MARTHA VICTORIA SÁCHICA MENDEZ Secretaria General